Sentencia Definitiva N° 275/2026

Montevideo, 22 de junio de 2026 SENTENCIA DEFINITIV A Nº 275/2026 VISTOS: Para Sentencia Definitiva en autos caratulados “MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CULTURA CONTRA UNIDAD REGULADORA DE SERVICIOS DE COMUNICACIONES . ACCIÓN DE NULIDAD ” (Ficha: 424/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, actuando el Juez Subrogante, Dr. Nicolás Mariano Pallas Aguilar. RESULTANDO: 1) Que, con fecha 27 de junio de 2025, se presenta la Unidad Ejecutora 024 “Servicio de Comunicación Audiovisual Nacional” del Ministerio de EDUCACIÓN y CULTURA, debidamente representado por el Dr. AA, a solicitar la nulidad de la Resolución Nº 529/2024, dictada por la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones ( “URSEC”) el 30 de setiembre de 2024, por la cual se impuso al Servicio de Comunicación Audiovisual Nacional ( “SECAN”), respecto de Televisión Nacional de Uruguay – CXB5 Canal 5 ( “TNU”), una sanción de apercibimiento por la omisión de irradiar el Himno Nacional el día 25 de agosto de 2018 al comienzo de su edición (fs. 6 y 6 vto. y Antecedentes Administrativos del expediente 2018-2-9-0001067). En su demanda, la parte actora sostuvo la ilegitimidad del acto sobre la base de dos órdenes de agravios. En el plano formal, denunció que la vista del procedimiento se confirió en domicilios electrónicos diversos de los constituidos y que no se ponderó la evacuación de vista efectivamente presentada el 23 de julio de 2020, lo que apareja, a su juicio, indefensión (fs. 114 vto.). Mientras que en el plano sustancial, afirmó que el Himno Nacional sí fue irradiado el 25 de agosto de 2018 al mediodía, y que, careciendo el SECAN de un horario de inicio de programación por emitir de manera continua e ininterrumpida, esa irradiación satisface la exigen cia normativa, por lo que no había mérito para sanción alguna. Adicionalmente, invocó la violación del principio de tipicidad, en tanto la norma no califica la gravedad de la falta ni predetermina la sanción aplicable (fs. 118), y la ausencia de todo perjuicio derivado de la conducta relevada. 2) Conferido traslado por Decreto Nº 829/2025, compareció la URSEC a contestar la demanda (fs. 124 y ss.), defendiendo la juridicidad del acto. Sostuvo que la actora había omitido constituir domicilio electrónico ante la Unidad, lo que recién verificó el 5 de octubre de 2021, y que la casilla empleada para la notificación era la utilizada por el propio Servicio desde el año 2016, por lo que no se configuró indefensión, defensa que la propia accionante no habría articulado en sede administrativa. En cuanto al mérito, invocó el ejercicio de una potestad sancionatoria discrecional, negó la desproporción o irrazonabilidad de la medida (fs. 128 vto.) y afirmó que la falta de previsión específica de la sanción no torna inoperante la obligación, habiéndose acudido para su graduación al criterio de la Ley Nº 17.296 (fs. 129). 3) Por Decreto Nº 1161/2025 se tuvo por contestada la demanda y se abrió el expediente a la etapa probatoria, en la que las partes reiteraron y ofrecieron la prueba documental obrante en autos y los antecedentes administrativos (fs. 134 y 136). Por Sentencia Interlocutoria Nº 272/2025, de 24 de octubre de 2025, se fijó el objeto del proceso y de la prueba, se admitieron los antecedentes administrativos aportados en formato digital y la documentación de fs. 7 a 109, desestimándose la oposición ded ucida por la actora, y alegaron las partes a fs. 169 y ss. y 173 y ss., respectivamente. 4) Conferida vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (art. 33 del CCA), ésta dictaminó hacer lugar a la pretensión anulatoria, por la razón sustancial de que el Himno Nacional fue efectivamente transmitido el día de la conmemoración, de modo que no medió el incumplimiento que el acto reprocha. 