Sentencia Definitiva N° 259/2026

Montevideo, 22 de junio de 2026 SENTENCIA DEFINITIV A Nº 259/2026 VISTOS: Para Sentencia Definitiva en autos caratulados “ AA CONTRA BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. ACCIÓN DE NULIDAD ” (Ficha: 705/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, actuando el Juez Subrogante, Dr. Nicolás Mariano Pallas Aguilar. RESULTANDO: 1) Que, con fecha 10 de octubre de 2025, se presenta AA, asistido por la Defensoría de Oficio del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, a solicitar la nulidad de la Resolución 03 -936-2024-1590 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social el 18 de octubre del 2024, por la cual se cesó la pensión por invalidez que le era servida y dispuso la liquidación de lo que hubiere sido cobrado en forma indebida, con el consecuente inicio de acciones civiles si correspondiere (fs. 27 y 27 vto.). 2) En su demanda (fs. 7 y ss.), la parte actora argumenta la nulidad del acto administrativo. En tal sentido, explica que la Administración le cesó la pensión a por invalidez que le servía desde el 2011 en función de sus salidas del país que tuvo el actor hace 13 años, por más de 30 días . Sin embargo, el actor cumple los requisitos exigidos por la norma para percibir la jubilación, ya que padece de discapacidad severa y se encuentra en una situación de salud crítica y urgente. Sobre el punto, sostiene que el acto viola la regla de derecho, dado que se amparó en la R.D. 4-19/2013 y que no es admisible que el BPS dicte reglamentos de ejecución de la ley, por lo que la Resolución dictada a su amparo es ilegítima. Argumenta también que las salidas del país fueron en 2011 y recién constatadas en 2023, por lo que la baja de la prestación afecta la buena fe que debe presidir la función administrativa. Finalmente, convoca la presunción de ilegitimidad contenida en el art. 47 del CCA 3) Conferido traslado por Decreto Nº 1774/2025, se presentó el BPS, debidamente representado por la Dra. BB, con fecha 14 de noviembre de 2025, a contestar la demanda, (fs. 14 y ss.) defendiendo el acto impugnado. Al respecto, señaló que el actor percibe la prestación desde julio del 2010 de acuerdo con lo dispuesto por la Ley N° 16.713 (art. 43) y la R.D. N° 4-19/2013 (Reglamento de Pensión Vejez e Invalidez), pero en 2023 su representante concurrió al organismo, informando que el accionante no había cobrado la prestación por encontrarse fuera del país. Tras ello se constataron ausencias superiores a 30 días desde el 2011, surgiendo , a juicio del BPS, que el actor no tiene residencia permanente en Uruguay, por lo que incumple con los arts. 1 y 15 de la R.D. 4-19/2013. En relación con esta norma, sostiene que el organismo puede dictar reglamentos autónomos para ordenar la seguridad social, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 67 de la Constitución. A ello agrega que la exigencia de residencia en el país se encontraba ya contenida en el art. 43 de la Ley N° 16.713, y que la sola constatación del incumplimiento determina el cese de la prestación. Por último, sostiene que la presunción no prueba de por sí la ilegitimidad del acto que se invoca. 4) Con fecha 18 de noviembre de 2025, por Decreto Nº 2192/2025 se tuvo por contestada la demanda, y se abrió el expediente a la etapa probatoria. En su mérito, se presentó el demandado (fs. 2 5) ofreciendo la documental aportada al contestar la demanda (antecedentes administrativos) y las resultancias de autos; mientras que la actora (fs. 28 y ss.) ofreció prueba por informes y pericia social al ITF. Con fecha 11 de diciembre de 2025, por Decreto Nº 2497/2025 se confirió plazo para que las partes ofrecieran contraprueba o prueba sobre prueba, sin que ninguna de ellas se hubiere presentado (fs. 33). Con fecha 12 de febrero de 202 6, se dictó la Sentencia Interlocutoria Nº 58/2026 respecto a la admisión de los medios probatorios ofrecidos (art. 166 del CCA), y alegaron las partes (fs. 43 y ss. y fs. 40 y ss., respectivamente). 