Sentencia Definitiva N° 327/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 25 de junio de 2026 No. 327 Ministro redactor: Dr. Ángel Manuel Cal VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AA con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 221/2024). RESULTANDO : I) AA, asistido por el Dr. BB, de fs. 2 de 11, solicitó la nulidad de la resolución N.º 81.489 dictada el 9 de agosto de 2023 por el Ministerio de Defensa Nacional en ejercicio de atribuciones delegadas, por la que se confirió ascensos a Oficiales Jefes y Oficiales Subalternos pertenecientes a los Servicios Generales Comunes a las Fuerzas Armadas, en especialidades detalladas en tabla adjunta a la Resolución, entre los que se encuentran tres ascensos por concurso al grado de Mayor Odontólogo (fs. 89 vto. a 92 A.A.) El actor sostuvo que se presentó al llamado a concurso de Ascenso a Mayor Odontólogo, presentando los formularios, documentos y comprobantes necesarios para acreditar méritos, siendo recibidos de conformidad. Sin embargo, el Tribunal le informó que quedó fuera de concurso por el puntaje otorgado relativo a los méritos, no habiéndosele otorgado el puntaje correspondiente a Misiones Operativas de Paz oportunamente acreditadas. Al respecto, postuló como agravios que la decisión tomada se apartó de la regla de Derecho, con abuso o desviación de poder, careciendo de motivación, violentándose principios de debido procedimiento, imparcialidad, igualdad de concursantes, verdad materia l, informalismo en favor del administrado, entre otros. Indicó que ni las bases del concurso, los formularios, ni el Decreto N.º 49/2018 establecen como documento oficial acreditante de las Misiones Operativas de Paz a los Boletines del Ministerio de Defensa Nacional, por lo que no se puede exigir la presentaci ón de tal documentación. Tal requisito debió haberse comunicado otorgando plazo prudencial para corregirlo y darle publicidad, atendiendo a los principios de debido procedimiento administrativo e informalismo en favor del administrado. En efecto, defendió la correcta acreditación de las Misiones realizadas mediante la agregación de los certificados de la ONU y certificados de medallas otorgadas por la ONU, y además mencionó que el presidente del Tribunal indicó que tenía conocimiento de que cumplió servicios en dichas misiones. Adicionalmente, señaló que la Administración pudo verificar el plazo en que el actor realizó tales Misiones, en función del cumplimiento del debido control, siendo información que la lógica indica que consta en el legajo personal del funcionario, lo que el Tribunal de Ascenso debe solicitar en cumplimiento del artículo 101 de la Ley N.º 19.775. No haberlo hecho implicó un grave vicio de procedimiento que acarrea la nulidad de todo lo actuado. Indicó que los Boletines requeridos son circulares de comunicaciones del Ministerio de Defensa con una síntesis de actos entre los que se encuentran las Resoluciones que designan a los funcionarios en Misión Oficial. Por lo que, al estar en poder de la Administración, no debió exigirlas a los concursantes. Indicó que es imposible aportar todos los Boletines ya que respecto de la Misión de 7 de agosto de 2013 la Administración no emitió resolución modificativa y por tanto no se emitió Boletín. En ese sentido, entendió de aplicación la teoría del acto propio a la conducta de la Administración. Cuestionó el puntaje otorgado de 0 por la Misión, por no ser razonable. También puntualizó que el acto impugnado carece de motivación, ya que al tomar la decisión no existía ningún antecedente de los fundamentos. El Acta que valoró los méritos de los concursantes (N°2 de 14 de noviembre de 2022), homologada por el Acta Final (N°5 de 25 de noviembre de 2022) no fue motivada, lo que se hizo un mes después de adoptada la decisión. Finalmente, refirió a la presunción de ilegitimidad del acto por aplicación del artículo 6 de la Ley N.º 15.859 y la reserva de la acción reparatoria patrimonial. En definitiva, solicitó la nulidad del acto. II) El Ministerio de Defensa Nacional, Dirección Nacional de Sanidad de las Fuerzas Armadas, representado por los Dres. CC y DD, contestó la demanda controvirtiendo los agravios esgrimidos (fs. 21 a 25 vto.) Explicó que según el Decreto N.