5) Concluida la causa, los autos fueron puestos al despacho el día 21 de mayo de 2026, a los efectos del dictado de la presente Sentencia Definitiva, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 172 del CCA. 6) Con fecha 16 de marzo de 2026, en virtud de la licencia otorgada a la titular de la Sede, la Dra. María Victoria Suárez Cal, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo dispuso que el suscrito actuara como subrogante a partir del día 19 de marzo de 2026 y hasta el día 12 de mayo de 2026. En tal carácter, y conforme interpretación del art. 209 del CGP, se dicta la presente sentencia. CONSIDERANDO: 1) Compartiendo lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, l a Sede acogerá la demanda de nulidad planteada por la parte actora y, en consecuencia, anulará el acto administrativo impugnado , por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de la acción. La acción se dirige contra la Resolución Nº 529/2024 de la URSEC, de 30 de setiembre de 2024 (fs. 38 a 39 del expediente 2018 -2-9- 0001067). Desde el punto de vista formal se han satisfecho los requisitos de admisibilidad que habilitan el ingreso al mérito (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 42, 43, 55, 56, 151 y 153 del CCA). En efecto, se trata de un acto administrativo definitivo, respecto del cual la actora dedujo en tiempo los recursos administrativos pertinentes (fs. 55 a 64), configurándose el agotamiento de la vía administrativa (incluido el urgimiento de fs. 55 a 56); la demanda fue deducida en plazo; y el Ministerio de Educación y Cultura, como jerarca del Servicio sancionado, es titular de un interés directo, personal y legítimo en su anulación. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Conforme fuera fijado por Sentencia Interlocutoria Nº 272/2025, consentida por las partes, el objeto del proceso consiste en «determinar si la Resolución Nº 529/2024 dictada por la URSEC se ajusta a derecho o, por el contrario, debe anularse por ilegitimidad según los agravios esgrimidos». A su vez, el objeto de la prueba quedó delimitado en establecer: «(i) si existieron vicios procedimentales que afectaran el debido proceso o el derecho de defensa; (ii) si se incumplió la obligación de irradiar el Himno Nacional conforme a la normativa vigente; y (iii) en su caso, si la sanción impuesta cuenta con respal do legal y resulta proporcional a los hechos constatados». 4) Antecedentes Administrativos y el marco normativo aplicable. 4.1) Antecedentes Administrativos. De los Antecedentes Administrativos se extrae lo siguiente: Expediente 2018-2-9-0001067 Fs. 3 – Constancia de Mediciones y Mercado, donde se visualiza la transmisión del Himno Nacional de los distintos canales nacionales (Canal 4, Canal 5 TNU, Canal 10 Saeta y Canal 12 La Tele), visualizando su hora de inicio y hora de fin en el horario de la MAÑANA, y donde se deja constancia que respecto del Canal 5 TNU “No se emitió”. Fs. 4 – Ahora se refiere al horario MEDIODIA, donde se listan los canales y en este caso, se deja constancia que el canal 5 TNU Si emitió el himno nacional, a la hora 12:00. También se deja constancia que en el horario del MEDIODIA, el único que no emitió el hi mno nacional en el horario del medio día fue BB. Fs. 8 – Informe de Monitoreo, donde se informa: “ De acuerdo a los controles realizados por la Empresa Mediciones y Mercado en cumplimiento a lo dispuesto por Decreto P.E. 282/988 del 26 de julio de 1988, se ha comprobado el incumplimiento por parte de Televisión Nacional del Uruguay, Canal 5 de Montevide o de la emisión del Himno Nacional al comienzo de su emisión”. Se sugiere dar pase a Notificaciones a efectos de dar vista al Canal. Fs. 10 y 11 – “Constancia de notificación” al Canal el 06/09/2018, a través de mail enviado a “A *********@tnu.com.uy” y “S********@tnu.com.uy”, donde se visualiza en la fs. 11 que el mail dice: Se ha realizado la entrega a estos destinatarios o listas de distribución, pero el destino no envió notificación de entrega. Fs. 14 – Se informa desde Secretaria General de la URSEC que, habiéndose otorgado vista sin que la misma fuera evacuada por el Canal, se le aplicara una sanción de apercibimiento, previa vista. Fs. 17 y 18 – Nueva “Constancia