5) Concluida la causa, los autos fueron puestos al despacho el día 16 de abril d e 2026, a los efectos del dictado de la presente Sentencia Definitiva, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 172 del CCA. 6) Con fecha 16 de marzo de 2026, en virtud de la licencia otorgada a la titular de la Sede, la Dra. María Victoria Suárez Cal, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo dispuso que el suscrito actuara como subrogante a partir del día 19 de marzo de 2026 y hasta el día 12 de mayo de 2026. E n tal carácter, y conforme lo previsto por e l art. 209 del CGP , corresponde a este subrogante eximir a la titular de la Sede de la obligación del dictado de sentencias que estaban en condiciones de ser dictadas durante dicho periodo, por lo que se dicta la presente sentencia en tiempo y forma. CONSIDERANDO: 1) La Sede desestimará la demanda de nulidad planteada por la parte actora y, en consecuencia, confirmara el acto administrativo impugnado, por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de la acción. Desde el punto de vista formal, se han cumplido con los requisitos de admisibilidad respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 42, 43, 55, 56, 151 y 153 del CCA). En efecto: (a) El acto administrativo contra el cual se accion a es definitivo, esto es, que a su respecto se ha agotado la vía administrativa mediante la interposición de todos los recursos que correspondan y que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya configurado denegatoria ficta. Asimismo, debido a lo que surge del art. 48 del CCA, cabe ahora agregar aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratificación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber la Ad ministración incumplido pronunciarse y notificar tal pronunciamiento, dentro de los 30 días de presentado el urgimiento; y, también, aquellos casos en que, urgida la resolución del asunto, la Administración lo responda en plazo. En el caso, surge de los dichos de ambas partes, de los Antecedentes Administrativos, y de la Sentencia Interlocutoria Nº 58/2026 firme, dictada por la titular de esta Sede, que fue notificada del acto impugnado el 4 de diciembre de 2024 (fs. 3), que se presentaron los recursos de revocación y jerárquico el 9 de diciembre de 2024 (fs. 4 y fs. 55 a 60 de los AA), no resolviéndose los recursos, por lo que operó la denegatoria ficta sobre la vía recursiva el 27 de agosto de 2025. b) Que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo, esto es, dentro de los 90 días posteriores al agotamiento de la vía administrativa y que no hubieren pasado 2 años desde la interposición de los recursos, en la forma indicada por los arts. 55 a 57 del CCA. En el caso, la demanda de nulidad fue presentada con fecha 10 de octubre de 2025, en forma temporánea (fs. 7 y ss.). (c) Y que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legitimo en la anulación de tal acto. En ese sentido, el objeto de esta litis es la declaración de nulidad de un acto administrativo que revoca una prestación en favor de la parte actora, por lo que se cumple también con este requisito. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Tal como se dispuso en la Sentencia Interlocutoria Nº 58/2026, la cuestión de debate se centra en «determinar si la Resolución 03-936-2024- 1590 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social el 18 de octubre del 2024 y, lo ha sido acorde a derecho, o en cambio, debe anularse por ilegitimidad según los agravios esgrimidos, lo que incluye lo relativo a las normas aplicables. No se incluye en el objeto del proceso, lo referido a la pretensión subsidiaria de reserva de la acción reparatoria, considerando lo dispuesto por el art. 310 inc. 3 de la Constitución y 177 del CCA». El objeto de la prueba fue fijado en: «si existieron salidas del país que revistieran los caracteres contemplados por las normas aplicables a los efectos de disponer el cese de la pensión por invalidez que era servida por BPS al accionante». 4) Valoración de la prueba. Los hechos que se debaten en el presente. Tal como fue indicado por la Sentencia Interlocutoria 58/2026, el debate de autos es doble, por un lado, determinar si efectivamente se dieron las salidas del país de la parte actora en los plazos indicados por el BPS. Y, en segundo lugar, si dichas salidas del país, suponen, conforme las normas aplicables, una violación a la prestación de pensión que permitiese al BPS la revocación de la misma. Surge de los Antecedentes Administrativos (única prueba diligenciada en autos), lo siguiente: (a) Por Resolución N° AP164/2010 de fecha 12 de julio de 2010, incluida en la Relación N° AP160/2010, la Gerencia de Prestaciones Económicas otorgó al titular la Pensión por Invalidez al amparo del artículo 43 de la Ley N° 16.713 de 3 de setiembre de 1995. El dictamen de la Comisión Técnica constató una incapacidad absoluta, permanente y severa para toda tarea, sin vencimiento. La prestación comenzó a percibirse a partir del 30 de junio de 2010. (b) El expediente se inició el 15 de junio de 2023, cuando la cónyuge del titular, Sra. CC, titular de la C.I.X.XXX.XXX-X, en su calidad de apoderada, se presentó ante el Banco de Previsión Social a reclamar el cobro de recibos caducados. En dicha oportunidad, la apoderada declaró que el titular había estado ausente del país en forma continua desde