Sentencia Definitiva N° 325/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 25 de junio de 2026. No. 325 Ministro redactor: Dr. Ángel Manuel Cal VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AA con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad” (Ficha No. 137/2024). RESULTANDO : I) A fs. 8 compareció AA, asistida por la Dra. BB, a demandar la nulidad de la Res. Ministerial S/N de 24 de mayo de 2023, dictada por el Ministro del Interior, por la cual se clausuró el sumario instruido a la accionante y se impuso una sanción consistente en 6 meses de suspensión, con descuento de la preventiva, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 74 de la Ley 19.121 (A.A. fs. 1/14). En primer lugar, sostuvo que ha operado la caducidad de la pretensión punitiva de la Administración. En tal sentido refirió a que el art. 14 del Decreto 222/2014, reglamentario de la Ley 19.121 dispone que los procedimientos se clausurarán si la Administración no se pronuncia sobre el fondo del asunto en el plazo de dos años a partir de la instrucción del sumario. En el caso, la resolución que dispuso el sumario fue de fecha 26 de junio de 2019. En forma posterior y por motivos de la pandemia por COVID, se dispuso la suspensión de los plazos de los procedimientos administrativos disciplinarios por Ley No. 19.883, norma que fue reglamentada por el Decreto No. 220/2020 del 11 de agosto de 2020, que en su artículo primero exceptuó de la suspensión del cómputo a los procedimientos disciplinarios que se tramiten en el ámbito del Ministerio del Interior. Afirmó que la revisión del sumario dispuesta por resolución del 30 de marzo de 2020 y teniendo en cuenta que el compareciente no se encontraba sometido a la justicia penal, el procedimiento sumarial caducó el 2 de noviembre de 2021 debiendo haberse clausurado el sumario. En segundo lugar, alegó la ilegitimidad de la falta administrativa que le fuera imputada, así como la falta de motivación y fundamentación de la resolución en lo relativo a la valoración de las pruebas que surgen del sumario. Señaló que sin perjuicio de que no tuvo acceso al informe letrado, del que recién pudo obtener la vista en setiembre de 2022 (fecha muy posterior a la presentación de los fundamentos de los recursos), en la resolución se indica que la actora habría incurri do en falta de control a los deberes que hacían a su dependencia desatendiendo el hecho de que en el 6to. Piso A, en el cual se encontraba la PPL CC estaba cuatro horas del día sin ser cubierto por personal alguno de custodia. Contrariamente a lo manifestado en la resolución, resultó probado que durante el horario en que no estaban los funcionarios externos solicitados por la actora para la custodia (Guardia Republicana y Cuerpo de Seguridad de Traslado), competía al Jefe de Servicio de turno y al Comandante de Guardia, brindar la seguridad integral en el CIDD, por lo tanto, la falta de control que se expresa no es tal. Sin perjuicio, hay que agregar que la fuga de la que se trata se produjo en el horario donde se encontraban custodiando al PPL CC los funcionarios de la Guardia Republicana, debiendo en teoría cumplir con la tarea para la cual fueron requeridos y en consecuencia evitar la fuga. No se probó ningún comportamiento negligente por lo que no se visualiza una motivación legítima. En tercer lugar, cuestionó la configuración de la falta administrativa imputada. Al respecto señaló que no se constató violación de deberes funcionales preestablecidos. Lo que surge del informe sumarial es una suposición genérica que no tiene fundamento en una norma legal que lo establezca. Teniendo presente las particularidades de la PPL CC así como otros PPL de peligrosidad y atendiendo a las especiales características edilicias y de inseguridad del centro, la actora y su equipo de dirección debieron instrumentar medidas específicas de seguridad para custodiarlos. En la medida que no se contaba con recursos humanos y materiales suficientes, situación que fue ampliamente expuesta, se logró reforzar la seguridad del sector 6to. A, para custodiar puntualmente a CC con funcionarios externos al centro. No es de recibo que el servicio estuviera descubierto, sino que se cubría 20 horas con personal externo a la unidad (Guardia Republicana y Cuerpo de Seguridad de Traslado) y 4 horas con personal de la unidad, en este caso, teniendo al Jefe de Servicio