Sentencia Definitiva N° 263/2026

Montevideo, 22 de junio de 2026 SENTENCIA DEFINITIV A Nº 263/2026 VISTOS: Para Sentencia Definitiva en autos caratulados “ AA CONTRA ESTADO - MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. ACCIÓN DE NULIDAD” (Ficha: 633/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, actuando el Juez Subrogante, Dr. Nicolás Mariano Pallas Aguilar. RESULTANDO: 1) Que, con fecha 18 de setiembre de 2025, se presenta AA, asistido por el Dr. BB, a solicitar la nulidad de la Resolución dictada por la Dirección General de Aduanas el 14 de enero de 2025 en el expediente N.º 2024/05007/15694, por la cual la Administración rechazó su certificación como Operador Económico Calificado en la firma Despachante de Aduana de su mismo nombre (fs. 2 y 3). 2) En su demanda (fs. 4 y ss.), la actora argumenta la nulidad del acto administrativo, por haberse dictado en contravención de la legalidad. Afirma que el rechazo de su certificación se fundó en una suspensión de 10 días dispuesta por la Administración en 2022, considerándose para el análisis de infracciones, faltas o delitos en el período comprendido entre 2017 y 2020, lo que no se condice con la normativa aplicable. Pese a ello, si se analiza ese período, se computó una sanción impuesta en 2022 por hechos acontecidos en 2020, fuera del período que la propia Administración determinó como relevante para la determinación de los antecedentes. En tal sentido, s ostiene que deben contemplarse las infracciones cometidas y no las sancionadas entre el 01/09/2021 y el 31/08/2024, con lo cual no correspondía negar la certificación, pues ha de estarse a la fecha en que ocurrieron los hechos y no a aquella en que se dictó el acto sancionatorio. Concluye que el acto impugnado es contrario a la regla de derecho y está viciado en su motivación por no ser adecuada. 3) Conferido traslado por Decreto Nº 1517/2025, se presentó el Estado - Ministerio de Economía y Finanzas, debidamente representado por el Dr. CC, a contestar la demanda (fs. 141 y ss. ), defendiendo el acto impugnado. Detalló el marco normativo aplicable conformado por la Ley N° 19.276 (Código Aduanero), los Decretos reglamentarios 51/014 y 210/015, así como las normas internas de la Dirección de Aduanas, Orden del Dia 31/2014 y Resolución General 02/2024. Conforme con el marco normativo vigente, e l accionante no cumpliría con tener un historial de cumplimiento aduanero y tributario satisfactorio, exigencia que debe cumplirse en forma ininterrumpida, por lo que el cumplimiento de una sanción constituye un indicador objetivo de incumplimiento recient e, con independencia del momento exacto de comisión de los hechos , la « expresión infracciones cometidas (…) debe leerse en conjunto en el concepto de historial de cumplimiento» (fs. 144). Sobre la motivación a firma que el acto se fundó en «precisos y minuciosos informes técnicos» (fs. 144); que el cumplimiento de los requisitos se monitorea anualmente, sin perjuicio de requerir un análisis retrospectivo de tres años; y que resolver conforme a lo pretendido por el actor sería contrario a un tratamiento igualitario entre quienes han pretendido la certificación. 4) Por Decreto Nº 1801/2025 se admitió la contestación y se abrió el expediente a la etapa probatoria. Por Sentencia Interlocutoria N.º 369/2025, de 22 de diciembre de 2025, se fijó el objeto del proceso y de la prueba (art. 166 del CCA); se agregaron los antecedentes administrativos aportados de fs. 19 a 140; y se intimó a la demandada a aportar copia actualizada de la Resolución General N.º 02/2024, lo que fue cumplido y agregado en autos (fs. 161 a 181), y alegaron las partes (fs. 195 y ss. y fs. 189 y ss., respectivamente). 