de notificación” al Canal el 16/07/2020, a las mismas direcciones que se envió anteriormente, y nuevamente, surge a fs. 18, la misma constancia: Se ha realizado la entrega a estos destinatarios o listas de distribución, pero el destino no envió notificación de entrega. Fs. 23 y 24 – Informe de la Asesoría Jurídica de la URSEC, el 07/03/2023, destacando: “Según consta a fs. 8 a 9 con fecha 6 de setiembre de 2018 y fs. 15 a 16 con fecha 16 de julio de 2020, se otorgó vista a la emisora precitada y ninguna de ellas resultó evacuada (…) La normativa que regula la obligación de emisión del Himno Nacional, no ca lifica la gravedad de la falta ni determina la sanción a imponer ante su incumplimiento. Tampoco el Decreto 160/019 reglamentario de la ley 19.307, prevé las multas para el caso de omisión de emitir el Himno Nacional (…) Por tanto, se ha considerado el criterio de graduación establecido por la ley 17.296 de 21 de febrero de 2001 normas modificativas y concordantes, teniendo en cuanta la gravedad de la sanción, los antecedentes sancionatorios, y eventuales perjuicios a los consumidores (…) En el presente caso, según surge del Registro de Sanciones TELEVISIÓN NACIONAL URUGUAY “TNU” posee dos sanciones de multa por haber incumplido a lo establecido por el artículo 139 de la L ey 19.307 de 29 de diciembre de 2014, en lo que concierne a pautas publicitarias (N° de Resoluciones 213/017 y 129/021) (…) Por lo expuesto, sugiero imponer a la misma una sanción de Apercibimiento por la no emisión del Himno Nacional al comienzo de su emisión del día 25 de Agosto de 2018 (…)”. Fs. 32 – Se otorga vista al Canal, el 17/08/2023. Fs. 35 – Se deja constancia que la vista no fue evacuada, el 18/09/2023. Fs. 38 a 39 – Resolución Nº 529/2024 de la URSEC, de fecha 30/09/2024, en la que resuelve imponer a TELEVISIÓN NACIONAL URUGUAY “TNU” - CXB5 Canal 5, una sanción de Apercibimiento por omisión a irradiar el Himno Nacional el día 25 de agosto de 2018 al comienzo de su edición, conforme a la normativa vigente. Fs. 42 y 44 – Constancia de notificación de la Resolución, el 02/10/2024. Fs. 46 – Se deja constancia que se inscribió la sanción en el Registro de Sanciones de URSEC. Fs. 55 a 64 – El MEC presenta recurso de revocación y anulación contra la Resolución Nº 529/2024, el 19/11/2024, destacando: “Así, el 06/09/2018 (fecha en que se confirió vista conforme luce en el folio 9 del expediente), ni el correo electrónico a*********@tnu.com.uy, ni el s*********a@tnu.com.uy eran domicilios electrónicos constituidos por el SECAN ante dicha Unidad Reguladora (…) se dice por parte de URSEC: “…se ha realizado la entrega a estos destinatarios o listas de distribución, pero el destino no envió notificación de entrega (…) Tan es as í, que con fecha 14/05/2019, la oficina de Notificaciones informó “…Pase a Secretaria General, a la espera de la constitución del domicilio electrónico para llevar adelante la notificación correspondiente…” (…) Por ende, no había receptor valido ni eficaz de la notificación (…) del análisis del folio 15 del expediente, surge un correo electrónico de fecha 16/07/2020, que no solo nunca fue constituido para recibir notificaciones de URSEC, sino que además, es inexistente (en efecto A*********@tnu.com.uy no existe, ni existió nunca) (…) en suma, la vista conferida oportunamente, fue invalida e ineficaz (…) lo informado por la Oficina de Asuntos Jurídicos de URSEC en informe de 7 de marzo de 2023, es incorrecto, ya que omite referir a que, con fecha 23 de julio de 2020, el SECAN procedió a evacuar la vista conferida, siendo recepcionada la misma por la funcionaria Sra. CC del Departamento de Atención y Gestiones de URSEC (…) Canal 5 Televisión Nacional desde hace muchísimos años emite en toda fecha Patria el Himno Nacional a las 12 hs, por considerar el horario de mas relevancia para tal hecho (…) esto se debe a que Canal 5 no tiene horario de inicio de jornada ni de cierre, pues emitimos las 24 hrs. del día los 365 días del año en forma continuada (…) se informó en