º 49/2018 el puntaje de méritos por las Misiones, se hará en base a la duración de la misma (seis meses o más de duración; menor a seis meses y mayor a uno), y la duración se constata por medio de los Boletines en los que luc e publicada la Resolución de designación del personal a cumplir las Misiones, incluido el período de tiempo que comprenden, siendo estos los idóneos y fehacientes para acreditar lo requerido. El actor no acreditó fehacientemente las Misiones Operativas de Paz dentro del plazo previsto para ello, hasta el 7 de octubre de 2022 según surge de las Bases de Condiciones y del Decreto 49/018, artículo 2, literales A, B y C. En su lugar, presentó Certificado de reconocimiento por la MONUC por la MOP en la República Democrática del Congo (15 de noviembre de 2008); Certificado reconocimiento por la MONUC por la MOP en la República Democrática del Congo (23 de setiembre de 2013) y Certificado otorgado por MONUSCO por concurrencia a taller sobre Conducta y Disciplina realizado en la ciudad de Bakavu el 12 de febrero de 2014. Tales certificados no acreditan fehacientemente el tiempo de las misiones, no pudiendo puntuarse ya que se d esconoce su duración consecutiva, tal cual impone la norma. Por otra parte, se adjuntó constancia emitida por la Jefa de la Unidad Médica de la Ca. Ing. Uruguay I, donde se indicó que el actor prestó servicios dentro de la Célula Logística en la Misión de Estabilización de la Paz de la ONU en la República Democrática del Congo en el período 12 de mayo a 3 de octubre de 2017, sin considerar que tal constancia debía ser realizada por el Jefe de la Célula Logística, mientras que fue suscripta por una persona (Dra. EE) que no se encontraba en la cadena de mando de la Célula Logística, siendo responsabilidad del postulante presentar la documentación en forma. Indicó que la Administración no es responsable de recabar los datos faltantes de los postulantes ni la documentación incorrectamente acreditada en su oportunidad. La propia norma de los concursos impone la carga a los postulantes de demostrar fehacientemente el período de las Misiones, sin que esto implique desconocer la existencia de las mismas ni la labor de los postulantes en ellas. De tal modo, no se violó el principio de verdad material ni el derecho al ascenso del promotor. Los Boletines y Resoluciones son documentación pública de fácil acceso, a los que el actor accedió porque los presentó con posterioridad al periodo de inscripción. Además, son los únicos exigidos por el Tribunal ya que la Administración no puede requerir a un postulante más documentación que la existente a la fecha de inscripción. La acreditación de las Misiones de Paz es ordenada por la normativa (Decreto 49/18). Por último, negó que el acto se haya dictado con abuso o desviación de poder y expresó que la motivación del acto es suficiente y coherente con los antecedentes agregados. La propia resolución se basa en las listas de ascensos de los Oficiales formuladas p or la Comisión Calificadora y las propuestas de ascenso y en los múltiples informes de la Dirección Nacional de Sanidad de las Fuerzas Armadas y del Ministerio de Defensa Nacional. En definitiva, la demanda da reclamó el rechazo de la demanda y la confirmación del acto. III) Por Decreto N.º 3080/2024 de 17 de junio de 2024 se abrió el juicio a prueba, habiéndose diligenciado la que fuere ofrecida por la parte actora a fs. 29 y por la demandada a fs. 35 y 53. IV) Por Decreto N.º 2892/2025 de 11 de junio de 2025, se confirió plazo común para formular alegatos, cumpliendo la actora a fs. 76 y la demandada a fs. 88. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, Dra. Sandra Boragno se expidió por Dictamen N.º 611/2025, aconsejando confirmar el acto (fs. 93 a 96). VI) Por Decreto N.º 4627/2025 se citó a las partes para sentencia (fs. 98) la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, confirmará el acto impugnado. II) El actor accionó contra la resolución Nº 81.489 dictada el 9 de agosto de 2023 por el Ministerio de Defensa Nacional en ejercicio de atribuciones delegadas, por la que se confirió ascensos a Oficiales Jefes y Oficiales Sub-alternos pertenecientes a los Servicios Generales Comunes a las Fuerzas Armadas, en especialidades detalladas en tabla adjunta a la Resolución, entre los que se encuentran tres ascensos por concurso al grado de Mayor Odontólogo (fs. 89 vto. a 92 A.A.). Desde el punto de vista formal, se cumplieron los presupuestos necesarios para el análisis de mérito del asunto (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley N.