Sentencia Definitiva N° 322/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 25 de junio de 2026 No. 322 Ministro redactor: Dr. Ángel Manuel Cal. VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AA Y OTRA con UNIDAD REGULADORA DE SERVICIOS DE ENERGÍA Y AGUA. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 425/2024). RESULTANDO: I) Que comparecieron AA y BB representadas por el Dr. CC y asistidas por el Dr. DD, a promover demanda anulatoria contra la Resolución No 516/2023 dictada por la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA), que aprobó el Reglamento de Condiciones de Suministro de Combustibles Líquidos (fs. 128 vto. a 130 de A.A.) Los accionantes manifestaron que la resolución es contraria a Derecho. Puntualmente, sostuvieron que los artículos 6, 11 y 13 del Reglamento aprobado vulneran los siguientes principios: ( a) de seguridad jurídica; ( b) el derecho de la libertad de empresa y competencia; ( c) el principio de igualdad y; (d) la Ley No. 17.598. En relación al artículo 6, se agraviaron de sus numerales I, III y IV. Sobre el numeral I del artículo 6 del Reglamento que refiere a la determinación del “programa de pedidos”, señalaron que el citado artículo no echa luz sobre el concepto de dicho programa, en la medida que no queda claro si lo formula el distribuidor, el suministrador o si es un acuerdo de partes como indicó la URSEA en su respuesta a la Consulta Pública. En atención a ello, afirmaron que el Reglamento afecta la seguridad jurídica en tanto adolece de omisiones que dan lugar a contradicciones que impiden al administrado prever cómo será eventualmente su aplicación. Respecto al numeral III del artículo 6 del Reglamento, referente a los “Mecanismos de asignación y prorrateo”, señalaron que afecta la seguridad jurídica, el derecho a la competencia y la ley 17.598. En cuanto a la afectación de la seguridad jurídica explicaron que nuevamente en este numeral existe una contradicción entre la disposición y la interpretación de la URSEA. En tal sentido indicaron que, si bien la disposición es claramente imperativa en cuanto a que el suministrador está obligado a establecer los mecanismos de asignación y prorrateo, la interpretación de la URSEA es que se trata de obligaciones que deben establecerse en el programa de pedidos, que considera un acuerdo de par tes entre el suministrador y el distribuidor. Por lo tanto, argumentaron que no se tiene certeza si el Reglamento dispone obligaciones que eventualmente puedan ser exigibles ante la URSEA en caso de incumplimiento. A su vez, sostuvieron que la disposición también viola la seguridad jurídica por cuanto deja librada a la voluntad del suministrador cuáles serán los mecanismos de asignación y prorrateo. Por otra parte, señalaron que esta misma disposición es contraria a la libertad de competencia y a la Ley No. 17.598. En tal sentido explicaron que la URSEA hace lo contrario a lo encomendado por el legislador en el literal E) numeral 4) del artículo 2 de la citada ley, ya que, en lugar de disponer regulaciones que garanticen la libre competencia a todos los agentes, realiza lo contrario: habilita a que el suministrador monopólico sea el que determine libremente cuáles son los mecanismos de asignación y prorrateo, amparando la influencia del monopolio sobre la libre competencia. Finalmente, explicaron que el numeral IV del artículo 6 referente a los “Mecanismos de compensación” también atenta contra la seguridad jurídica, libertad de empresa y libre competencia, así como el principio de igualdad y las disposiciones de la Ley No. 17.598. Argumentaron que la disposición viola el principio de seguridad jurídica porque, si bien la redacción del Reglamento es imperativa respecto a la aplicación de mecanismos de compensación a cargo del suministrador, no establece cuáles serán esos mecanismos q ue permitan resarcir a los distribuidores. Aseguraron que lo anterior se ve agravado por la interpretación de la URSEA adelantada en la Consulta Pública, en la que indicó que los mecanismos de compensación deberán ser acordados entre las partes y que, en caso de no ser suficientes, el distribuidor deberá reclamar por la vía que estime pertinente. Explicaron que este criterio del regulador deja en absoluto desamparo al distribuidor frente al suministrador el que, ostentando