Sentencia Definitiva N° 258/2026

Montevideo, 22 de junio de 2026 SENTENCIA DEFINITIV A Nº 258/2026 VISTOS: Para Sentencia Definitiva en autos caratulados “AA CONTRA BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. ACCIÓN DE NULIDAD.” (Ficha: 663/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, actuando el Juez Subrogante, Dr. Nicolás Mariano Pallas Aguilar. RESULTANDO: 1) Que, con fecha 29 de setiembre de 2025, se presenta AA, asistida por la Dra. BB, a solicitar la nulidad de la Resolución R.D. N° 3 - 8/2025 dictada por el Directorio del Banco de Previsión Social ( BPS) de fecha 12 de febrero de 2025, que la sancionó con suspensión por el término de 40 días con retención total de haberes, con descuento de la suspensión preventiva sufrida. Por el acto impugnado, la Administración tuvo por configurada una falta administrativa grave imputable a la actora, en los términos del art. 16 literal e) del Reglamento de Responsabilidad Administrativa del BPS, por haber incurrido en un uso indebido de sus atribuciones funcionales al atender a un beneficiario en un trámite de subsidio por desempleo el día 9 de setiembre de 2024. 2) En su demanda, la parte actora argumenta la nulidad del acto impugnado por las siguientes razones: (i) no incurrió en la falta grave que se le imputa, sosteniendo que su conducta se limitó a brindar información a un beneficiario respecto a un trámite relacionado con el cobro de un subsidio por desempleo, sin afectación a los principios de probidad, legalidad y transparencia; (ii) su conducta no provocó perjuicio alguno, ya que el organismo no aprobó el subsidio; (iii) fue notificada del sumario en forma tardía; (iv) se violentó el debido procedimiento al no conferírsele vista efectiva de las actuaciones previo a resolver; (v) el acto fue insuficiente, incongruente y erróneamente motivado; (vi) la calificación de "falta grave" no se condice con la conducta desplegada; y (vii) la sanción impuesta fue desproporcionada. 3) Conferido traslado por Decreto N° 1634/2025, se presentó el BPS, debidamente representado por el Dr. CC, a contestar la demanda, defendiendo el acto impugnado. Sostuvo que la funcionaria incurrió en falta grave por haber violentado los principios de probidad, legalidad y transparencia en el ejercicio de la función, remitiendo a los informes que surgen de los Antecedentes Administrativos. 4) Abierto el expediente a la etapa probatoria, por Decreto N° 2069/2025, las partes no ofrecieron prueba sobre el objeto del proceso. Sin perjuicio de ello, la Sede abrió a etapa de proposición de contraprueba o prueba sobre prueba, por Decreto N° 2335/2025, y se presentó BPS a ofrecer prueba, lo que fue rechazado por extemporáneo mediante Sentencia Interlocutoria N° 48/2026 de fecha 6 de febrero de 2026. En dicha Sentencia Interlocutoria N° 48/2026 se fijó el objeto del proceso y de la prueba, admitiéndose los antecedentes administrativos en formato digital y se dispuso el desglose de la prueba ofrecida por BPS por extemporánea. No habiendo prueba pendiente por diligenciar, alegaron las partes a fs. 36 y ss. y 39 y ss., respectivamente. 5) Concluida la causa, los autos fueron puestos al despacho el día 27 de abril de 2026, a los efectos del dictado de la presente Sentencia Definitiva, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 172 del CCA. 6) Con fecha 16 de marzo de 2026, en virtud de la licencia otorgada a la titular de la Sede, la Dra. María Victoria Suárez Cal, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo dispuso que el suscrito actuara como subrogante a partir del día 19 de marzo de 2026 y hasta el día 12 de mayo de 2026. En tal carácter, y conforme lo previsto por el art. 209 del CGP, corresponde a este subrogante eximir a la titular de la Sede de la obligación del dictado de sentencias que estaban en condiciones de ser dictadas durante dicho periodo, por lo que se dicta la presente sentencia en tiempo y forma. CONSIDERANDO: 1) La Sede acogerá la demanda de nulidad planteada por la parte actora y, en consecuencia, anulará el acto administrativo impugnado, por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de la acción. La acción de nulidad se dirige contra la Resolución R.D. N° 3 - 8/2025. Desde el punto de vista formal, se han cumplido con los requisitos de admisibilidad