º 15.869). III) A los efectos de un correcto abordaje se reseñarán los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. La Dirección de Nacional de Sanidad de las Fuerzas Armadas realizó un llamado a Concurso de Ascenso a Mayor Odontólogo N°0199/2022, con período de postulación desde el 19 de setiembre al 7 de octubre de 2022 (fs. 1 y 204 a 224 A.A.). El 14 de noviembre de 2022, el Tribunal de Concurso realizó la valoración de los méritos de los concursantes, asignándole al actor un puntaje total en méritos de 4.25000, (fs. 3 vto. a 4 A.A.). En los ítems “ Misiones Operativas en el exterior de otros Organismos Nacionales e Internacionales de duración consecutiva de 6 meses o mayor” y “Misiones Operativas en el exterior de otros Organismos Nacionales e Internacionales de duración consecutiva menor a 6 meses y mayor a 1 ” se le dio 0 puntos (fs. 22 vto. A.A.) Realizadas las pruebas, el 25 de noviembre de 2022, se determinó el resultado final del concurso asignándole al actor un puntaje final de 25.252 quedando en la posición número 7 (fs. 27 A.A.) El 1 de diciembre de 2022 el actor solicitó se revea su puntaje de los méritos, en tanto no se tomaron en cuenta los documentos que presentó en tiempo y forma para validar las tres Misiones Operativas de Paz que concurrió en los periodos 11/7/2008 al 18/2/ 2009, 7/8/2013 al 11/6/2014 y del 12/5/2017 a 4/10/2017. Asimismo, en esta oportunidad agregó los boletines de Misiones Operativas de Paz. (fs. 34 A.A.) El Tribunal de Concurso analizó el descargo del funcionario y mantuvo la nota de méritos otorgada. A dichos efectos el Tribunal informó que, para establecer el puntaje de méritos para Misión Operativa de Paz, se requería la duración de la Misión y sin ello no era posible obtener un puntaje. Conforme a este requerimiento, decidió tomar como único documento válido la Modificación de la Resolución del Ministerio de Defensa Nacional, que es la que valida las fechas de salida y entrada al país y por tanto la duración de la Misión, documento que no presentado por el concursante. La información proporcionada por el concursante carecía de la referida información (certificados de reconocimiento por la MONUC) o no se trató de un documento oficial emitido por el competente (documento en que la Jefa de la Unidad Médica de la Ca. Ing. Uruguay I, dejó constancia que prestó servicios dentro del periodo de 12 de mayo al 3 de octubre de 2017). Asimismo, aclaró que una vez finalizad o el plazo de recepción de documentación el Tribunal el postulante no puede recibir otros, ni es responsabilidad del Tribunal investigar (fs. 41 vto. y 42 A.A.). A continuación, el actor interpuso recursos de revocación y jerárquico en subsidio contra el Acta que determinó los resultados finales del Concurso (fs. 46 a 58 A.A.) que fueron desestimados por resoluciones N.º 1/023 (fs. 75 A.A.), y N.º 1281/023 d (fs. 80 A.A.). Finalmente, el 9 de agosto de 2023, el Ministro de Defensa Nacional, en ejercicio de atribuciones delegadas dispuso la Resolución N.º 81489 por la que confirió diversos ascensos, entre ellos el correspondiente al grado de Mayor Odontólogo, en el que no se encuentra el actor (fs. 89 vto. a 92 A.A.) contra la que interpuso el recurso de revocación (fs. 105 vto. a 116 A.A.) operando su denegatoria ficta el 13 de febrero de 2024. IV) En virtud de los agravios esgrimidos por la actora, la cuestión principal a determinar es si el puntaje otorgado por el Tribunal de Concursos a los ítems “ Misiones Operativas en el exterior de otros Organismos Nacionales e Internacionales de duración consecutiva de 6 meses o mayor” y “Misiones Operativas en el exterior de otros Organismos Nacionales e Internacionales de duración consecutiva menor a 6 meses y mayor a 1.” fue ajustado a Derecho, y en definitiva si el acto impugnado, que excluyó al actor del ascenso por encontrarse en séptimo lugar, es legítimo. A dichos efectos se estará a la normativa aplicable al caso. En este orden, las Bases del Llamado a Concurso en cuestión se integraron, entre otras, con las condiciones previstas en el Decreto Nº49/018 (fs. 1 A.A.), que aprobó el Reglamento de Concursos de Ascensos de los Oficiales de diversas profesiones vinculadas con la salud en el marco de las Fuerzas Armadas. El artículo 10 del referido Decreto establece, que, por méritos se entiende: “la experiencia laboral, formación académica, docencia, participación en Misiones de Capacitación y Operativas, así como demás aspectos que se detallan en la presente