expediente correspondiente demostrando que el mismo fue emitido a la hr. 12:00 de ese día (…)”. Fs. 67 – Se informa que se gestiona recurso de revocación por expediente 2024-71-1-0001506. Expediente 2024-71-1-0001506 Fs. 3 a 6 – Se adjunta copia de escrito de evacuación de vista, el 23/07/2020. Surge en la fs. 4, que el 24/07/2020, se adjunta recibo de entrega de la vista del expediente. Fs. 31 a 40 - Se adjunta recursos administrativos (los mismos que lucen en el expediente anterior). Fs. 44 a 49 – Informe de la Asesoría Jurídica de URSEC, destacando: “De acuerdo a lo dispuesto por Resolución del Poder Ejecutivo N° 282/988 de 26 de julio de 1988, las estaciones radiodifusoras y de televisión deberán de emitir la versión oficial del Himno Nacional, los días de conmemoración cívica dispuestos por el Decreto N°153/002 de fecha de 30 de abril de 2002 y sus modificativos. Conforme surge de las planillas de Mediciones y Mercados respecto de los controles realizados se comprobó el incumplimiento por parte de Televisión Nacional del Uruguay, Canal 5 de Montevideo de la emisión del Himno Nacional al comienzo de su emisión (…) Respecto a las vistas otorgadas el 06/09/2018 eran los medios de comunicación que se tenían en ese entonces, ya que el regi stro ante la Unidad y por lo tanto la constitución de domicilio electrónico se realizó el día 05/10/2021. Además el correo s *********@tnu.com.uy actualmente figura como denunciado por la institución como valido según nuestros registros de tramites en Línea (…) Asimismo el día 23/07/2020 como bien señalan evacuan vista correspondiente , como habrían podido hacerlo si según dicen nunca se dieron por notificados, notándose una gran contradicción al respecto. En definitiva desprendiéndose que la vista conferida oportunamente fue valida y eficaz. Según surge del expediente es cierto lo indicado a fojas 18 por parte de notificaciones donde se escribe: “Habiéndose notificado, con respuesta se remite a Jurídica a su consideración”. No obstante, por error a la hora de adjuntar la documentación present ada, no llego a conocimiento del Área Juridic a, procediéndose entonces al dictado del acto jurídico, sin tener presente el descargo del interesado. Además queda demostrado con la prueba documental adjunta con sello y firma por parte de URSEC, que la vista fue evacuada de forma correcta por parte del SECAN. En definitiva esta situación vicia de nulidad a todo el Acto Administrativo desde el punto de vista formal, haciendo que la administración se separe de los principios de derecho, y del debido proceso como garantía para el ciudadano (…) En consecuencia, al extender la referida obligación a las emisoras de TV - incluyéndolas en la norma - y con la nueva redacción de la disposición, resulta q ue en las fechas establecidas obligatoriamente, las estaciones difusoras de radio deben irradiar el Himno a las 12 horas, mientras que las estaciones difusoras de televisión deben hacerlo al inicio de su programación (…)”. CONCLUYENDO: “En razón de lo expuesto, se sugiere dejar sin efecto por razones estrictamente formales la Resolución de URSEC N°529/2024 por no haberse tenido en cuenta los descargos presentados en tiempo y forma por parte del SECAN, sin perjuicio del posterior estudio y análisis que deben de hacerse sobre el fondo del asunto, que es la no emisión del Himno Nacional el día 25/08/2018 al comienzo de la jornada.” Fs. 55 a 56 – MEC presenta URGIMIENTO, destacando que habiendo interpuesto los recursos el 3 de octubre de 2024, y habiendo vencido el plazo de los 200 días corridos, solicita se disponga el urgimiento de la resolución expresa por parte de URSEC respecto del recurso de revocación y anulación interpuesto. 