respectivos (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 42, 43, 55, 56, 151 y 153 del CCA). (a) El acto administrativo contra el cual se acciona es definitivo, esto es, que a su respecto se ha agotado la vía administrativa mediante la interposición de todos los recursos que correspondan. Conforme surge de los Antecedentes Administrativos, la actora fue notificada de la sanción el 22 de febrero de 2025 por correo electrónico (fs. 159 del Expediente Nº 2024 -28-1-115448) e interpuso recurso de revocación el 10 de marzo de 2025 (fs. 167 a 170) , y la Administración lo resolvió expresamente mediante Resolución R.D. N° 16-3/2025 de fecha 25 de junio de 2025, notificada el 7 de julio de 2025. (b) La demanda de nulidad fue presentada dentro del plazo previsto en los arts. 55 a 57 del CCA, el 29 de setiembre de 2025, de forma tempestiva. (c) La parte actora es titular de un interés directo, personal y legítimo en la anulación del acto que le impone una sanción disciplinaria, hallándose configurada la legitimación activa requerida. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Tal como fuera fijado en la Sentencia Interlocutoria N° 48/2026, consentida por las partes, la cuestión de debate se centra en «determinar si la Resolución R.D. N° 16 -3/2025 dictada por el Directorio del Banco de Previsión Social el 25 de junio de 2025, lo ha sido acorde a derecho, o en cambio, debe anularse por ilegitimidad según los agravios esgrimidos». El objeto de la prueba fue fijado en determinar: «(i) si se violentaron los principios de probidad, transparencia y legalidad por parte de la funcionaria; (ii) si se cometió una falta administrativa por parte de la funcionaria accionante y en su caso, si ésta tuvo el carácter de "grave"; (iii) si la Administración violentó el debido procedimiento; (iv) si la motivación del acto fue adecuada a los hechos relevados y la normativa aplicable; y (v) si la sanción impuesta fue proporcional a la conducta desplegada». 4) La prueba de autos. Antecedentes Administrativos y los hechos que se debaten. 4.1) Antecedentes Administtrativos. Expediente N° 2024-28- 1-115448. De los antecedentes administrativos, se desprende lo siguiente: 9 de setiembre de 2024 — Del relato de los hechos de la Administración (nota de la Jefa de Sector) , l a funcionaria AA (Func. N°XXXXX) atiende al Sr. DD (C.I X.XXX.XXX-X) en un trámite de subsidio por desempleo por suspensión. Durante la atención, le habría informado que podría renunciar al amparo vigente para acceder a un subsidio completo si se hacía cargo de los aportes de agosto, elimina ndo del sistema el período de suspensión comprendido entre el 1° de julio y el 31 de octubre de 2024 , dejando la solicitud en estado “suspendida” e ingresa ndo manualmente las remuneraciones de julio y agosto de 2024 sin contar con los recibos de sueldo. Añade l a jefa de sector, Sra. EE, que ella presencia parte de la atención y, luego de retirado el beneficiario, constata las modificaciones realizadas en el sistema. (fs. 3 a 12) La Oficina de Atención Personalizada de Prestaciones de Actividad confirma que el beneficiario había percibido un primer amparo entre el 1° de abril de 2023 y el 31 de julio de 2023 (44,40 jornales), y que el nuevo período otorgado solo le correspondía por el saldo restante de 3,60 jornales, por no haber transcurrido un año entre ambos amparos. Concluye que no correspondía eliminar la suspensión ni informar al trabajador condiciones para acceder a la prestación completa, dado que la solicitud original había sido liquidada ajustada a derecho. (fs. 13) 17 de setiembre de 2024 — Por lo antedicho, la Administración dispone la instrucción de sumario administrativo con suspensión preventiva y retención del 50% de los haberes de la funcionaria AA. En la misma fecha, se solicita la baja de sus permisos en los sistemas del organismo. (fs. 14 y 18) 24 de setiembre de 2024 — La funcionaria es notificada de la resolución de inicio de sumario vía correo electrónico personal, dado que se encontraba con certificación médica desde el 17 de setiembre del mismo año. (fs. 28 y 30) 2 de octubre de 2024 — Se notifica formalmente a la funcionaria de la Resolución N° 426/2024. (Expediente N° 2024-28-1-124556, fs. 5). Declaración de EE— La jefa de sector explica el funcionamiento