5) Concluida la causa, los autos fueron puestos al despacho el día 14 de abril de 2026, a los efectos del dictado de la presente Sentencia Definitiva, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 172 del CCA. 6) Con fecha 16 de marzo de 2026, en virtud de la licencia otorgada a la titular de la Sede, la Dra. María Victoria Suárez Cal, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo dispuso que el suscrito actuara como subrogante a partir del día 19 de marzo de 2026 y hasta el día 12 de mayo de 2026. En tal carácter, y conforme lo previsto por el art. 209 del CGP, corresponde a este subrogante eximir a la titular de la Sede de la obligación del dictado de sentencias que estaban en condiciones de ser dictadas durante dicho periodo, por lo que se dicta la presente sentencia en tiempo y forma. CONSIDERANDO: 1) La Sede acogerá la demanda de nulidad planteada por la parte actora y, en consecuencia, anulará el acto administrativo impugnado, por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de la acción. La acción de nulidad se dirige contra la Resolución dictada por la Dirección General de Aduanas el 14 de enero de 2025, en el expediente N.º 2024/05007/15694, que rechazó la certificación del actor como Operador Económico Calificado. Desde el punto de vista formal, se han cumplido los requisitos de admisibilidad respectivos para ingresar al análisis de mérito (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 42, 43, 55, 56, 151 y 153 del CCA). En efecto: (a) El acto administrativo impugnado es definitivo, habiéndose agotado a su respecto la vía administrativa. Surge de los antecedentes y de las expresiones de ambas partes que, se notificó la Resolución impugnada con fecha 14 de enero de 2025 (fs. 61) , el actor interpuso recurso de revocación y jerárquico el 7 de febrero de 202 5 (fs. 7 0 y ss. ), siendo desestimado expresamente el último de los recursos, por Resolución 516 dictada por el Ministerio de Economía y Finanzas en ejercicio de atribuciones delegadas (fs. 129 y ss.), notificada el día 5 de junio de 2025 (fs. 135 vto. y 136). (b) La demanda anulatoria fue presentada en plazo, dentro de los noventa días posteriores al agotamiento de la vía administrativa, conforme con los arts. 55 a 57 del CCA, el día 18 de setiembre de 2025. (c) La accionante es titular de un interés directo, personal y legítimo en la anulación de un acto que rechaza la solicitud de certificación como Operador Económico, por él realizada, por lo que se cumple también este requisito. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Tal como surge de la Sentencia Interlocutoria N.º 369/2025, la cuestión de debate se centra en « determinar si la Resolución dictada por la Dirección General de Aduanas el 14 de enero de 2025 en el expediente N.º 2024/05007/15694, lo ha sido acorde a derecho, o en cambio, debe anularse por ilegitimidad según los agravios esgrimidos». El objeto de la prueba quedó fijado en: «(i) si el acto se encuentra debidamente motivado; (ii) si el actor cumple con los requisitos normativamente impuestos para acceder a la certificación como operador económico calificado o si, en cambio, la sanción dispuesta en 2022 obstaculiza tal acceso». 4) Marco normativo aplicable. Tratándose de un caso, esencialmente, de puro derecho, c on carácter previo al análisis de los agravios, corresponde precisar el régimen normativo que rige la certificación pretendida, por cuanto ello incide directamente en la resolución del caso. El Programa Operador Económico Calificado (OEC) fue creado por el art. 148 de la Ley Nº 19.149, de 24 de octubre de 2013, e insertado en el marco del Código Aduanero de la República Oriental del Uruguay. Su reglamentación está dada por el Decreto Nº 51/014, de 28 de febrero de 2014, que establece la autoridad de aplicación (art. 4), la potestad de certificar o rechazar (arts. 7 y 12) y los requisitos (art. 10), en la redacción dada a este último por el Decreto Nº 210/015, de 3 de agosto de 2015. El requisito sobre el que se asienta el rechazo del planteo del actor es el del art. 10 literal e) del Decreto Nº 51/014 , que exige tener, tanto la empresa como sus propietarios y directores, «un historial de cumplimiento aduanero y tributario satisfactorio, a juicio de la autoridad aduanera, de acuerdo a los criterios establecidos en las resoluciones que a sus efectos dicte la Dirección Nacional de Aduanas». Como se advierte, la norma de fondo no fija por sí el contenido de la «satisfactoriedad», sino que delega expresamente en la Dirección Nacional de Aduanas la determinación de los criterios con