y el Comandante de Guardia como responsables directos para efectuar control y supervisión durante el turno. Efectuó una reseña de las medidas que llevó adelante y concluyó que resulta arbitrario, sin motivación legítima y fuera de toda razonabilidad imputar a la actora de falta de control. En cuarto lugar, adujo que la sanción es ilegítima con relación a los motivos. Precisó que la fuga se habría producido a las 23 hs. del 23 de junio de 2019, debiendo tenerse presente que ese fin de semana la accionante no estaba de servicio y ya se encontraban de turno los dos custodios de la Guardia Republicana. Puntualizó que resultaba materialmente imposible que la actora tomara alguna medida relacionada con la fuga, dado que se le ocultó la faltante de las personas fuga das, no siendo registradas en las novedades entregadas por el jefe de servicio saliente. De esa manera se impidió la pronta constatación de la fuga y se obturó la posibilidad de la recaptura, habiendo tomado conocimiento luego de ingresar al servicio, en forma muy posterior al hecho que tuvo lugar en el horario nocturno. Por último, alegó la violación al principio de proporcionalidad. Se calificó la falta como grave y se le aplicó la máxima sanción para dicha falta, sin tomar en consideración las atenuantes. En definitiva, solicitó la nulidad de la resolución impugnada (fs. 8 a 25). II) Conferido traslado de la demanda (fs. 25), la representante del Ministerio del Interior, Dra. DD, compareció a contestar la demanda (fs. 20 a 37). Por Decreto No. 2702/2024, el Tribunal tuvo por no contestada la demanda en virtud de que el plazo para hacerlo se encontraba vencido (fs. 40). La parte demandada interpuso recurso de reposición y sustanciado el incidente, la Corporación por Resolución No. 494/2024, desestimó el recurso de reposición (fs. 55 a 57). III) Abierto el juicio a prueba (fs. 56 vta.) se produjo la de fs. 59 a 189). IV) Alegaron las partes en el plazo común de 15 días (fs. 192 a 202 y 203 a 207). V) Conferida vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, aconsejó por Dictamen No. 689/2025, la confirmación del acto impugnado (fs. 208 a 214). VI) Se citó a las partes para sentencia (fs. 216), la que previa integración por sorteo con la Sra. Ministra Dra. Gabriela Rodríguez Marichal (fs. 221) y correspondiente pasaje a estudio, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal , por unanimidad, sin compartir lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la demanda con la consiguiente anulación del acto impugnado. II) La pretensión anulatoria se dirige contra la Res. Ministerial S/N de 24.05.2023, dictada por el Ministro del Interior, por la cual se clausuró el sumario instruido a la accionante y se impuso una sanción consistente en 6 meses de suspensión, con descuento de la preventiva, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 74 de la Ley 19.121 (A.A. fs. 1/14). III) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). IV) Como cuestión preliminar, corresponde señalar que la Administración, pese a haber sido debidamente emplazada, no contestó la demanda. En consecuencia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 104 del Decreto-Ley 15.524, resultan aplicables las disposiciones contenidas en el artículo 130.2 del CGP. Sobre este punto, Valentín sostuvo: “Si la persona jurídica estatal demandada no comparece dentro del plazo, de acuerdo a la previsión del art. 104 de la LOTCA, corresponde aplicar el art. 130.2 del CGP. Es decir que la falta de contestación se tendrá “(...) como admisión de los hechos alegados en la demanda, en cuanto no resultaren contradichos por la prueba de autos y en tanto no se tratare de derechos indisponibles (inciso segundo del artículo 134)”, aunque “El tribunal deberá diligenciar los medios de prueba referidos a hechos no alcanzados por la regla de admisión (art. 137)”. (...) de acuerdo a los criterios establecidos por la doctrina y jurisprudencia en la interpretación del art. 130 del CGP, la consecuencia de la admisión tácita sólo comprende a los hechos alegados por el actor, pero no alcanza a la calificación jurídica, ni a las disposiciones aplicables; sólo refiere a hechos relativos a cuestiones disponibles; comprende exclusivamente a los hechos principales (no a los meramente secundarios); y siempre que sean hechos personales del demandado o hechos ajenos que tenga la carga de