el monopolio de la importación del producto que comercializa, tendrá la facultad de limitar naturalmente las condiciones de negociación con los distribuidores. A ello se le s uma la incertidumbre sobre los eventuales sobrecostos en los que deberían incurrir los distribuidores ante el incumplimiento del suministrador, lo que además implica una violación de la libertad de empresa. En el mismo sentido manifestaron que esta interpretación afecta la libre competencia y la Ley No. 17.598, porque los acuerdos sobre mecanismos de compensación quedan sujetos a la voluntad del suministrador, que ostenta el monopolio del producto suministrado. Asimismo, explicaron que la disposición atenta contra el principio de igualdad en tanto la inexistencia de mecanismos de compensación mínimos en caso de incumplimientos del suministrador implica un trato desigual en favor de este último. Respecto al artículo 11 del Reglamento afirmaron que viola la seguridad jurídica y la libertad de empresa. Argumentaron que las exigencias técnicas que deben cumplir las plantas de despachos según el artículo referido, afectan la seguridad jurídica de los distribuidores porque implica un cambio imprevisto en las condiciones del mercado de distribución de combustibles y las exigencias del regulador respecto de los agentes que operan en el mismo. Sostuvieron que la medida también afecta la libertad de empresa, porque las exigencias sobre las plantas de despacho necesariamente repercuten en la flota de camiones del distribuidor que deberá realizar inversiones para adecuarla. Explicaron que tal sobrecosto no fue previsto en la Metodología para la determinación del precio máximo de los combustibles aprobada por la URSEA mediante el Decreto No 517/2023, y que en definitiva debe ser absorbido por el Distribuidor, afectando su rentabilidad. En último término, indicaron que el artículo 13 del Reglamento también viola la seguridad jurídica, la libertad de empresa y el principio de igualdad. En cuanto a la seguridad jurídica, explicaron que resulta violentada en tanto la disposición consagra a favor del suministrador la facultad de modificar de forma unilateral los requisitos técnicos y de seguridad, lo que - analizado en conjunto con la prohibición de abastecer a los transportistas que no cumplen con los requisitos- genera que el distribuidor no pueda prever de forma razonable y anticipada el impacto de dichas modificaciones. Sostuvieron que ello también viola la libertad de empresa porque, por un lado, los cambios que pueda determinar el suministrador requerirán inversiones por parte de los transportistas que afectarán la cadena de distribución. Por otro lado, posibilita la eventualidad que el suministrador no abastezca a los transportistas del distribuidor si no cumplen con los requisitos modificados. Consecuentemente, señalaron que nuevamente se viola el principio de igualdad ponderando la situación del suministrador en detrimento del distribuidor. En definitiva, por las razones expuestas, solicitaron la anulación del acto con efectos generales (fs. 3 a 17 vto. infolios). II) Conferido el correspondiente traslado, en representación de la URSEA compareció la Dra. EE a contestar la demanda. Luego de relatar los antecedentes que dieron mérito al dictado de la resolución encausada, procedió a controvertir cada uno de los agravios esbozados por los accionantes. En cuanto al numeral I del artículo 6 del Reglamento señaló que la alegada contradicción en las respuestas otorgadas a los aportes realizados en la Consulta Pública No 60, vinculados con dicho numeral, no es tal. Explicó que los "programas de pedidos" refieren en forma general a documentos acordados por las partes donde se establece en detalle cantidades por producto, fechas, planta de origen y demás elementos considerados relevantes para la ejecución de las actividades de sum inistro. En el documento de respuesta a los aportes efectuados por las distribuidoras se refiere expresamente a que el suministrador formula y acuerda su programa de pedidos, por lo tanto, claramente se trata de un documento consensuado. Añadió que las obligaciones que establece el Reglamento para el suministrador no resultan vinculantes para las distribuidoras, sin perjuicio de los acuerdos a los que lleguen las partes. Respecto al numeral III del artículo 