el 1° de febrero de 2020 hasta el 17 de mayo de 2023, aportando en respaldo de su manifestación los pasajes de salida y el ticket de la Dirección Nacional de Migración correspondiente al reingreso. En virtud de lo expuesto, la Oficina 591 (Solicitudes — GPRE) resolvió solicitar a la Dirección Nacional de Migración información sobre los movimientos migratorios del titular previo a adoptar cualquier determinación, manteniéndose el expediente a la esper a de dicha información. (c) El 20 de junio de 2023 la Dirección Nacional de Migración respondió la solicitud remitiendo cuatro informes de movimientos migratorios vinculados a la Cédula de Identidad uruguaya N° XXXXXXXX y al Documento Nacional de Identidad argentino N° XXXXXXXX del titular. De dichos informes resulta un historial de viajes hacia la República Argentina que se remonta al año 2008 y que incluye numerosas salidas por períodos variables, muchas de ellas superiores a los treinta días. En lo que resulta relevante para el caso, el historial migratorio registra una salida del país con fecha 3 de diciembre de 2020 desde el Puerto de Montevideo, sin que se registre reingreso alguno hasta el 5 de mayo de 2023, para luego registrarse una nueva entrada el 13 de junio de 2023. (d) La Oficina de Estudio y Liquidación (592) analizó los movimientos migratorios y concluyó, mediante informe de fecha 22 de junio de 2023, que la primera salida sin aviso previo que superó los treinta días se produjo el 2 de abril de 2011, por lo que desde e sa fecha correspondería la baja de la prestación. En consecuencia, se resolvió conferir vista al titular del proyecto de baja. (e) El 26 de junio de 2023, al presentarse la apoderada, se le confirió vista de todas las actuaciones, iniciándose el plazo legal de diez días hábiles para la presentación de descargos. Vencido dicho plazo el 12 de julio de 2023, el titular no presentó descargos ni formuló manifestación alguna. Sustanciado el procedimiento de vista previa conforme al artículo 69 del Reglamento de Procedimiento Administrativo del BPS, y sin que se presentaran descargos, se elevaron las actuaciones para el dictado de la resolución de cese. (f) El 26 de febrero de 2024, la Gerencia de Prestaciones Económicas emitió en un primer momento el criterio de que el cese solo correspondía reclamarse desde diciembre de 2020, entendiendo que los períodos anteriores no serían exigibles por no haber el organismo actuado en tiempo. Sin embargo, el 21 de junio de 2024, dicha Gerencia rectificó ese criterio, concluyendo que el cese debía operar desde el 2 de abril de 2011, en aplicación de la normativa vigente y de conformidad con los informes técnicos obrantes en autos. (g) El 18 de octubre de 2024, la Gerencia de Prestaciones Económicas dictó la Resolución N° 03 -936-2024-1590, mediante la cual dispuso: (i) dar cese a la Pensión por Invalidez otorgada por la Resolución N° AP164/2010 desde el 2 de abril de 2011; y (ii) ordenar el cálculo del cobro indebido de haberes pensionarios y de cuota mutual para remitir las actuaciones a la Asesoría Legal General a fin de , eventualmente, promover la acción civil de recupero en caso de que el monto adeudado superara las cincuenta Unidades Reajustables. La Oficina de Estudio y Liquidación determinó que la Pensión por Invalidez fue efectivamente percibida por el titular hasta el 30 de noviembre de 2020, de modo que las sumas indebidamente percibidas en el período comprendido entre el 2 de abril de 2011 y e l 30 de noviembre de 2020 ascienden a la suma de $ 960.794,66 (novecientos sesenta mil setecientos noventa y cuatro pesos con sesenta y seis centésimos), en valores nominales. (h) La Resolución N° 03 -936-2024-1590 fue notificada personalmente el 4 de diciembre de 2024, oportunidad en la que también se le confirió vista del monto del cobro indebido. El 9 de diciembre de 2024, se interpuso los recursos administrativos de revocación y jerárquico en subsidio, difiriendo la fundamentación, la que fue presentada el 17 de diciembre de 2024. Con posterioridad, la apoderada presentó escritos de ampliación de fundamentación el 12 de junio de 2025 y el 6 de agosto de 2025, en este último caso informando que el titular se encontraba internado en el CTI del Hospital de Clínicas y solicitando con carácter urgente una nueva Pensión por Invalidez. (i) La Asesoría Letrada A (Informe N° 40.354, de 19 de agosto de 2025, Dra.EE) dictaminó que los recursos del 9 de diciembre de 2024 y su fundamentación del 17 de diciembre de 2024 fueron interpuestos en tiempo y forma, pero que los escritos de ampliación del 12 de junio y del 6 de agosto de 2025 debían tenerse por no presentados, por no haberse acreditado el voto o el pago de la multa correspondiente, en aplicación del artículo 9 de la Ley N° 16.017 de 20 de enero de 1989. (j) Mediante Resolución N° 1442/2025 de 11 de setiembre de 2025, la Dirección Técnica de Prestaciones no hizo lugar al recurso de revocación y franqueó el recurso jerárquico ante el Directorio del Banco de Previsión Social, estado en el que se encuentran las a ctuaciones a la fecha del presente análisis. 