Sección, los que resultan relevantes y específicos para ejercer como profesionales de la salud militar en el ámbito del Ministerio de Defensa Nacional”, agregando que “Los méritos deberán acreditarse mediante la documentación correspondiente.” Por su parte, el artículo 13 incluye entre los llamados “méritos institucionales” la participación del funcionario en “Misiones Operativas”, entre las que se encuentran las de “Paz de Naciones Unidas.” A efectos de asignar puntajes por este mérito, el Reglamento de Concurso contempla una Tabla de “distribución y puntaje correspondiente a méritos institucionales” en la que el puntaje se atribuye considerando la duración de las misiones operativas. Así, dispone que las Misiones Operativas de Paz de la Organización de las Naciones Unidas de duración consecutiva de 6 meses o mayor, se les asigna 20 puntos y las Misio nes Operativas de Paz de la Organización de las Naciones Unidas de duración consecutiva menor de 6 meses y mayor a 1, se le asigna 10 puntos. En el caso, no es controvertido que el accionante, presentó en plazo documentación que acreditó su participación en Misiones Operativas de Paz. Dicha documentación consistió en dos Certificados de reconocimiento por la MONUC por la Misión Operativa de Paz en República democrática del Congo emitidos el 15 de noviembre de 2008, el 23 de setiembre de 2013, un Certificado otorgado por la MONUSCO por concurrir a un taller sobre Conducta y Disciplina realizado en la Ciudad de Bukavu el 12 de febrero de 2014 y una constancia de que prestó servicios en la Misión de Estabilización de la Paz de MONUSCO dentro de la Célula Lógistica en el periodo entre el 12 de mayo y el 3 de octubre de 2017 emitida por la Jefa de Unidad Médica de la Ca. Ing. Uruguay (fs. 31 a 34 y 41 A.A.) Sin embargo, como explicó el Tribunal de Concurso, ninguno de los documentos presentado acreditó fehacientemente el periodo en que fue realizada la Misión Operativa, aspecto requerido por el Decreto N.º 49/018 que conformo las Bases del Llamado a Concurso en cuestión. En este sentido, los certificados presentados no identifican el periodo en que fue realizada la Misión, y la constancia no fue realizada por el Jefe de la Cédula Logísitica, y el cargo de quien la emitió no está en la cadena de mando de la Célula Logística , no siendo un documento oficial. (fs. 41 y 42 A.A.) La Corporación considera que el Tribunal de Concurso otorgó el puntaje correspondiente a los ítems cuestionados conforme a las Bases y condiciones del Concurso. En este sentido, se limitó a considerar la documentación proporcionada por el actor en el periodo proporcionado a dichos efectos de la que no surge de forma oficial si fueron “de duración consecutivas de 6 meses o mayor ” o “de duración consecutiva menor de 6 meses y mayor a 1 ” como exige el Decreto Nº49/018 para valorar dicho mérito, siendo razonable el puntaje otorgado. Tampoco puede cuestionársele al Tribunal de Concurso por no haber otorgado un plazo al actor para subsanar las falencias documentales, y menos aún que hubiera requerido a otras oficinas del Ministerio de Defensa la agregación de otra documentación o recaud os. Como bien lo advertía José Aníbal Canon analizando el ingreso por concurso: “ el ingreso a los cargos de la Administración Pública requiere, además de la idoneidad técnica cuya justificación se hace por medio del concurso, la posesión de otras condiciones establecidas legalmente; éstas deberán ser acreditadas durante el plazo de ins cripción, precisamente en el momento de la presentación de cada aspirante con tal finalidad; sería inconveniente y al mismo tiempo quebraría la igualdad entre los aspirantes permitir a alguno o algunos de éstos una inscripción condicionada a la presentación o subsunción de algún defecto o irregularidad en la documentación respectiva en un plazo complementario posterior al cierre del término inscripciones” (El ingreso por concurso a la Administración. In: Estudios de Derecho Administrativo. Cuadernos de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales. Nº 22. Montevideo 1968. VV .A. Págs. 159 - 160). De forma desacertada, el actor pretendió que, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 101 de la Ley Nº19.775, la demandada supla su omisión tomando en consideración su legajo profesional sin tener presente que tal Ley no derogó las exigencias que el Decreto N.