6 del Reglamento explicó que la URSEA ya había respondido a los aportes realizada por las accionantes a la Consulta Pública No 60 que: "el Suministrador deberá poner a disposición de cada Distribuidora una cuota de dicho volumen (volumen mínimo a entregar anualmente en plantas del interior)" y agregó luego que "...deberá asegurar en el corto plazo un volumen consistente con dicha cuota". Por lo tanto, afirmó que estas obligaciones tienen que ser consideradas por el suministrador al formular y acordar su programa de pedidos, en caso contrario, se estará a lo que las partes acuerden. En tanto es una disposición imperativa para el suministrador, explicó que no tiene sustento hacer referencia a que no existe certeza jurídica de que dichas obligaciones puedan ser exigidas a la URSEA en caso de incumplimiento, porque supone desconocer las facultades del regulador para exigir o sancionar el incumplimiento de las obligaciones establecidas (Ley 17.598). En cuanto a la exigencia de que se establezcan parámetros objetivos para las entregas, entendió que no resulta conveniente en tanto atentan contra la necesaria flexibilidad para su determinación en el caso concreto. Sin perjuicio, señaló que excede la órbita del TCA en tanto refiere a cuestiones de mérito de la reglamentación. Controvirtió la afectación de la libre competencia, explicando que la regulación del monopolio legal de ANCAP en el sector de combustibles, lejos de afectar la libre competencia como sostienen los actores, es necesaria precisamente para controlarlo. Señaló que los monopolios, al carecer de competencia, no tienen incentivos para maximizar el bienestar social y pueden ejercer su poder de mercado afectando precios, calidad y condiciones de suministro. Por lo tanto, explicó que la nueva reglamentación derivada de la LUC, establece una regulación integral por parte de un organismo independiente como lo es la URSEA, abarcando todas las etapas de la cadena de valor, desde el suministro hasta la distribución, fomentando una mayor eficiencia en toda la cadena. Así se asegura el abastecimiento universal y de calidad y se trasladan costos eficientes a los consumidores, logrando un mercado más eficiente. Respecto al numeral IV del artículo 6, explicó que los mecanismos que permitan resarcir a los distribuidores, no están previstos en el Reglamento, sino que se debe estar a lo que las partes acuerden. Refirió a que el Reglamento debe interpretarse dentro del marco competencial de la URSEA. Por lo tanto, será el regulador el que dirimirá los incumplimientos del Reglamento, teniendo las potestades sancionatorias conferidas por la ley 17.598, quedando librada a la vía jurisdiccional aquello que escape a su órbita de competencia. En cuanto a la alegada afectación de la libertad de empresa reiteró lo antes manifestado en cuanto a la importancia para toda la sociedad que un tercero imparcial como el regulador establezca condiciones de suministro al monopolio legal. En lo que concierne a la afectación al principio de igualdad, señaló que tampoco se configura en la medida que el suministrador no tiene la posibilidad de incumplir sin consecuencia alguna. Respecto al artículo 11 del Reglamento, explicó que refiere al sistema de carga inferior ( bottom loading), metodología de llenado que es la regla general aplicable en la industria, siendo Uruguay de los pocos países que sigue sin utilizar este tipo de llenado. Indicó que esta forma de operación mejora los tiempos de carga y los costos asociados al transporte secundario, y además tiene ventajas en materia de seguridad, salud y medio ambiente en comparación con la carga superior. Dado que el llenado por el fondo es una carga más segura, más ergonómica y más rápida que la carga superior, con menos posibilidades de derrames y pérdidas de vapor, indicó que la razonabilidad de la medida resulta indudable. Por lo tanto, señaló que no puede hablarse de la afectación de los derechos de libertad de empresa y seguridad jurídica cuando en realidad el regulador está velando por intereses superiores de la sociedad en su conjunto que debe primar sobre el interés empresarial de las actoras. Finalmente, en cuanto al artículo 13 del Reglamento, también negó que haya una afectación de la libertad de empresa, así como de los principios de igualdad y seguridad