5) Fundamentos de Derecho con relación a los argumentos planteados por las partes. 5.1) Sobre la normativa aplicable a la pensión por invalidez solicitada por la actora. El sistema de seguridad social se estructura como un régimen normativo de carácter estatutario, orientado a la protección de riesgos sociales mediante prestaciones definidas por la ley, en función de criterios de solidaridad y sostenibilidad financiera. En la noción de seguridad social, como enseña MANGARELLI, se encuentra la idea de que « la sociedad debe responder frente a determinados riesgos a los que están expuestos sus miembros» y, siguiendo el Informe sobre trabajo en el mundo de la Organización Internacional del Trabajo (2000), es un sistema de «protección que proporciona la sociedad a sus miembros mediante una serie de medidas públicas para compensar la inexistencia o una reducción radical de los ingresos » derivado diverso conjunto de riesgos sociales: invalidez, vejez, sobrevivencia, maternidad, enfermedad, desocupación, etc. (MANGARELLI, Cristina “ La cobertura universal del sistema de protección y seguridad social y la empleabilidad ” en Revista de Derecho Laboral, Tomo LI, N° 230. FCU, 2008, p. 315). La prestación concreta en análisis que es revocada es la pensión a la invalidez cuya prestación es otorgada por el Banco de Previsión Social. Como tal, integra el sistema de seguridad social y participa de su naturaleza jurídica, en tanto prestación sustitutiva de ingresos destinada a cubrir una contingencia social. En este marco, corresponde precisar que la inserción de la actora (y, en general, de todo individuo) en el sistema de seguridad social se concreta precisamente en la configuración de prestaciones determinadas, cuya existencia y alcance se explican a partir de un conjunto normativo que disciplina su posición jurídica frente al sistema, desde el acceso hasta la percepción de tales prestaciones . En palabras de COLOTTA Y LÓPEZ DOURADO: «Tanto desde su etimología, como desde su origen histórico, la noción de seguridad social supone que existen ciertas contingencias de la vida humana en sociedad que impactan generando inseguridad a los individuos respecto de sus medios de vida. Esto no constituye un problema exclusivamente individual, sino que es colectivo. Las comunidades deben velar por el bienestar de sus miembro s, ya que redunda en el bienestar colectivo». (COLOTTA, Matilde y LÓPEZ DOURADO, Viviana “ La Seguridad Social como instrumento de distribución del ingreso nacional” en Revista de la Facultad de Derecho, N° 52, 2021, p. 12). En consecuencia, la pensión por invalidez se inserta en un estatuto jurídico que regula de manera integral la situación del beneficiario, y no se trata de una obligación meramente periódica y fragmentable . El contenido, la existencia y la cuantía de la pensión, queda determinado por la ley vigente al momento de configurarse la causal. En similar orientación la Suprema Corte de Justicia ha expresado que: “Los accionantes parten de la premisa falsa de considerar que los derechos adquiridos se relacionan con el inicio de la actividad laboral, bajo determinado régimen jubilatorio, cuando debieron considerar el régimen vigente al tiempo de configurarse la causa l jubilatoria. Cuando un beneficiario del Sistema Previsional cumple con los requisitos exigidos para que se configure la causal jubilatoria, debe ser de aplicación la normativa que rige en ese momento con independencia de las normas que puedan imperar al momento de hacer efectivo ese derecho subjetivo .» (Sent. 256/2004). La normativa aplicable al caso de autos , entonces, incluye la Ley 16.713 y el Acto Institucional N° 9, todas normas vigentes al momento de l otorgamiento de la pensión. 