del sistema de subsidios y confirma que AA no dio de baja la solicitud en sí, sino el período de suspensión ingresado por la empresa, lo que dejó la solicitud en estado “suspendida” y habilitó la posibilidad de ingresar un nuevo período. Se destaca: «P .8 ¿Qué condiciones deben reunir los beneficiarios que perciben remuneración por jornal para solicitar subsidio de desempleo por suspensión y que documentación deben presentar? R. 8 Del inicio del amparo, un año para atrás, deben cotizar 180 dias en planilla y 150 jornales trabajados. Para generar un nuevo derecho, tiene que haber transcurrido un año desde la finalización del amparo anterior. En caso contrario, se le liquida el saldo de jornales que podría haberle quedado (…) se les solicita a los beneficiarios que soliciten el ultimo recibo, en caso d e que no esté todavía la nómina, se ingresa manualmente la remuneración y nos quedamos con una fotocopia del recibo para adjuntarlo en la solicitud que el trabajador firma con la liquidación (…) P .11 ¿Puede explicar los motivos por los cuales correspondería dar de baja un subsidio de desempleo por suspensión? R.11 Puede ser porque el beneficiario tiene días trabajados, porque la empresa ingresa un reintegro anticipado en caso de los mensuales, si el periodo no cubre mas de un mes no le corresponde los parciales (…) los que tenemos el perfil para eliminar la solicitud ante el pedi do del funcionario o compañero se baja. Se ingresa a sistema, se selecciona la solicitud y se deja n comentario detallando porque se dio de baja. (…) ella no dio de baja esta solicitud, ella dio de baja al periodo de suspensión que dio la empresa. Esto lo que genera es que la solicitud de subsidio por desempleo quede en estado suspendida permitiendo a la empresa ingresar un nuevo periodo (…) en este caso en particular, entiendo que el beneficiario, cuando se presenta que no se si fue en asesoramiento o en e l sector nuestro, cuando se le da la liquidación le figura que el amparo será hasta tal fecha, en ese momento el beneficiario puede renunciar al amparo si no le sirviera porque puede guardarse los jornales para mas adelante. Supongo, en este caso, que fue a reclamar que no cobro ese mes y ahí es donde yo escucho que la funcionaria AA le dice que generaría el derecho al mes siguiente que podría hacer el aporte por ese mes y así generar otra vez cuatro meses de amparo (…) fui a hablar con el Gerente FF para hacer una observación nada más. Mi idea era una observación por escrito, el determinó que no era para una observación y derivó en todo esto» (fs. 39 a 46). Declaración de AA— La funcionaria reconoce haber eliminado el período de suspensión e ingresado las remuneraciones en forma manual, pero sostiene que el beneficiario estaba en su derecho de renunciar al amparo vigente para acceder a uno más completo, y que su actuación buscó ayudarlo: (…) la empresa puede reconocer que fue su error y aunque el beneficiario no haya trabajado, como fue error de la empresa hacerse cargo de esos aportes (…) si el periodo se elimina como hice yo, la empresa puede ingresar un nuevo periodo que n o va a salir otorgado porque hay una solicitud suspendida. Ahí si se puede solicitar que se elimine la solicitud anterior “suspendida”, para dar lugar a la nueva (…) en realidad la persona no solicita eliminar un periodo, yo como funcionaria si veo que el beneficiario me relata que la solicitud está mal ingresada, elimino el periodo para que lo regule con la empresa (…) considero que mi jefa si advirtió que yo no estaba haciendo algo bien, correspondía que me llamara la atención en ese momento, que se supone que me estaba escuchando y percibiendo que estaba haciendo algo que estaba mal. Y no ir a hurtadillas con el gerente a planificar un sumario» (fs. 50 a 56). Declaración de FF (Gerente de Sector) — Confirma que existe un mecanismo para que las empresas subsanen errores en los períodos ingresados, pero que el organismo no actúa por sola representación del beneficiario. Señala que, para el caso en cuestión, no era posible solicitar la baja del período de desempleo por parte del trabajador ni de la empresa, dado que ya se había percibido el saldo de jornales. (fs. 77 a 83) Informe del Instructor — Concluye que la funcionaria incurrió en un uso indebido de las atribuciones