jurídica. Afirmó que al día de hoy el suministrador ya establece ciertos requisitos de seguridad y calidad para el ingreso de vehículos a sus plantas. Señaló que la medida prevista en el Reglamento respecto a que en caso de incumplimiento de las medidas no se deberá suministrar, ya se aplica al día de la fecha. Explicó que, si se modifican los requisitos, deberá estarse al caso concreto para determinar los eventuales plazos para su implementación, de forma razonable y ponderada, para lo cual resulta necesario que el regulador tenga conocimiento de los mismos. Señaló que la normativa no fue arbitrariamente modificada, sino que respondió a la necesidad de mejorar el funcionamiento del sistema, de acuerdo a la reforma de los combustibles aprobada por la Ley No. 19.889 y los lineamientos dados por el Poder Ejecutiv o, en un todo de acuerdo al marco competencial de la URSEA. De acuerdo a lo mandatado tanto por la Ley como por el Decreto reglamentario, la regulación vino a aportar luz a varios aspectos de la cadena de comercialización de combustibles líquidos que se en contraban desregulados. Por lo tanto, descartó la violación de la previsibilidad y seguridad jurídica. En definitiva, bregó por la confirmación del acto administrativo procesado (fs. 21 a 26 infolios). III) Por Decreto No 4876/2024 se abrió el juicio a prueba (fs. 28), la que fue ofrecida a fs. 30 y 32 a 33 infolios, y contraprueba a fs. 39 a 41. IV) Cumplido su diligenciamiento, las partes alegaron de bien probado: a fs. 91 a 97 la demandada y a fs. 99 a 114 la parte actora. V) Conferida la vista, la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, Dra. Silvana Nessar de Lenoble, por Dictamen No 639/2025 sugirió desestimar la demanda y confirmar la resolución impugnada (fs. 118 a 128 infolios) VI) Se citó a las partes para sentencia (fs. 130), la que previa integración por sorteo con la Sra. Ministra Dra. Analía García Obregón (fs. 135) y correspondiente pasaje a estudio, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, compartiendo lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, confirmará el acto impugnado. II) La pretensión anulatoria se dirige contra la Resolución No 516/2023 dictada por la URSEA, mediante la que se aprobó el Reglamento de Condiciones de Suministro de Combustibles Líquidos (fs. 128 vto. a 130 de A.A.) III) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). IV) Preliminarmente, a los efectos de una mejor dilucidación de la cuestión de fondo que se procederá a analizar, corresponde referir a los antecedentes que dieron mérito al dictado del acto cuestionado. Tal como releva la Procuraduría del Estado y surge del Visto del acto cuestionado, la Ley de Urgente Consideración No. 19.889 (LUC), en su artículo 237 dispuso una “reforma del mercado de petróleo crudo y derivados” mediante la cual se le encomendó al Poder Ejecutivo una “propuesta integral de revisión”. Con tal fin, los artículos 238 y 239 de la LUC modificaron los cometidos de la URSEA establecidos en los artículos 1 y 2 de la Ley No. 17.598, de 13 de diciembre de 2002. De esta manera, el artículo 1° quedó redactado de la siguiente manera: “Declárase de interés general el aprovechamiento de los recursos provenientes de los hidrocarburos, energía eléctrica y agua, a los efectos de su utilización o consumo de forma eficiente, con el objetivo de contribuir con la competitividad de la economía nacional, la inclusión social y el desarrollo sostenible del país. La regulación de los recursos mencionados en el inciso primero, deberá comprender todas las etapas, esto es, desde la generación, importación, exportación, transporte, fraccionamiento, distribución, hasta su comercialización a los usuarios finales, en lo que resulte aplicable a cada recurso y de conformidad con lo previsto en los literales siguientes. A tales efectos, créase la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA) como persona jurídica estatal descentralizada (servicio descentralizado), la cual tendrá su domicilio principal en la capital de la República. La URSEA ejercerá la competencia atribuida por esta ley sobre las siguientes actividades y sectores: (…) E) Las referidas a la importación, refinación, transporte, almacenamiento y distribución de petróleo, combustibles y otros derivados de hidrocarburos (…)” (el subrayado no pertenece al texto original). Por su parte, el artículo 2 de la Ley se estableció que: “A la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua compete: (…) E) Ejercer la potestad normativa mediante el dictado de actos administrativos para el ejercicio de su competencia en materia de regulación y control de las actividades y servicios que le correspondan; la que deberá basarse en los siguientes objetivos: 1) La extensión y universalización del acceso a los servicios. 