los que ese historial ha de medirse. Tales criterios fueron efectivamente dictados por la Administración, y resultan determinantes para el caso. La Orden del Día Nº 31/2014, de 11 de abril de 2014, disposición complementaria dictada al amparo del art. 20 del Decreto Nº 51/014, dispone en su Capítulo II, literal b), que: «Para valorar el historial de cumplimiento aduanero se evaluarán las infracciones cometidas por los operadores en los últimos 3 años previos a la solicitud para ingresar al Programa OEC.» La misma disposición precisa, además, cuáles son las infracciones a considerar, remitiendo a las establecidas por los arts. 246, 251 y 253 de la Ley Nº 13.318, el art. 6 del Decreto -Ley Nº 14.629 y los arts. 149 y 150 de la Ley Nº 16.320, así como a las observaciones registradas en el Sistema Lucía y a las faltas administrativas registradas en el Departamento de Escribanía. Por su parte, la Resolución General Nº 02/2024 de la Dirección Nacional de Aduanas, en su Anexo de Requisitos OEC (Requisito N.º 3, «Historial de cumplimiento aduanero y tributario»), reitera de modo inequívoco el mismo criterio temporal, disponiendo que se evaluarán: «… las infracciones cometidas por los operadores en los últimos tres años previos a la solicitud de ingreso al Programa OEC, o a la renovación de su certificación.» Y añade una directriz de ponderación de singular relevancia para el caso: «La existencia de sanciones o juicios no implica necesariamente que la misma no pueda participar en el Programa OEC. Se analizará caso a caso.» De este modo, el régimen aplicable suministra tres definiciones precisas, fijadas por la propia Administración: (a) el período de evaluación es el trienio anterior a la solicitud de ingreso al Programa; y (b) lo que se evalúa son las infracciones «cometidas» dentro de ese trienio, expresión que remite al momento de la conducta , y no al de su sanción; y (c) debiendo ponderarse, además, caso a caso, sin que la mera existencia de una sanción opere como causal automática de rechazo. 5) Fundamentos de Derecho La cuestión, según fue fijada, presenta dos dimensiones íntimamente ligadas: la corrección del período de análisis empleado por la Administración, y, con ella, la suerte que cabe asignar a la sanción de 2022; y la suficiencia o no de la motivación del acto. Ambas cuestiones , obviamente, se encuentran íntimamente relacionadas. En efecto, la motivación exteriorizada por la Administración descansa sobre la interpretación que realizó del régimen aplicable y sobre la valoración que efectuó de los antecedentes del actor. Por ello, si los presupuestos jurídicos que sustentan dicha val oración resultan erróneos, el defecto se va a proyectar necesariamente sobre la motivación del acto. 5.1) La cuestión a resolver: la secuencia temporal del caso. Para situar adecuadamente el problema conviene precisar la secuencia de los hechos relevantes, pues de su correcta ordenación depende la solución del litigio: (i) el actor presentó su solicitud de certificación como Operador Económico Calificado el 9 de julio de 2020; (ii) el hecho infraccional que dio lugar a la sanción fue cometido con anterioridad a esa solicitud , en el lapso comprendido entre los años 2017 y 2020; (iii) la sanción (suspensión de 10 días) fue impuesta recién el 14 de diciembre del 2022, esto es, con posterioridad a la presentación de la solicitud; y (iv) la Resolución que rechazó la certificación fue dictada el 14 de enero de 2025, varios años después de la solicitud. El nudo del asunto radica, entonces, en determinar cuál es el período de tres años que la Administración debía examinar para juzgar el historial de cumplimiento, y conforme a qué hito temporal (si la comisión del hecho o la imposición de la sanción) debía computarse la infracción. De la respuesta a estos dos interrogantes se sigue, de modo necesario, si la suspensión de 2022 podía o no erigirse en obstáculo a la certificación. 