Sentencia Definitiva N° 319/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 25 de junio de 2026 No. 319 Ministro redactor: Dr. Alberto Reyes VISTOS : Para definitiva, estos autos: “AA con ESTADO. MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OBRAS PÚBLICAS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 549/2024). RESULTANDO : I) El 27/08/2024 compareció AA a solicitar la anulación de la Resolución del Órgano de Control de Contratos de Participación Público Privado, comunicada a través del correo electrónico enviado por el Ing. BB el 11/07/2023, cuyo contenido expresa: “Estimados, teniendo en cuenta que la ACIT del tramo 7 se realizó el 02/08/2022, en el mes de agosto se dará la recepción definitiva de la señalización horizontal y vertical de los tramos 5 y 6, de ser posible aprovecharemos la evaluación anual para realizarla” (fs. 3 infolios). En su libelo de fs. 46 a 50 vto. infolios, esgrimió, en síntesis: Mediante llamado a Licitación Pública Internacional N°6/2016 el MTOP licitó la ejecución de un Contrato de Participación Público -Privada en aplicación de lo dispuesto por la Ley N°18.786 para el “Diseño, construcción, operación y financiamiento de la infraestructura vial en Ruta 14 centro-oeste, bypass Sarandí del Yí y conexión Ruta 14- Ruta 3. Circuito 3.” El Poder Ejecutivo adjudicó la licitación a la actora de forma definitiva, mediante Resolución del 08/04/2018, y el 10/03/2019 se suscribió el Contrato de Participación Público Privada correspondiente entre el actor y el MTOP. Con fecha 30/09/2022 AA (AA) presentó una nota con un informe, dando cuenta de la resolución de todas las observaciones que habían sido apuntadas, por lo cual solicitaba la recepción definitiva de los tramos 5 y 6 de la obra. El 06/10/2022, el Órgano de Control de Proyectos Viales de Participación Público-privada, emitió un informe indicando que, de acuerdo a lo establecido en la cláusula 14 bis del Contrato no es posible otorgar la recepción definitiva de los tramos 5 y 6 hast a que no se termine el período de conservación establecido para los tramos ejecutados, de acuerdo al Pliego de Condiciones Generales para la Construcción de Obras Públicas. En virtud de lo anterior, el 26/04/2023 la actora compareció a efectos de evacuar la vista conferida y formular sus consideraciones. Finalmente, el 11/07/2023 recibió un correo electrónico del Ingeniero BB, en el que se informó la decisión adoptada por la Administración, entendiendo que en el mes de agosto se haría la recepción definitiva de la señalización horizontal y vertical de los tramos 5 y 6, y de ser posible se aprovecharía para realizar la evaluación anual. La decisión manifestada por correo electrónico constituye una manifestación unilateral de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos, y por tanto habiendo sido recurrida, es objeto de esta demanda de anulación; la misma es claramente separ able del contrato administrativo vigente por lo que resulta de aplicación el lit. “b” del art. 23 del Decreto Ley N°15.524. El acto fue dictado con clara desviación de poder, en tanto la decisión es ilegítima de conformidad a lo establecido en el Contrato en la Cláusula 14 bis y en el Decreto 8/990, la Administración debió haber recibido la obra de forma provisoria y definitiva para los tramos objeto del presente accionamiento. De acuerdo al propio Contrato, resulta claro que en caso de existir contradicción entre los términos del Contrato y el Pliego, prevalece lo establecido en el Contrato, por tanto, es indiscutible que el plazo para el cómputo del período de conservación y garantía de los tramos 5 y 6 comienza a partir de la fecha de recepción provisoria de los mismos siendo el 24/06/2020 para el tramo 5 y 07/09/2020 para el tramo 6, cumplidos los 36 meses desde dichas fechas, el MTOP debió dar recepción definitiva a los tramos 5 y 6. De esa forma se solicita que haga lugar a la demanda, y se anule por la ilegítima la impugnada. II) A fs. 54 y siguientes compareció el Ministerio de Transporte y Obras Públicas representado por CC, a contestar la demanda en términos contradictorios, expresando lo siguiente: No le asiste razón a la actora, por cuanto el Ministerio actuó conforme a derecho sin abuso ni desviación de poder. A los efectos de un correcto entendimiento del asunto realiza un pequeño racconto de lo peticionado por la Contratista y la respuesta dada por la Administración. Aclara que no se está ante un acto administrativo, sino ante un acto preparatorio o instrumental dentro de la ejecución del contrato, el mismo carece de