2) El fomento del nivel óptimo de inversión, para la prestación de los servicios en las condiciones que fije la regulación sectorial. (…) 3) La promoción y defensa de la libre competencia en los sectores regulados, sin perjuicio de los monopolios legalmente establecidos. 4) La adecuada protección de los derechos de los usuarios y consumidores. 5) La prestación igualitaria, con regularidad, continuidad, calidad y eficiencia de los servicios. 6) La libre elección por los usuarios entre los diversos prestadores, en base a información clara y veraz. 7) La seguridad del suministro (…)” Por su parte, el artículo 15 de la Ley No. 17.598, en la redacción dada por el artículo 172 de la Ley No. 19.996, de 3 de noviembre de 2021, estableció que la URSEA tendría los siguientes cometidos: “(…) C) En materia de petróleo, de combustibles, de otros derivados de hidrocarburos y agrocombustibles: 1) Velar por el cumplimiento de las normas sectoriales específicas. 2) Formular regulaciones en materia de calidad y seguridad de los productos y de los servicios, así como de los materiales, instalaciones y dispositivos a utilizar. 3) Fijar las condiciones mínimas para la autorización de la prestación con seguridad de actividades del sector, tanto por entidades públicas como por empresas privadas, controlando su cumplimiento. 4) Regular el mercado, contemplando las políticas que pueda encomendarle el Poder Ejecutivo. En consonancia con lo previsto por el artículo 2° de la presente ley, esa regulación admitirá incluir, entre otras disposiciones o líneas de acción, la posible fij ación de precios máximos intermedios, posibles limitaciones de participación en más de una de las etapas de la distribución de combustibles, así como plazos máximos en las vinculaciones entre agentes, u otras condiciones de estructuración o prestación que razonablemente lo justifiquen conforme al interés público.” A su vez, por Decreto No. 137/2021, del 10 de mayo de 2021, en la redacción dada por el artículo 2 del Decreto No. 403/2021, del 10 de diciembre de 2021 y del Decreto No. 451/2021 del 29 de diciembre de 2021, se estableció en su artículo 1 lo siguiente: “Exhórtase a la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua a aprobar una regulación que contemple, al menos, los siguientes aspectos, antes del 1° de junio de 2022: a) Condiciones y requisitos que deben cumplir quienes pretendan desempeñar actividades de distribución de combustibles líquidos (…)”. Cumpliendo con el mandato normativo emanado del citado decreto, en el marco de los cometidos asignados por la LUC (artículos 238 y 239) y por la ley 19.996 (artículo 172) con fecha 18 de mayo de 2023 , la URSEA publicó la Consulta Pública No . 60 del Anteproyecto de Reglamento de suministro de combustibles líquidos (fs. 12 de A.A.). Dicha consulta también fue comunicada a ANCAP y a las distribuidoras mayoristas entre las cuales se encuentran las empresas accionantes, a los efectos de que efectu aran sus aportes, contribuciones y/u observaciones (fs. 12 vto. a 15 de A.A.). Ante las contribuciones realizadas por ANCAP, FF, GG, AA y BB; la URSEA elaboró un documento titulado: “Respuestas a las contribuciones realizadas al proyecto de reglamento de condiciones de suministro de combustibles líquidos”, respondiendo los principales planteos recibidos (fs. 85 vto. a 94 de A.A.), publicándolos en su página web (fs. 121 vto. de A.A.) Finalmente, con fecha 26 de diciembre de 2023, el Directorio de la URSEA aprobó mediante la Resolución No. 516/2023 el Reglamento de Condiciones de Suministro de Combustibles Líquidos cuestionado en obrados (fs. 128 vto. a 130 de A.A.) V) Delimitado el marco jurídico aplicable y reseñados los antecedentes que dieron mérito al dictado del acto cuestionado, corresponde abordar el análisis de fondo de la cuestión sometida a conocimiento