4.2) Marco normativo aplicable. La obligación de ejecución de la versión oficial del Himno Nacional por las estaciones difusoras reconoce su origen en las Resoluciones del Poder Ejecutivo de 2 de abril de 1941 y de 10 de junio de 1947. Sobre esa base, la Resolución del Poder Ejecutivo Nº 282/988, de 26 de julio de 1988, extendió la obligación a las emisoras de televisión, dando al literal E) del artículo 2º de la Resolución de 1941 la redacción según la cual la ejecución de la versión oficial del Himno Nacional ha de cumplirse “por las estaciones difusoras de radio y televisión de toda la República, a las 12 horas y al comienzo de su programación respectivamente, los días de conmemoración cívica”. La técnica del adverbio respectivamente distribuye dos modalidades temporales diversas según el tipo de medio: para la radio, a las 12 horas; para la televisión, al comienzo de su programación. Los días de conmemoración cívica son los fijados por el Decreto Nº 153/002, de 30 de abril de 2002, entre los que se cuenta el 25 de agosto. El régimen sancionatorio aplicable a las infracciones en la materia se estructura sobre el artículo 89 de la Ley Nº 17.296 y el artículo 181 de la Ley Nº 19.307, de 29 de diciembre de 2014, reglamentada por el Decreto Nº 160/019, normas que prevén un elenc o gradual de medidas (de la observación a la revocación de la autorización), atendiendo a la gravedad de la falta y a la reincidencia. Como lo reconoció la propia Asesoría Jurídica de la URSEC (fs. 23 y 24 del expediente 2018 -2-9-0001067), la normativa que impone la emisión del Himno Nacional no califica la gravedad de la falta ni predetermina la sanción. 5) Fundamentos de Derecho. La cuestión sustancial: la inexistencia de incumplimiento. Aun cuando la actora articuló agravios formales de entidad – ligados a la regularidad de las vistas y a la consideración de la evacuación presentada el 23 de julio de 2020–, la Sede entiende que la solución del caso se decide, con anterioridad y de modo dir imente, en el plano sustancial: no hubo incumplimiento de la obligación cuya inobservancia se sancionó, porque el Himno Nacional fue efectivamente transmitido. En efecto, el acto impugnado reprocha al SECAN “ la no emisión del Himno Nacional al comienzo de su emisión del día 25 de agosto de 2018”. Sin embargo, de los propios antecedentes administrativos que sirven de sustento al acto surge lo contrario. La constancia de la empresa de monitoreo agregada a fs. 4 del expediente 2018 -2-9-0001067, referida al horario del mediodía , deja expresamente establecido que Canal 5 TNU sí emitió el Himno Nacional a la hora 12:00 de ese día. El hecho material en que se asienta el reproche, esto es, la ausencia de emisión del Himno, está, por tanto, desmentido por la propia prueba de cargo: el Himno efectivo se emitió. Lo que en rigor constata la Administración no es una omisión de emitir, sino una discordancia de horario: que la emisión no se produjo “al comienzo de la edición” sino al mediodía. Mas esa reformulación del reproche no resiste el examen de la situación particular del prestador. El SECAN , según invocó y no fue controvertido, emite de manera continua e ininterrumpida, las veinticuatro horas de los trescientos sesenta y cinco días del año, de modo que carece de un “comienzo de programación” en el sentido que la Resolución Nº 282/988 supone al regular emisoras con apertura y cierre de jornada. Frente a esa modalidad de emisión continua, la exigencia de irradiar “al comienzo de la programación” no resulta materialmente verificable en sus propios términos, y la conducta consistente en emitir el Himno a las 12:00 horas (coincidiendo con el horario que la misma norma fija como hito para las estaciones de radio ) satisface acabadamente la finalidad de la obligación: la ejecución de la versión oficial del Himno Nacional en la fecha de conmemoración cívica. No huelga señalar que la constancia de fs. 4 del mismo expediente revela, además, que en el horario del mediodía prácticamente la totalidad de los canales emitió el Himno, lo que confirma que la emisión al mediodía constituye una práctica extendida y reconocida, y no un subterfugio del Servicio para eludir la carga. En definitiva, habiéndose transmitido el Himno Nacional el 25 de agosto de 2018, no se configuró el presupuesto de hecho de la infracción , y el acto que sancionó una omisión inexistente carece de la base fáctica que lo sustente, incurriendo en un vicio en sus motivos que apareja su nulidad (art. 23 lit. a del Decreto -Ley Nº 15.524 y art. 177 del CCA). La conclusión que antecede se ve corroborada por la posición de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, en el mismo sentido. 