5.2) Sobre la errónea aplicación del criterio temporal fijado por la propia Administración. Como se expuso en el Considerando 4, las normas que la propia Dirección Nacional de Aduanas dictó para precisar el requisito del art. 10 literal e) del Decreto Nº 51/014 son inequívocas en dos sentidos. En cuanto al período, la Orden del Día Nº 31/2014 y la Resolución General Nº 02/2024 disponen que se evalúen las infracciones de los «últimos tres años previos a la solicitud» . En cuanto al hito de cómputo , ambas refieren a las infracciones «cometidas» en ese trienio, expresión que remite al momento de la conducta y no al de su sanción. En primer lugar, si el dies a quo es la solicitud (2020) y se cuenta hacia atrás, el trienio relevante abarca, aproximadamente, los años 2017 a 2020. La sanción impuesta en 2022 es posterior a la propia solicitud y, por tanto, queda enteramente fuera de cualquier ventana de análisis que se cuente desde aquélla. Mal puede integrar el historial a examinar un acto sancionatorio que aún no existía al tiempo en que el interesado pidió certificarse. Sin embargo, surge de autos que la Administración no analizó ese trienio, sino otro distinto, posterior, que le permitió capturar la sanción impuesta en 2022 . Allí radica el vicio inicial: el período efectivamente considerado no fue el normativamente pertinente . Y la consecuencia es decisiva, porque la suspensión de 2022 es posterior a la propia solicitud y jamás podría integrar un trienio que se cuente hacia atrás desde 2020; mal puede pesar sobre el historial a examinar un acto sancionatorio que ni siquiera existía al tiempo en que el interesado pidió certificarse. A este primer defecto se añade un segundo, relativo al hito de cómputo. Las normas mandan atender a las infracciones «cometidas» en el trienio, no a las sancionadas en él. La Administración, en cambio, computó el antecedente por la fecha de la sanción (2022) y no por la fecha de comisión del hecho (entre 2017 y 2020). Este punto merece una precisión, para no incurrir en equívocos: que el hecho infraccional haya sido cometido entre 2017 y 2020 significa que podría, en principio, ubicarse dentro del trienio correcto (el anterior a la solicitud), según la fecha exacta de su comisión. Pero ello en nada beneficia la posición de la Administración; por el contrario: si el hecho efectivamente caía dentro del período normativamente pertinente, lo que correspondía era evaluarlo como hecho cometido en ese trienio y ponderar su rele vancia conforme al criterio «caso a caso», pero no aguardar ni , mucho menos, invocar la sanción de 2022, recaída fuera del período. La Administración, sin embargo, no juzgó el hecho dentro del trienio que debía analizar, sino que hizo pesar la sanción dentro de un período que no correspondía. En suma, el reproche no consiste en que el actor careciera por completo de todo antecedente en el período correcto, extremo sobre el que no corresponde a esta Sede pronunciarse en sustitución de la Administración. El reproche consiste en que la Administración tomó un período de análisis equivocado, en infracción a su propia norma , y dentro de él computó la infracción por la fecha de su sanción y no por la de su comisión. Si hubiera tomado el período normativamente correcto y atendido a la fecha de comisión del hecho, su pronunciamiento se habría ajustado a derecho, cualquiera fuese su resultado. No fue eso lo que ocurrió: el rechazo se asienta sobre un presupuesto temporal contrario a las normas que la propia Dirección Nacional de Aduanas se dio. No obsta a lo anterior el argumento de la demandada según el cual el historial debe cumplirse «en forma ininterrumpida» y la infracción no puede considerarse «cometida» hasta el dictado del acto sancionatorio. Tal interpretación contradice el tenor literal de las normas reglamentarias, que anclan la evaluación a las infracciones cometidas en un trienio referido a la solicitud. Trasladar el dies a quo a la fecha de la resolución conduce, además, a un resultado incompatible con la lógica del sistema y con el principio de buena administración: el desenlace pasaría a depender del tiempo que la propia Administración demore en resolver. El caso de autos es ilustrativo, pues entre la solicitud (2020) y la resolución (2024) mediaron varios años, lapso durante el cual sobrevino la sanción computada. Hacer recaer sobre el administrado