de este Tribunal. Preliminarmente, corresponde señalar que el dictado del Reglamento enjuiciado, lo fue dentro de las potestades asignadas al regulador, y en cumplimiento del mandato conferido. En tal sentido, no puede desconocerse la potestad del Poder Ejecutivo en cuanto a la dirección y orientación de la política energética en materia de combustibles, se enmarca dentro de su competencia general para la formulación de las políticas sectoriales (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo; “El Poder Ejecut ivo como conductor de políticas sectoriales en la legislación uruguaya” en Sobre Derecho Administrativo, T. I, FCU, 2008, p. 58 y ss.). Por lo tanto, tiene la potestad de orientación, impulso y coordinación, la que debe ejercer con sujeción al ordenamiento jurídico vigente y al condicionamiento técnico y económico de cada sector. Dicho rol orientador se materializa de diversas formas: mediante la formulación de actos de directiva, de políticas sectoriales, de planificación, y especialmente, en el dictado de actos jurídicos de cumplimiento de las orientaciones resueltas. Como enseña el citado autor: “La directiva política informal o formalizada en un acto de directiva; -planificada o no - requiere para su cumplimiento el dictado de actos jurídicos en sentido estricto, creativos, modificativos o extintivos de situaciones jurídicas, dictados por diversos órganos y personas en ejercicio de potestades atribuidas por las normas de derecho vigentes. Estos actos jurídicos pueden tener la más diversa naturaleza y contenido: bilaterales (a cuerdos, convenciones o contratos) o unilaterales, y entre estos últimos, actos generales normativos o no normativos, o subjetivos: (…)” (CAJARVILLE PELUFFO, Ob. Cit; p. 58 y 73; en la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en esta línea corresponde mencionar las Sentencias 606/2012, 661/2012, 44/2013, 166/2013, 63/2015 y 133/2024 entre otras). Es precisamente en este marco en el que se inscriben la regulación de la URSEA materializada en el acto impugnado. Responde al cumplimiento de las disposiciones legislativas y reglamentarias derivadas de la citada reforma del mercado de petróleo crudo y sus derivados para el mejor funcionamiento del mercado de combustibles. Por lo tanto, las decisiones adoptadas en dicho marco que respondan a razones de oportunidad, conveniencia o mérito para la ejecución de dicha política superan el ámbito competencial de este Tribunal que se limita a cuestiones de legalidad. Como enseña CASSINELLI: “La legitimidad del acto es el ajuste a las reglas de Derecho, mientras que el mérito es el ajuste a las reglas de buena administración o a máximas de orientación políticas no cristalizadas en reglas de Derecho. La diferencia entre los aspectos de legitimi dad y los de mérito no deriva de la materia de que se trate, sino de la circunstancia – variable en el tiempo y de una parcela a otra del ordenamiento administrativo- de que tal o cual aspecto se encuentre regulado por normas jurídicas o librado a la discrecionalidad del administrador.” (Cf. CASSINELLI MUÑOZ, Horacio; “El mérito y el fondo” en Derecho Constitucional y Administrativo, LA LEY Uruguay, Montevideo, 2010, pág. 825, aparecido originariamente en la R.D.J.A, T. 69, pág. 254 y ss.). VI) Efectuadas las consideraciones pertinentes en cuanto al marco general en que se fundó el dictado del acto administrativo cuestionado, corresponde ingresar al examen concreto de los agravios esgrimidos por la parte actora, los que serán tratados en el orden en que fueron planteados. VII) En lo que atañe al artículo 6, la actora se agravia de sus numerales I, III, y IV. El cuestionamiento dirigido contra el numeral I, sintéticamente refiere a la inseguridad jurídica ocasionada por la redacción del artículo y la interpretación de la URSEA respecto al programa de pedidos, que califica de contradictoria. La disposición cuestionada se encuentra dentro del punto “1. De la venta y suministro en Plantas de Despacho” y es precedida por una serie de artículos referentes a la venta y suministro de Combustibles Líquidos en las Plantas de Despacho, que según se establece en el artículo 3 del Reglamento requerirá de la suscripción de contratos entre las partes sujetándose a la reglamentación. A su vez, el numeral I en análisis, que regula las condiciones en las que el suministrador abastecerá a sus contrapartes, seña la que deberá contemplar “los programas de pedidos por parte de los adquirentes…” mientras que el numeral II añade que tales condiciones deberán contener “las cantidades de Combustibles Líquidos requeridos para el periodo de entregas respectivo, así como las Plantas de Despacho de las cuales desean obtenerlos.” (fs. 129 vto. de A.A.) Por su parte, e n la Consulta Pública No . 