conocer empleando la diligencia media” (VALENTIN, Gabriel; “El proceso de anulación de los actos administrativos”, págs. 71-72, FCU Año 2022, 1ª Ed.). Precisado el marco jurídico aplicable, corresponde analizar los agravios articulados por la promotora. V) A la luz del marco jurídico aplicable, corresponde analizar si ha operado la caducidad de la pretensión punitiva de la Administración, invocada por la parte actora como causal de ilegitimidad. En el caso, la pretensora se desempeñaba como Supervisor Penitenciario, en el Instituto Nacional de Rehabilitación como presupuestada en el Escalafón “S”, Grado 07 (A .A. fs. 31 y fs. 120 infolios). El Escalafón “S” tiene naturaleza civil, conforme lo dispuesto por el Decreto No. 104/2011, razón por la cual, no le corresponde la aplicación del estatuto policial, que se encuentra expresamente excluido del ámbito de aplicación de la Ley No. 19.121, de conformidad con lo dispuesto por su art. 2o. En este sentido, la jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido que la Ley No. 19.121 resulta plenamente aplicable a los funcionarios del Escalafón “S” del Instituto Nacional de Rehabilitación (Sentencia s No. 635/2025 y 702/2025). Dicha norma y su decreto reglamentario establecen que los procedimientos se clausurarán si la Administración no se pronuncia sobre el fondo del asunto en el plazo de dos años, contados a partir de la resolución que dispuso la instrucción del sumario (art. 78 de la Ley No. 19.121 y 14 del Decreto No. 222/014). La disposición legal citada establece que: “ Los procedimientos se clausurarán si la Administración no se pronuncia sobre el fondo del asunto en el plazo de dos años, contados a partir de la resolución que dispuso la instrucción del sumario. El cómputo del plazo referido se suspenderá: A) Por un término máximo de sesenta días, durante la tramitación de la ampliación o revisión sumarial. B) Por un plazo máximo de treinta días en cada caso, para recabar los dictámenes de la Fiscalía de Gobierno competente y de la Comisión Nacional del Servicio Civil cuando corresponda. C) Por un plazo máximo de noventa días durante el cual la Cámara de Senadores tiene a su consideración el pedido de venia constitucional para la destitución. Lo dispuesto en este artículo no será de aplicación en el caso de funcionarios sometidos a la Justicia Penal. Las disposiciones contenidas en el presente artículo, comenzarán a regir a partir de la vigencia de este Estatuto”. El sumario fue dispuesto por Resolución del Ministro del Interior S/N del 26 de junio de 2019 (fs. 158 a 163 A .A.). El plazo de dos años vencía, por tanto, el 26 de junio de 2021. La Ley No. 19.883 declaró suspendidos, a partir del 13 de marzo de 2020, el cómputo de los plazos legales y reglamentarios de los procedimientos administrativos disciplinarios en el ámbito del Poder Ejecutivo, hasta el cese de la emergencia sanitaria decla rada por el Decreto No. 93/020. Su Decreto Reglamentario No. 220/2020, de 11 de agosto de 2020 dispuso en el art. 1o: “ Exceptúanse de la suspensión del cómputo de los plazos legales y reglamentarios dispuesta por el artículo 1 de la Ley N.°19.883 de 4 de junio de 2020 a los procedimientos administrativos disciplinarios que se tramiten en el ámbito del Ministerio del Interi or y sus dependencias”. En consecuencia, la suspensión derivada de la Ley No. 19.883 rigió desde el 13 de marzo de 2020 hasta el 11 de agosto de 2020, reanudando los plazos a partir de esa fecha. Ese plazo se suspendió, además, con la revisión del sumario dispuesta por resolución del Ministerio del Interior del 30 de marzo de 2020 (fs. 1017 a 1018 A.A.). El total de suspensiones aplicables es, entonces, de aproximadamente 7 meses. El plazo total previsto en el art. 78 de la Ley No. 19.121 venció el 23 de enero de 2021. La resolución que dispuso la destitución de la actora fue dictada el día 24 de mayo de 2023 (fs. 2302 vta. a 2309), vencido largamente el plazo legal. Al respecto, la Corporación en las Sentencias Nos. 61/2017, 78/2018 y 496/2019 y 702/2025 , se pronunció respecto de la aplicación -de manera inmediata- de la caducidad establecida en el artículo 78 de la Ley No. 19.121, al sostener que: “En suma, el Tribunal, compartiendo las consideraciones que vienen de exponerse, entiende que el artículo 78 modificó la duración de los sumarios administrativos estableciendo un plazo de caducidad, esto