contenido resolutivo y de vocación decisoria, algo que su criterio es admitido por la propia actora en su demanda. El acto impugnado no resulta procesable ante el TCA, cita doctrina y jurisprudencia en la materia, y entiende que lo argumentado por la actora refiere interpretaciones a los documentos contractuales que rigen a ambas partes donde surge claramente del Contrato de Participación Público Privada que no es posible otorgar la recepción en dichos tramos. En definitiva, indica que la Administración actuó conforme a derecho, ajustándose a lo establecido en los documentos contractuales y solicita que se desestime la acción instaurada. III) Abierto el juicio a prueba, solamente la actora propuso a fs. 62 infolios. IV) Las partes alegaron en el plazo común de 15 días, de fs. 88 a 96 vto., la demandada y de fs. 98 a 101 el actor. V) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen N°651/2025, del 20/10/2025 (fs. 104 y 105 infolios), aconseja declarar la falta de jurisdicción del Tribunal en la causa. VI) Puestos los autos para sentencia, previo estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, habiéndose debidamente integrado el Tribunal, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley N° 15.869 del 22/06/1987, arts. 4 y 9). II) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, declarará que el acto encausado no resulta procesable ante esta Jurisdicción. III) Emerge de los antecedentes agregados al proceso que la actora resultó adjudicataria de la Licitación Pública Internacional N°06/2016 para la ejecución de un Contrato de Participación Público Privada, al amparo de lo establecido en la Ley N°18.786, par a el “diseño, construcción, operación y financiamiento de la infraestructura vial en Ruta No. 14 Centro-Oeste, Bypass Sarandí del Yi y conexión R14-R3 CIRCUITO 3”. Con fecha 05/08/2022, la actora solicitó la recepción definitiva de la obra respecto de los tramos 5 y 6 (fs. 2 vto. A.A). Se realizó una inspección de las obras y se determinaron por la Administración determinados incumplimientos, respecto de los cuales con fecha 14/09/2022 se confirió vista a la accionante (fs. 41 y 41 vto. A.A). El 30/09/2022, compareció la Contratista a levantar las observaciones formuladas y solicitar la recepción definitiva de los tramos 5 y 6 de la obra (fs. 45 a 47 A.A) Por Informe de fecha 06/10/2022, la Ingeniera DD señala que en virtud de lo establecido en la cláusula 14 bis del Contrato de Participación Público Privada no es posible otorgar la recepción de las obras por el tramo requerido. (fs. 50 vto. A.A). El 11/04/2023, se complementa el informe ante dicho argumentando la imposibilidad de recepción en el art. 53.2 del Pliego (fs. 54 vto. A.A). El 12/04/2023 se confiere vista de las actuaciones a la accionante (fs. 56 vto. A.A), la que fuera evacuada el 26/04/2023 en los términos obrantes en escrito a fs. 59 y ss. A.A. Con fecha 26/05/2023, se realiza un informe por parte del Órgano de Control, el que mantiene la posición ya señalada por la Administración (fs. 62 y ss. A.A) Finalmente se envía el correo electrónico por parte del Ingeniero BB, respecto del cual, la actora interpuso recursos administrativos y acciona de nulidad. IV) De acuerdo surge de los antecedentes administrativos así como de la prueba presentada por la parte actora, lo que se discute tiene relación con el contrato que suscribiera la misma con el MTOP en el marco de un Contrato de Participación Público Privada para el Diseño, construcción operación y financiamiento de la infraestructura vial en Ruta 14 centro - oeste, bypass Sarandí del Yi, conexión Ruta 14 y Ruta 3 del circuito 3; suscripto con el 10/03/2019 en el marco de la Licitación Pública Internacional N°06/2016. La cuestión a dilucidar tiene estricta relación con la interpretación del Contrato de Participación Público Privada suscripto por las partes. Dicho contrato indica en su Cláusula 23 bajo el acápite de “Resolución de controversias” que: “para la solución de conflictos que surjan con motivo de la aplicación, interpretación, ejecución, cumplimiento y extinción del contrato, las partes deberán recurrir al arbitraje...”