60 la URSEA precisó que: “[el] “Programa de pedidos” se refiere en forma general a un documento acordado por las partes donde se establece en detalle cantidades por producto, fechas, planta de origen y demás elementos considerados relevantes para la ejecución de las actividades d e suministro. No se establece a priori en la Reglamentación un período u horizonte para dicho programa” (fs. 114 de A.A.) Y posteriormente, al referir al numeral III de la resolución la URSEA en su respuesta reiteró que el programa de pedidos debe ser “acordado” (fs. 114 vto. de A.A.) En consecuencia, no se advierte la alegada contradicción ni vulneración del principio de seguridad jurídica. Una interpretación armónica de la reglamentación permite concluir que el programa de pedidos debe ser acordado por las partes , por lo tanto, no puede ser establecido en forma unilateral por el suministrador, lo cual coincide con el criterio sostenido por la URSEA. Tampoco se comparten los agravios referentes al numeral III. La parte actora sostiene que se afectaría la seguridad jurídica, en tanto, quedaría librada a la sola voluntad del suministrador la selección de los mecanismos de asignación y prorrateo de las cantidades de entregas. Sin embargo, la determinación de tales mecanismos, como reconocen las accionantes, se trata de una disposición imperativa para el suministrador, sin perjuicio de su negociación con el distribuidor. Por lo tanto, si no se cumple con dicha obligación, su inc umplimiento puede ser reclamado y denunciado ante la URSEA, organismo competente para tramitar los reclamos correspondientes. Véase al respecto que el propio Reglamento en su artículo 9 establece que la URSEA “podrá requerir y observar los contratos de suministro de Combustibles Líquidos que celebre o pretenda celebrar el Suministrador con los Distribuidores Mayoristas.” (fs. 126 de A.A.) El hecho de que no se establezca un régimen sancionatorio específico ante el incumplimiento de la reglamentación, no configura vicio alguno en tanto resultan aplicables las potestades sancionatorias del ente regulador previstas en la normativa general. De lo contrario se desconocería lo dispuesto por la Ley 17.598, que, al establecer las obligaciones de la URSEA, concomitantemente le otorga competencia para exigir su complimiento, pudiendo imponer sanciones. También resulta de rechazo el razonamiento de las actoras referente a la vulneración del principio de seguridad jurídica. Como advierte la URSEA y se comparte, lo dispuesto tiende a evitar fórmulas rígidas para mantener la flexibilidad en cada caso concret o. Además, la norma establece que los mecanismos que se establezcan deberán atender los principios de eficiencia y no discriminación que impone la misma norma. Por lo tanto, su desconocimiento también podría ser denunciado ante el regulador como se mencionó con anterioridad. Por estas mismas razones es que no se advierte que la actuación de la URSEA afecte la libre competencia o viole el artículo 2 de la Ley No 17.598 sino que, por el contrario, se busca una regulación integral del mercado de combustibles contemplando el monopolio legal existente. En relación a los agravios del numeral IV, los accionantes también alegan la vulneración de la seguridad jurídica, la libertad de empresa, así como la igualdad. Sostienen que la norma imperativamente establece la aplicación de mecanismos de compensación al suministrador en caso de incumplimiento, pero no establece cuáles serán los mecanismos, los que según la URSEA deberán ser acordados, poniendo al distribuidor en una situación de desigualdad frente al suministrador. Ahora bien, no existe una vulneración a la seguridad jurídica en tanto las compensaciones deben pactarse entre las partes y contemplar los plazos y medios con los que el suministrador deberá resarcir a los distribuidores por los costos ocasionados. En