6) Innecesariedad del examen de los restantes agravios. Establecida la inexistencia de incumplimiento, deviene inoficioso el pronunciamiento pormenorizado sobre los agravios formales relativos a la regularidad de las vistas, así como sobre la denuncia de violación del principio de tipicidad. Ello, no obstante, la Sede entiende que, pese a algunas irregularidades, el procedimiento fue razonablemente regular. Estas irregularidades fueron señaladas por la propia Asesoría Jurídica de la URSEC, al informar el recurso (fs. 44 a 49 del expediente 2024-71-1-0001506), reconoció dos extremos de significación: por un lado, que la vista evacuada por el SECAN el 23 de julio de 2020 “ por error… no llegó a conocimiento del Área Jurídica, procediéndose entonces al dictado del acto… sin tener presente el descargo del interesado”; y, por otro, que la normativa no predetermina la sanción aplicable a la omisión, habiéndose acudido por integración a la Ley Nº 17.296. La primera circunstancia evidencia que el acto se dictó sin consideración íntegra de la defensa oportunamente presentada; y la segunda confirma la cierta fragilidad del soporte sancionatorio. Ambas, aunque no resulta menester examinarlas para resolver, y no tener la trascendencia integral suficiente, conspiran contra la juridicidad del acto y descartan que la solución pueda atribuirse a un mero formalismo. 7) Orientación de cumplimiento. El inciso final del art. 177 del CCA establece que la sentencia habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas, “lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. En el caso, la nulidad se funda en la inexistencia del presupuesto de hecho de la infracción (el Himno fue transmitido), de modo que no se está ante una irregularidad meramente formal susceptible de recomposición del procedimiento (art. 190, inc. 2º, del CCA). Anulado el acto, la Administración no podrá dictar otro que se le oponga ni realizar operación material contraria a la presente (art. 191 del CCA). 8) Vale una reflexión que este Sentenciante formula con el mayor respeto institucional hacia ambos organismos comparecientes. El presente proceso ha enfrentado, en esta Sede , a dos dependencias del propio Estado en torno a un episodio cuya entidad material resulta, cuanto menos, exigua: la efectiva franja horaria en que se emitió el Himno Nacional en una fecha patria. La controversia se ha prolongado por años, ha movilizado recursos administrativos y jurisdiccionales (informes, vistas, recursos, urgimientos, una acción de nulidad y la intervención de la Procuraduría del Estado ) en proporción difícilmente conciliable con el tamaño del asunto. Sin desconocer que a la Administración le asiste el deber de velar por el cumplimiento de la normativa, es igual de cierto que el Estado actúa, en todos sus órganos, sobre un patrimonio común y bajo conocidas restricciones presupuestarias. La buena administración aconseja que diferendos de esta naturaleza, surgidos en el seno de la propia organización estatal, encuentren cauc es de composición previos , autónomos y, especialmente, menos onerosos que el litigio entre reparticiones públicas. La mesura en el empleo de los recursos del Estado honra, antes que a cualquiera de nosotros, al interés general al que servimos. 9) Que la actuación procesal de las partes en defensa de sus derechos ha sido correcta, en un asunto opinable, no mediando mérito para especial condena en la instancia. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Ampárase la demanda instaurada y en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. 2) Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado subrogante en el Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2° Turno