es, en un sumario pendiente se introdujo una modific ación en cuanto a su duración (…)”. En términos aplicables al caso, la jurisprudencia ha sostenido: “(...) la caducidad en el sumario, imposibilita que la Administración procure, en el ámbito administrativo, llamar a responsabilidad a un funcionario público cuando el ejercicio de su poder ha sido frustrado por su propia inercia, lo que no habilita en mod o alguno revalidar, reavivar o reiterar el procedimiento sumarial a los efectos de sancionar al funcionario sindicado como responsable del cometimiento de una falta administrativa. Si el órgano público malogró en el transcurso del procedimiento la oportunidad para sancionar al funcionario, por la dilación indebida del sumario, ello importa inexorablemente la imposibilidad jurídica de corregirlo. Como ha señalado anteriormente el Cuerpo: “… la clausura (omissis) implica que el Estado ha perdido la oportunidad de castigar una determinada conducta funcional ilegítima (falta administrativa), o en otros términos, ha abdicado de ejercitar la potestad punitiva de que está investido (art. 168, num. 10; y 181, nums. 5 y 6, de la Constitución)…” (Sentencia 494/2002). Por otra parte, el Dr. Correa Freitas ha dicho que: “la mentada clausura equivale en los hechos a la caducidad de los procedimientos disciplinarios, o a la perención de la instancia prevista en el Código General del Proceso, afirmando más adelante” ... cab e señalar, que la clausura de los procedimientos disciplinarios se hace en beneficio del funcionario, dado que como lo ha sostenido el T.C.A. en la Sentencia No. 474/86, hay que impedir que los sumarios administrativos se transformen en verdaderas sanciones “sine die” (Cf. Procedimiento Administrativo Común y Disciplinario, Págs. 121 y 227) Cfe. Sentencia 159/2010. Más recientemente, ha señalado Ruocco en términos compartibles que: “…cabe señalar que la Administración no actúa como el titular de un derecho, sino en ejercicio de una potestad administrativa (deber-poder) que, como la sancionadora, está incardinada en el ordenamiento jurídico, siendo por ello imprescriptible, en cuanto tal potestad, pero cuyo ejercicio concreto ha de efectuarse bajo las exigencias y requisitos que el propio ordenamiento establece. Entre estas exigencias se halla precisamente la de que, c omo requisito de tiempo, la actuación administrativa se lleve a cabo dentro del plazo legalmente fijado. Ejercicio que se agota en cada caso, bajo las condiciones legalmente establecidas, y que impide reiniciar el expediente, aunque no haya transcurrido el plazo de prescripción de la infracción”. Y prosigue la autora señalando que: “La improcedencia de reapertura de un procedimiento sancionador caducado viene reforzada, por el hecho de que su causa determinante se halla en la paralización del procedimiento, en cuanto hecho o circunstancia imputable a la Administración y no al interesado (si la paralización hubiera sido imputable a éste, habría impedido que operara la caducidad), por lo que no parece justo ni adecuado que las consecuencias de la pasividad administrativa se atribuyan al imputado en lu gar de a la propia Administración responsable de la inactividad.” (Ruocco, Graciela; “Principios de legalidad, tipicidad y de prescripción en materia de actividad sancionatoria de la Administración” en AA.VV. “Estudios de Derecho Administrativo”, 2010 - No.2, LA LEY URUGUAY, 1ª Edición, 2011, pág. 158/159).” (Sentencia 58/2013 véase también la Sentencia 275/2015)” (Cfme. Sentencia No. 405/2016). En conclusión, el acto impugnado fue dictado vencido el plazo correspondiente, cuando la Administración había perdido la potestad para pronunciarse sobre el fondo, por lo que corresponde su nulidad. VI) Habiéndose acogido el agravio antes mencionado, lo que obsta a la reconducción del procedimiento disciplinario, resulta innecesario pronunciarse sobre el resto de los agravios articulados. Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y siguientes de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y , en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado; sin especial condena en costas ni costos. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $5 2.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal (r.), Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes, Dra. Rodríguez. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).