5.2) Sobre si el Sr. AA tuvo salidas del país , en la forma indicada por BPS. El primer aspecto a determinar es si el titular efectivamente se ausentó del territorio nacional y, de ser así, por qué períodos y en qué circunstancias. A estos efectos, la prueba obrante en autos es clara. Los informes de movimientos migratorios expedidos por la Dirección Nacional de Migración, agregados a fojas 7 a 12 de los AA, dan cuenta de un extenso historial de salidas e ingresos del titular , registrados tanto en su Cédula de Identidad uruguaya (N° XXXXXXXX) como en su Documento Nacional de Identidad argentino (N°XXXXXXXX). Se trata de documentación pública emanada de la autoridad competente, que goza de plena fe, cuya autenticidad no ha sido cuestionada en ninguna instancia del presente expediente. Del análisis de dichos registros, tal como lo hizo l a Oficina de Estudio y Liquidación en su informe de fecha 22 de junio de 2023, resulta que, e n el año 2011, el titular realizó seis salidas hacia la República Argentina, siendo al menos dos de ellas por períodos superiores a los treinta días. En el año 2012, permaneció en el Uruguay durante únicamente dos días. Mientras que, e n 2013, la permanencia en el país fue de diecisiete días en total. Del mismo mod o, l uego, e n 2015 registró nueve salidas hacia Argentina, siendo dos de ellas superiores a los treinta días. En 2018 realizó tres salidas, en 2019 registró cinco salidas. Y, finalmente, a partir del 1 de febrero de 2020 y hasta el 17 de mayo de 2023, el titular residió de manera continua e ininterrumpida en la República Argentina por un período de más o menos tres años y tres meses, sin registrar reingreso alguno al territorio nacional durante ese lapso. Estos hechos no han sido desvirtuados por la prueba de autos. La cuestión fáctica relativa a las ausencias del titular se encuentra, por tanto, plenamente acreditada. 5.3) Sobre si las salidas del país suponen la perdida del beneficio de la pensión a la invalidez. Ahora bien, e stablecidas las ausencias, corresponde analizar si implican o no el incumplimiento de los requisitos legales que condicionan la percepción de la Pensión por Invalidez. Como se indicó, asiste razón al demandado que la prestación que se examina es de naturaleza no contributiva y de carácter asistencial. Su fundamento radica en la situación de necesidad objetiva en que se encuentra el beneficiario: carecer de recursos para satisfacer sus necesidades vitales y estar incapacitado en forma absoluta y permanente para el trabajo. Ambas condiciones, por tanto, deben subsistir durante toda la vigencia de la prestación. En el caso bajo análisis, el titular no realizó meras visitas ocasionales a la Argentina: pasó años enteros fuera del Uruguay , con permanencias que en varios ejercicios fueron la regla y no la excepción, hasta culminar en una ausencia continua de más de tres años. Ese patrón de conducta es incompatible con la Ley y con la propia noción de habitualidad en el territorio nacional. La Asesoría Letrada, en su Informe N° 40.354, concluye acertadamente que el titular « no cumplió en el caso », al haber residido efectivamente en Argentina durante prolongados períodos. La exigencia de residir en el país, agrega el informe, « es una consecuencia directa de la naturaleza no contributiva de la prestación »: la pensión por invalidez está diseñada para cubrir necesidades básicas de quienes viven en Uruguay sin poder subsistir por sus propios medios; no es una renta universal pagadera con independencia del lugar de residencia del beneficiario. En cuanto al deber específico de dar aviso previo antes de ausentarse por más de treinta días consagrado en el artículo 75 del Acto Institucional N° 9 y reiterado en el artículo 15 del Reglamento aprobado por R.D. N° 4-19/2013, tampoco fue cumplido en ninguna de las oportunidades en que el titular salió del país. La recurrente no alega haber dado aviso, sino que impugna la validez de la norma que lo exige. Esta circunstancia es relevante porque el deber de dar aviso no es un requisito autónomo e independiente: es la manifestación concreta del deber más amplio de mantener la residencia en el país. El aviso sirve para que el organismo pueda verificar si la ausencia es transitoria o implica el abandono de la residencia habitual en el Uruguay. Al no haberlo dado, el titular impidió al BPS ejercer ese control en tiempo oportuno. Por lo expuesto, las salidas del país implican el incumplimiento del requisito de permanencia y habitualidad en el territorio nacional que la ley exige para la percepción de la Pensión por Invalidez, configurando la causal de cese prevista en la normativa aplicable. 