el c aso que el suministrador perjudique al distribuidor en los mecanismos establecidos, éste podrá denunciarlo a la URSEA o en su caso promover la vía jurisdiccional correspondiente. Tampoco se advierte que la disposición en cuestión vulnere la libertad de empresa dado que la intervención regulatoria se justifica por el interés público y la necesidad social de regular la actividad de un monopolio legal. A su vez, la argumentación basada en una supuesta pérdida de rentabilidad originada en la existencia de sobrecostos, es meramente conjetural careciendo de respaldo probatorio. Por su parte, no resulta atendible el agravio referente a la violación del principio de igualdad. Como se señaló con anterioridad, el incumplimiento del suministrador no es inocuo ni lo pone en una situación de ventaja, dado que en dicho caso el distribuidor podrá reclamarlo por la vía pertinente, ya sea judicial o administrativa. VIII) Por su parte, también deben desestimarse los agravios contra el artículo 11 referentes al sistema de carga inferior. Los accionantes objetan que este cambio afecta la seguridad jurídica y la libertad de empresa en tanto establece nuevas exigencias en el mercado de distribución generando sobrecostos, sin contar con rango legal de interés general. Como surge a fs. 102 de A.A. la adopción de este tipo de criterios tiene una justificación técnica y se funda en la protección de los intereses generales subyacente de las actividades reguladas, así como la tutela de la seguridad de bienes y personas. Por consiguiente, las razones de interés general están fundamentadas en la protección de la seguridad de las personas y el medio ambiente y ello, legitima el obrar de la Administración al adoptar el sistema de carga inferior previsto en la norma. En el caso, la seguridad jurídica tampoco resulta afectada en tanto no se trata de un cambio imprevisto, porque la propia normativa establece un período de transición para la implementación del nuevo sistema de carga (artículo 20 del Reglamento). De igual modo, la alegada vulneración a la libertad de empresa no es de recibo. Corresponde recordar que la ley 17.598 en la redacción dada por la ley 19.996 le confiere facultades a la URSEA para regular, entre otros, las condiciones de seguridad de los servicios, así como las condiciones mínimas de autorización para la prestación con seguridad de las actividades del sector del combustible. IX) Por último, resta analizar el cuestionamiento dirigido contra el artículo 13 referente a los requisitos de seguridad establecidos por el suministrador para el ingreso de vehículos a sus plantas. La parte actora funda su embate critico contra la disposición señalando que, al no establecerse un periodo de transición para la imposición de dichos requisitos, se afectaría la seguridad jurídica, la libertad de empresa, así como el principio de igualdad, dado que el distribuidor no podría prever en forma anticipada ni razonable el impacto de tales modificaciones. Sin embargo, como se señala a fs. 115 de A.A. en el documento de respuesta a la Consulta Pública No 60, hoy en día ya existen requisitos de seguridad que se aplican para el ingreso de vehículos a las plantas de despacho. Además, la norma cuestionada impone que las exigencias deben hacerse públicas y ser informadas a la URSEA. Esto determina que los cambios no sean intempestivos y, por lo tanto, no exista afectación de los principios invocados por los accionantes. A su vez cabe afirmar una vez más que la modificación de la normativa encuentra su razón de ser en la exigencia de perfeccionar la operativa del sistema, por lo que no existe arbitrariedad. Como ya fuera mencionado en diversas oportunidades, dicho proceder se ajusta plenamente a la Ley No 19.889 sobre la reforma de combustibles y a las directrices emitidas por el Poder Ejecutivo, respetando el marco competencial conferido a la URSEA. X) Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y siguientes de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, FALLA: Desestímase la demanda y en su mérito confírmase el acto administrativo impugnado, sin sanción procesal especial. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal (r), Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes, Dra. García Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).