un hecho sobreviniente a su solicitud equivale a que la dilación del órgano defina la suerte de la pretensión, lo que no resulta jurídicamente admisible. A ello se suma que, conforme a la Resolución General Nº 02/2024, la existencia de una sanción «no implica necesariamente» la imposibilidad de certificarse, imponiéndose un análisis «caso a caso». De los antecedentes no surge que la Administración haya efectuado esa ponderación individualizada: antes bien, hizo derivar el rechazo, de modo prácticamente automático, de la sola constatación de una suspensión de 10 días (medida de entidad leve dentro del espectro sancionatorio) sin explicitar por qué tal antecedente tornaba «no satisfactorio» el historial a la luz de la finalidad del Programa. En definitiva, la Administración se apartó del criterio reglado que ella misma se había dado, sin que el margen de apreciación técnica que la norma le reconoce («a juicio de la autoridad aduanera» ) la habilite a prescindir de las propias reglas que delimitan ese juicio. Como señala PATRITTI «La discrecionalidad no es sinónimo de libertad absoluta, sino el reconocimiento del ejercicio de determinadas potestades en un contexto normativo dado que no prevé limites objetivos fuera de los cuales la acción administrativa no es tolerable » (PATRITTI, Marcelo, La responsabilidad disciplinaria de los jueces en el Uruguay. FCU, 2023, p. 248). 5.3) Sobre el vicio en la motivación del acto. El agravio relativo a la motivación se encuentra fundado y, en rigor, constituye la proyección del defecto sustancial analizado en el numeral anterior. La motivación del acto administrativo cumple una función esencial en un Estado de Derecho: permite conocer las razones que condujeron a la Administración a adoptar una determinada decisión, posibilita el control jurisdiccional de su juridicidad y constituye una garantía para el administrado frente al ejercicio del poder público. Por ello, no basta con que el acto exprese una conclusión; es necesario que exteriorice, de manera suficiente y racional, el iter lógico y jurídico que conduce a ella. En palabras de CASSAGNE: « En rigor, la motivación de las decisiones discrecionales es una garantía que hace al cumplimiento de los fines de interés público que persigue la Administración que deben exteriorizarse al momento de emitirse el acto administrativo» (CASSAGNE, J.C., “El principio de legalidad y el control judicial de la discrecionalidad administrativa”, Marcial Pons, 2009, pp. 204-205). En el caso de autos, la resolución impugnada funda el rechazo de la certificación en la existencia de una sanción aplicada al actor en el año 2022, entendiendo que dicho antecedente impedía considerar satisfactorio su historial de cumplimiento. Sin embargo, como ya se señaló, esa conclusión se construye sobre una premisa jurídicamente incorrecta: la utilización de un período de análisis distinto al previsto por las propias normas reglamentarias y el cómputo de la infracción por la fecha de imposición de la sanción y no por la de comisión del hecho. La insuficiencia de la motivación no radica, por tanto, en una mera falta de extensión argumental o en la ausencia de referencias normativas, sino en un defecto más profundo: las razones expresadas por la Administración no justifican válidamente la consecuencia jurídica adoptada porque parten de una interpretación equivocada del marco regulatorio aplicable. Una motivación fundada sobre presupuestos jurídicos erróneos no satisface la exigencia constitucional y legal de debida fundamentación de los actos administrativos. En efecto, aun admitiendo que el acto explicita las razones que llevaron al rechazo de la solicitud, lo cierto es que tales razones no resultan aptas para sostener jurídicamente la decisión. La motivación existe desde el punto de vista material, pero es insuficiente desde el punto de vista jurídico, porque el razonamiento que la sustenta aparece construido sobre una comprensión incorrecta de las reglas que gobiernan la evaluación del historial de cumplimiento. Tampoco surge de la resolución ni de los antecedentes administrativos una explicación concreta acerca de por qué