5.4) Sobre la aplicación de los Reglamentos Internos del BPS. La parte actora se agravia por entender que, la cesación de la prestación realizada por el acto impugnado, se hizo aplicando el art. 15 del Reglamento de Pensión Vejez e Invalidez dictado por BPS (RD 4-19/2013), en el que se consigna que puede cesarse tal contribución cuando el usuario se ausente por más de 30 días del país sin aviso previo, alegando que tal norma es un reglamento de ejecución de la Ley Nº16.713, que nada dice al respecto, introduciéndose una limitación a un derecho fundamental por vía reglamentaria. La Administración, respecto a este agravio, en su contestación de demanda, sostiene que tiene potestad reglamentaria autónoma en mérito a lo dispuesto en los arts. 67 y 195 de la Constitución, en los que se asignan al BPS las atribuciones de organizar la s eguridad social y coordinar los servicios de previsión social. Asimismo, indica que son las propias leyes N°16.713, el Acto Institucional N° 9 y ahora, la Ley N°20.130 que derogó el art. 43 de la Ley N°16.713, refieren al requisito de residir en el país pa ra acceder a la prestación. Pues bien, la Sede entiende que, en la especie, le asiste razón a la parte demandada. No se trata de un reglamento ilegal que amplía potestades que la Ley no le otorgó al BPS, sino uno que efectivamente las regula. De la Resolución N° 4 -19/2013, que aprobó el Reglamento de Pensión Vejez e Invalidez, no surge ninguna consideración que permita concluir que el BPS haya actuado ampliando o complementando la ley para hacer posible su ejecución. Tampoco el propio contenido del reglamento permite arribar a esa conclusión. En todo caso, si se adopta un criterio amplio, lo que podría sostenerse es que estamos frente a un reglamento autónomo, pe ro no ante un reglamento de ejecución, competencia que la Constitución reserva exclusivamente al Poder Ejecutivo (art. 168). En doctrina existen distintas clasificaciones de los actos administrativos. En materia reglamentaria, y particularmente según su relación con la ley, suele distinguirse entre reglamentos autónomos y reglamentos de ejecución o subordinados. Los reglamentos autónomos regulan materias en ejercicio de competencias que derivan directamente de la Constitución, sin necesidad de una ley previa, aunque siempre dentro de los límites impuestos por la propia ley y por las reservas legales y reglamentari as existentes. Su carácter “autónomo” no les quita naturaleza de acto administrativo ni los sustrae de la subordinación jerárquica respecto de la ley. Los reglamentos de ejecución, en cambio, tienen por finalidad permitir la aplicación práctica de la ley, completándola sin excederla, para que esta pueda desplegar plenamente sus efectos. Sobre este punto, CAJARVILLE explicó con claridad «En nuestro país se ha puesto en duda, en algún momento, el sometimiento del reglamento autónomo a la ley. El razonamiento esquemáticamente es el siguiente: se parte de que el reglamento autónomo es aquel que se dicta en ejercicio de una potestad que emana directamente de la Constitución, y entonces, atento a tal fuente de la potestad, se concluye que ese acto no está sometido a la ley sino en su mismo nivel…debe señalarse que en nuestro derecho no es posible, como puede serlo en otros, hacer dos categorías de reglamentos -autónomos y subordinados o de ejecución -, los primeros dictados en ejercicio de una potestad de fuente constitucional y los otros en ejercicio de una potestad de fuente legal; haciendo una clasificación con ese criterio, no quedan en una clase los reglamentos llamados “autónomos” y en la otra los llamados “de ejecución”, porque también la potestad de dictar reglamentos “de ejecución” surge de la Constitución (arts. 168 N° 4° y 275 N° 2°). Entonces, no es posible en nuestro derecho definir el reglamento autónomo, por oposición al de ejecución, como aquél que se dicta en ejercicio de una potestad de fuente constitucional. Esto no quiere decir que no nos sea posible distinguir el reglamento autónomo del reglamento de ejecución. Ambos tipos pueden distinguirse no por la fuente de la potestad de dictarlos, sino por el motivo y por el fin de su dictado. El reglamento de ejecución se dicta con el motivo de que existe una ley a ejecutar y con la finalidad de ejecutarla; para decirlo con las palabras de nuestra Constitución, con la finalidad de ejecutarla y hacerla ejecutar. Por oposición, el reglamento autónomo es aquel que no se dicta con ese motivo ni con ese fin. Pero la diferencia de motivo y de fin no se traduce en una modificación o alteración del valor y fuerza de ese reglamento. De tal manera que en el caso del reglamento autónomo, la ley no es el motivo del dictado, pero sí es el límite del reglamento; y si la ley es límite, el reglamento no puede ser contra legem, aun tratándose de un reglamento autónomo » (CAJARVILLE PELUFFO, J .P. Sobre Derecho Administrativo. Tomo I , FCU, 2012, pp. 470-471). En el caso del BPS, el art. 195 de la Constitución le asigna el cometido de coordinar los servicios estatales de previsión social y organizar la seguridad social. A partir de esa previsión constitucional, su ley orgánica y la propia Ley N° 16.713 le recono cen las competencias necesarias para cumplir tales funciones. Ahora