º 49/2018 impone para los concursos. Tampoco es de recibo lo expresado por el accionante respecto a la imposibilidad de acceder a los Boletines del Ministerio de Defensa Nacional de los que surge la fecha de duración de la Misión de Paz. El 1 de diciembre de 2022, cuando había vencido el plaz o previsto para la presentación de documentación, el actor presentó los referidos Boletines (fs. 5), lo que desmiente la alegada imposibilidad de acceso. Se rechaza, asimismo, la alegada violación del principio de igualdad, por el contrario, el principio se vería violado de acceder la Administración a enmendar la omisión en la documentación presentada por el actor. En definitiva, el Tribunal del Concurso obró de acuerdo a la norma, ajustándose a las bases del llamado, en ejercicio legítimo de su facultad discrecional de asignación de puntajes, respetando las garantías de todos los involucrados. En este sentido, se mantiene lo manifestado por este Cuerpo en Sentencia 385/2025 “el Tribunal del Concurso es soberano; al ser su cometido esencial calificar aptitudes, su juicio no puede ser revisado, ya que se asienta sobre la presunción de una competencia adecuada al fin ordenado, de la cual el Tribunal dispone para sentar sus juici os y, salvo el extremo probado de ilegalidad o desviación de poder, ese juicio no es revisable” (José Aníbal CAGNONI, Cuaderno de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales”, No. 22, Pág. 169; Sents. 269/970, 72/990, 250/995, 819/000, 661/2001, 497/2002, 1 7/2006, etc.).” (Sentencias Nº 392/2008, 556/2016, 322/2019, 661/2019, 30/2020, 489/2020, 709/2020 y 466/2021, entre otras).” V) No se hace lugar al agravio por falta de motivación del acto impugnado. Tal como se ha manifestado en repetidas oportunidades, la motivación puede ser concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o anterior a tal expresión apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa. En el caso, surge de los antecedentes administrativos que el acto fue debidamente motivado tanto en las planillas de valoración de méritos empleada por el Tribunal del Concurso, como del Informe que evacuó la solicitud de revisión de puntaje presentada por el actor. Así, ante su solicitud de revisión de los puntajes obtenidos, el Tribunal del Concurso analizó el descargo del funcionario y mantuvo la nota de méritos otorgada, informando que, para establecer el puntaje de méritos para Misión Operativa de Paz, se requerí a la duración de la Misión y sin ello no era posible obtener un puntaje. Conforme a este requerimiento, decidió tomar como único documento válido la Modificación de la Resolución del Ministerio de Defensa Nacional, que es la que valida las fechas de salida y entrada al país y por tanto la duración de la Misión, documento que no fue presentado por el concursante. La información proporcionada por el concursante carecía de la referida información (certificados de reconocimiento por la MONUC) o no se trató de un documento oficial emitido por el competente (documento en que la Jefa de la Unidad Médica de la Ca. Ing. Uruguay I, dejó constancia que prestó servicios dentro del periodo de 12 de mayo al 3 de octubre de 2017). Asimismo, aclaró que una vez finalizado el plazo de recepción de documentación el Tribunal el postulante no puede recibir otros, ni es responsabilidad del Tribunal investigar. (fs. 41 vto. y 42 A.A. en 224 fs.) VI) Tampoco se vislumbra una desviación de poder, sin perjuicio de que dicho agravio no fue sustanciado correctamente indicando los extremos que configurarían tal desviación. En tal sentido se ha señalado que: “Si el fin querido por la voluntad de la Administración apreciado subjetivamente no coincide con el fin debido impuesto por las reglas de derecho, el acto estará viciado por desviación de poder.” (CAJARVILLE, JP. Recursos Administrativos, FCU, 2000, p. 99). Como viene de señalarse, la Administración actuó de acuerdo con los fines establecidos legalmente, y el accionante no alegó ni movilizó ningún medio probatorio tendiente a acreditar que la finalidad perseguida por el Tribunal de Concurso fuera diferente a la establecida legalmente. VII) Por los fundamentos expuestos, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la demanda anulatoria entablada y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado, sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal (r.), Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes, Dra. Merialdo. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).