la suspensión de diez días aplicada al actor determinaba, por sí sola, que su historial dejara de ser satisfactorio a los efectos de la certifi cación. Ello adquiere particular relevancia si se considera que la propia Resolución General Nº 02/2024 establece que la existencia de sanciones no excluye automáticamente la certificación y exige una valoración individualizada de cada situación. No se advierte en autos un análisis específico de la gravedad de la infracción, de sus circunstancias, de su incidencia sobre los objetivos del Programa OEC ni de los elementos que habrían conducido a considerar insuficiente el historial del solicitante. La Administración se limitó, en los hechos, a vincular la existencia de la sanción con la denegatoria de la certificación, sin exteriorizar adecuadamente las razones por las cuales dicho antecedente justificaba esa consecuencia. La ausencia de esa ponderac ión impide verificar si el juicio técnico efectuado por el órgano fue razonable y compatible con la finalidad de la normativa aplicada. Tampoco resulta de recibo sostener la legitimidad del acto sobre la base de los « precisos y minuciosos informes técnicos » invocados por la demandada, en tanto éstos reproducen el mismo error de cómputo. La eventual integración de la motivación con los antecedentes del expediente (admitida por la jurisprudencia constante del Tribunal de lo Contencioso Administrativo que se comparte ) presupone que tales antecedentes contengan un razonamiento ajustado a derecho, lo que aquí no ocurre. En definitiva, la resolución impugnada no sólo se apoya en una aplicación incorrecta del régimen temporal que regula la evaluación del historial de cumplimiento, sino que tampoco exterioriza una fundamentación suficiente que permita comprender por qué, en las circunstancias concretas del caso, la sanción considerada impedía el otorgamiento de la certificación solicitada. La motivación del acto aparece así afectada por un vicio propio y autónomo, que se suma al error sustancial ya señalado y confirma la ilegitimidad de la decisión adoptada. Corresponde, por consiguiente, acoger también este agravio. 6) Orientación de cumplimiento. El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas «lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento». Como surge de los considerandos precedentes, la causal que determina la nulidad del acto es la errónea aplicación del criterio temporal fijado por la propia Administración para evaluar el historial de cumplimiento, con el consiguiente vicio en los motivos y en la motivación del acto. La anulación no supone afirmar, sin más, que el actor reúna la totalidad de los requisitos para certificarse (juicio que compete primariamente a la Administración), sino que el rechazo dispuesto se fundó en una ponderación contraria a derecho del único antecedente computado. Conforme al art. 191 del CCA, la Administración no puede dictar acto alguno que se le oponga ni realizar operación material contraria a la presente sentencia. A su vez, el art. 190 inciso segundo del CCA refiere a la posibilidad de recomponer el procedimiento. En el caso, el vicio no radica en una formalidad del trámite previo, sino en la ponderación de fondo del historial de cumplimiento: en consecuencia, la Administración conserva la potestad de pronunciarse nuevamente sobre la solicitud, debiendo hacerlo con estricta sujeción al período de análisis legalmente establecido (el trienio anterior a la solicitud) y al criterio de comisión de las infracciones, así como efectuando la ponderación «caso a caso» que la propia Resolución General N.º 02/2024 impone. 7) Que la actuación procesal de las partes en defensa de sus derechos ha sido correcta, no mediando mérito para condena en la instancia. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Ampárase la demanda instaurada y en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. 2) A los efectos fiscales, se fijan los honorarios de l letrado interviniente en $ 50.000 (pesos uruguayos, cincuenta mil). 3) Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado subrogante en el Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2° Turno