bien, aun si se entendiera que la R.D. N° 4 -19/2013 constituye un reglamento autónomo destinado a regular las condiciones de acceso, mantenimiento y cese de la prestación, ello no lo habilita a apartarse de la ley. El carácter autónomo del reglamento no lo coloca al mismo nivel jerárquico de la ley ni le permite restringir derechos fundamentales, materia reservada a la ley formal dictada por razones de interés general (art. 7 de la Constitución). En otras palabras, las limitaciones a derechos fundamen tales integran el ámbito de la reserva legal. Por ello, incluso admitiendo que el BPS tenga competencia para dictar este tipo de reglamentos, el propio art. 195 de la Constitución impone como límite el marco legal vigente. Y en el caso, al momento de los hechos seguía vigente el Acto Institucional N° 9, aplicable al actor, ya que ni la Ley N° 16.713 ni la Ley N° 15.800 derogaron sus disposiciones respecto de esta pensión. Pues bien: d ichas normas regulan expresamente la necesidad de residir en el país, la imposibilidad de ausentarse mas de cierto tiempo, y la carga de comunicar a BPS dicho extremo, todo bajo pena de perdida de la prestación. Así, l a exigencia de dar aviso previo constituye una reglamentación razonable del requisito legal de habitualidad . La potestad reglamentaria de la Administración le habilita a establecer los procedimientos y requisitos formales necesarios para hacer operativa la exigencia legal. Exigir que el beneficiario informe de sus ausencias superiores a treinta días es una medida razonable y proporcionada, que no agrava ni de svirtúa el requisito legal, sino que permite al organismo verificar el mantenimiento de las co ndiciones de habitualidad y permanencia. La Asesoría Letrada del BPS es precisa en este punto: la exigencia de residir en el país « es una consecuencia directa de la naturaleza no contributiva de la prestación » y tiene « sustento legal» propio. No es, por tanto, una creación reglamentaria sin base en la ley, sino la concreción de una exigencia que la propia ley impone. La impugnación de ilegalidad del reglamento carece, en consecuencia, de fundamento. Señaló el TCA en un caso similar: «Entonces, a juicio de quienes concurren en mayoría, es claro que la norma reglamentaria, en el contexto fáctico de obrados (salida del país mayor a treinta días sin aviso), no hace más que proyectar la norma secundaria de los arts. 75 y 76 del Acto Institucional No. 9. Partiendo del contexto normativo relevado, en el caso, el acto administrativo cuestionado -y su referencia a la norma reglamentaria- no hace más que aplicar la combinación de las disposiciones legales citadas, y complementarlas para su correcta aplicación y plena efectividad, función de ejecución subordinada a la ley » (Sentencia N°703/2025). Por otro lado, la recurrente aduce que la administración actuó de mala fe al no haber ejercido los controles en tiempo oportuno. Este argumento tampoco puede prosperar. El artículo 2 del Código Civil establece históricamente que el desconocimiento del derecho no excusa su cumplimiento. El titular sabía o debía saber cuáles eran las condiciones a las que estaba sujeta su prestación. El hecho de que el BPS no haya detectado las ausencias antes no transfiere al organismo la responsabilidad por el incumplimiento del titular, ni genera en est e último un derecho a seguir percibiendo una prestación para la cual ha dejado de reunir los requisitos. La inacción del organismo puede tener consecuencias en cuanto al período reclamable (cuestión que fue de hecho considerada por la Gerencia en su criterio inicial del 26 de febrero de 2024 , y como se indicará en el punto posterior) pero no purga el incumplimiento del titular ni valida retroactivamente las percepciones indebidas. Por todo lo expuesto, la Resolución N° 03 -936-2024-1590 no adolece de vicios en el derecho en cuanto al cese de la pensión, dado que fue dictada sobre la base de hechos acreditados, con causa jurídica suficiente, mediante un procedimiento regular y con finalidad conforme a derecho. No se advierte vicio alguno que comprometa los elementos esenciales del acto en lo que respecta a la procedencia del cese de la prestación. Constatado que el titular dejó de reunir el requisito de habitualidad desde el 2 de abril de 2011, el organismo tenía la de decretar el cese. El principio de legalidad objetiva que rige la actuación del BPS así lo impone. En consecuencia, el acto de cese es plenamente válido y debe ser mantenido en este aspecto. Sin perjuicio de lo anterior, la validez del acto en cuanto a la procedencia del cese no implica necesariamente la validez íntegra de todos sus efectos y/o actos de aplicación futuros, e n particular, la determinación del período por el cual procede el cese plantea una cuestión autónoma que merece análisis específico. 