. Por tanto, y en consonancia con lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, así como ha sido la jurisprudencia constante de este Tribunal en relación a temas similares al de autos, y asistiendo razón a la demandada, corresponde declarar no procesable ante esta jurisdicción el acto administrativo derivado del mail enviado con fecha 11/07/2023 por el Ing. BB del Órgano de Control de Contratos de Participación Público-privado del MTOP. El asunto de marras se trata de una cuestión regulada por el derecho privado, y por tanto el acto encausado resulta ser no procesable ante esta Jurisdicción, en mérito a que el art. 27 núm. 4 del Decreto Ley N° 15.524, excluye de la jurisdicción anulatoria a “los actos regulados por el derecho privado”. La Corporación se ha expedido sobre el punto en reiteradas oportunidades, así en Sentencia N°253/2024 se indicó que el acto no resulta procesable desde una doble perspectiva, en tanto se trata de un acto regido por el derecho privado y, a su vez, comprendi do en una materia donde el Legislador ha previsto el arbitraje para la resolución de las controversias. En términos trasladables al caso, en Sentencia N°130/2018, se indicó: “Del repaso de los contenidos de lo resuelto emerge que la cuestión debatida en autos es propia del Derecho Privado y como tal se encuentra excluida de la jurisdicción anulatoria de acuerdo con lo prevenido en el numeral 4° del artículo 27 del Decreto - Ley No. 15.524. El referido dispositivo establece lo siguiente: “Entre otros, tampoco se consideran comprendidos en la jurisdicción anulatoria los actos que:() 4) Estén regulados por el derecho privado. Repárese que en el caso la denegatoria a la nota presentada por la parte se relaciona con solicitudes que formuló a la Administración en el marco de contratos de compraventa y suministro de energía eólica que suscribió (el Generador), para efectuar cesiones (bajo nuevas condiciones) a un nuevo inversor y otorgar nuevas prórrogas contractuales, dejando sin efecto las multas generadas (véase la nota de la accionante del 12 de marzo de 2014, de fs. 29 a 31, A.A.). Sin lugar a duda, toda la temática ventilada en la presente litis es relat iva a situaciones derivadas de incumplimientos contractuales”. En este mismo sentido, en un caso similar, en Sentencia N°170/2023, se estableció: “ Así, la decisión de la Administración es ajena a la jurisdicción del Tribunal por estar regida exclusivamente por el derecho privado: concepto abarcativo de aquellas normas propias del ordenamiento jurídico general y abstracto como de aquellas que son prod ucto de una convención entre particulares, en tanto también obligan como la ley misma (art. 1291 Código Civil). Sin perjuicio de lo anterior, resulta insoslayable que la Administración no actuó por sí y ante sí, imponiendo alguna sanción o condición a la promotora, en uso de alguna facultad propia, distinta a la que posee cualquier particular. Por el contrario, de los antecedentes reseñados fluye que fue AA (en su calidad de Contratista) la que solicitó a la demandada una “renegociación” de los plazos, y que ésta, a partir de su interpretación de las reglas particulares y generales (y de su calidad de Contratante), los negó. De esa forma, la interpretación q ue la demanda atribuyó a una potestad exclusiva del poder administrador no es más ni menos que aquella que corresponde a cualquier co-contratante; al menos a la luz de los términos del contrato celebrado entre la actora y la demandada. Así pues, la controv ersia que se suscita en el presente acerca de si tuvo cabida una hipótesis de fuerza mayor refiere a una interpretación del contrato durante su ejecución, por lo que tal cuestión debe ser dirimida conforme las reglas del derecho privado. Por consiguiente, cabe concluir que la cuestión planteada en la especie, deberá ser resuelta por la Justicia Ordinaria, puesto que el numeral 4 del art. 27 del Decreto Ley 15.524, excluye de la jurisdicción anulatoria las voliciones cuyo marco normativo pertenecen al ámbito del derecho común (Cf. Sents. 501/91, 327/94 y 722/95, 72/2001, 14/2009, 379/2005, 586/2004, 487/2004, 243/2016).” En el proceso ventilado en autos, no existen dudas de que existe un marco jurídico específico derivado de la Ley y del Contrato suscripto por las partes, y que el mismo no es el procedimiento administrativo y por ende tampoco el anulatorio. En definitiva, procede declarar no procesable ante esta jurisdicción el acto encausado. por tratar, estrictamente, de cuestiones reguladas por el Derecho Privado de interpretación de las previsiones contractuales y así es confirmado por la norma legal y re glamentaria específicas para ese tipo de contratación y obras. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, FALLA : Declárase que el acto impugnado no es procesable ante esta jurisdicción y en su mérito desestímase la demanda. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes (r.), Dra. Bórtoli. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).