6) Orientación de cumplimiento El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. En este caso, se han analizado todos los agravios esgrimidos contra el acto impugnado por la actora y las defensas de la demandada, concluyendo la Sede que es legítimo, por lo que no corresponde recomposición algunaPor esta razón, y en honor a la brevedad, la Sede se remite a los desarrollos precedentes, en los cuales constan los fundamentos de la decisión. Sin perjuicio de ello, corresponde señalar que la Administración no tiene potestades para ordenar, como acto de aplicación, el recupero de las sumas indebidamente percibidas por todo el período comprendido entre el 2 de abril de 2011 y el 30 de noviembre de 2020, las que fueron , luego cuantificadas en $ 960.794,66 nominales , por haber operado prescripción a su respecto. El plazo de prescripción para el BPS de este tipo de prestaciones que efectivamente paga y luego entiende que ha pagado en forma indebida, debe ser de 5 años, en aplicación del art. 38 del Código Tributario, norma también remitida por el propio BPS en sus reglamentaciones internas de pago de lo indebido (RD 3-5/2025 y RD 10-3/2006). El plazo de prescripción de cinco años debe computarse desde el momento en que el BPS estuvo en condiciones de ejercer su acción de recupero, esto es, desde que cada pago indebido tuvo lugar. En materia de prestaciones periódicas como la Pensión por Invali dez (que se abona mes a mes), el plazo prescripcional corre separadamente para cada cuota mensual, desde la fecha en que cada una fue pagada. Esta solución, responde a la lógica de las obligaciones de tracto sucesivo. No surge de los antecedentes que el BPS haya interrumpido la prescripción mediante alguno de los medios interruptivos legales, pero, en todo caso, si lo hizo, l as cuotas de Pensión por Invalidez cobradas con anterioridad a los 5 años desde la interrupción se encontraran prescriptas al momento de iniciarse las actuaciones de recupero. No puede dejar de señalarse que la propia Gerencia de Prestaciones Económicas, en su informe de fecha 26 de febrero de 2024, adoptó inicialmente el criterio de que el cobro indebido solo correspondía reclamarse desde diciembre de 2020, señalando expresamen te que los períodos anteriores no serían reclamados « porque el organismo no hizo acciones en tiempo para ello». Si bien la Gerencia no empleó la terminología jurídica precisa de la prescripción, la ratio de ese razonamiento es sustancialmente coincidente con el que aquí se desarrolla: la inacción del organismo durante un período prolongado genera consecuencias jurídicas que limitan la extensión temporal del recupero reclamable. Ese criterio inicial, aunque luego fue rectificado sin mayor fundamentación jurídica, resulta compatible con la tesis de la prescripción quinquenal y puede ser interpretado como un reconocimie nto implícito de la misma. La rectificación posterior del criterio de la Gerencia no viene acompañada de un análisis que desvirtúe la solución anterior desde el punto de vista de la prescripción. La Gerencia se limitó a señalar que el cese debía operar desde 2011 en aplicación de la normativa, sin pronunciarse específicamente sobre si el crédito se encontraba o no prescripto al momento de las actuaciones. Ese silencio no implica que la prescripción no resulte aplicable, siendo que la prescripción debe reconocerse por el organismo, de oficio. Del mismo modo, también se señala que, pese a la revocación de la pensión por invalidez, no hay razones jurídicas por las cuales el organismo no pueda otorgar una nueva pensión, siempre que el actor cumpla los requisitos en forma. Ahora bien, si bien la presente sentencia únicamente puede anular o confirmar total o parcialmente el acto, la Administración no puede dictar acto alguno que se le oponga ni realizar operación material contraria a ella (art. 191 del CCA). 7) Que la actuación procesal de las partes en defensa de sus derechos ha sido correcta, no mediando merito para condena en la instancia. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Desestímase la demanda instaurada y en su mérito, confírmase el acto administrativo encausado, sin especial condena procesal. 2) Ejecutoriada, intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 3) Asimismo, ejecutoriada, encárguese a la Oficina Actuaria la eliminación de los Antecedentes Administrativos del servidor de la Sede. 4) Oportunamente, archívese. Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado subrogante en el Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2° Turno