de su cargo. Encuadra la conducta en el art. 16 literal e) del Reglamento de Responsabilidad Administrativa como falta grave. «CONCLUYENDO: De los elementos recabados en el marco de este procedimiento, incluyendo declaraciones, documentos y demás pruebas, surge que la funcionaria sumariada, AA, incurrió en acciones que constituyen un uso indebido de sus competencias funcionales. En concreto, se constata que, el 09/09/2024, atendió al beneficiario DD en un trámite relacionado con un subsidio de desempleo por suspensión y que, en el ejercicio de sus funciones: 1. Ingresó manualmente remuneraciones sin respaldo documental: Correspondientes a los meses de julio y agosto de 2024, sin contar con la documentación necesaria para justificar dichas operaciones. 2. Eliminó un período de suspensión de desempleo: El período comprendido entre el 01/07/2024 y el 31/10/2024 fue eliminado a solicitud del beneficiario, quien manifestó querer renunciar al tramo inicial para poder tramitar un nuevo período de suspensión. Esto se registró mediante un comentario en el sistema que refleja la intervención directa de la funcionaria (…) las acciones de la funcionaria, detalladas en los puntos anteriores y que fueron debidamente probadas, permitirían la solicitud de un derecho mayor al que efectivamente le correspondería al beneficiario, en contravención con los procedimien tos establecidos (…) permite concluir que la funcionaria vulneró las normas internas del BPS y los principios básicos de probidad, legalidad y transparencia en el ejercicio de la función pública. Estas conductas configuran una falta administrativa grave, según el artículo 16 literal e) del Reglamento de Responsabilidad Administrativa, al hacer un uso indebido de las atribuciones de su cargo para favorecer de manera ilegítima a un tercero (…)» (fs. 90 a 97). 4 de diciembre de 2024 — Se otorga vista a la funcionaria del informe del instructor. (fs. 100). 16 de diciembre de 2024 — La funcionaria evacua la vista conferida. (fs. 106 a 112). Informe del Sector Sumarios — Desestima los descargos de la funcionaria, confirmando la configuración de la falta grave. Concluye que la conducta excedió las competencias funcionales y vulneró los principios de probidad, legalidad y transparencia, recomendando una suspensión de 40 días con retención total de haberes. (fs. 115 a 125). 12 de febrero de 2025 — Se dicta la Resolución impugnada, R.D. N° 3-8/2025, sancionando a la funcionaria con suspensión por 40 días con retención total de haberes, con descuento de la preventiva sufrida. (fs. 150 a 151) 22 de febrero de 2025 — La funcionaria es notificada de la sanción vía correo electrónico. (fs. 159; Expediente N° 2025-28-1-019392). 10 de marzo de 2025 — La actora interpone recurso de revocación, reservándose el derecho a fundamentarlo. (fs. 167 a 170) 21 de marzo de 2025 — La Administración otorga un plazo de 30 días para fundamentar el recurso, con vencimiento el 21 de abril de 2025. Vencido el término, no se presentaron los fundamentos. (fs. 174) 25 de junio de 2025 — Se dicta la Resolución R.D. N° 16-3/2025 no haciendo lugar al recurso de revocación interpuesto. (fs. 206 a 207) 4.2) Los hechos acreditados. En resumen: El día 9 de setiembre de 2024, la funcionaria AA (Func. N° XXXXX) atendió en las dependencias del BPS al ciudadano DD( CI X XXXXXXXX), quien se presentó en relación con un trámite de subsidio por desempleo por suspensión. El beneficiario había percibido un subsidio previo entre el 1° de abril de 2023 y el 31 de julio de 2023, habiendo liquidado 44,40 jornales. Posteriormente, su empresa ingresó al sistema un nuevo período de amparo por suspensión del 1° de julio al 31 de oc tubre de 2024, respecto del cual solo le correspondían 3,60 jornales (saldo restante), por no haber transcurrido un año entre la finalización del amparo anterior y el nuevo. Durante la atención, la funcionaria informó al beneficiario acerca de la posibilidad de renunciar al amparo vigente para acceder a un subsidio más completo en el futuro y eliminó del sistema el período de suspensión comprendido entre el 1° de julio y el 31 de octubre de 2024, dejando la solicitud en estado “suspendida” La jefa de sector, Sra. EE, presenció parte de la atención y, luego que el beneficiario se retirara, constató las modificaciones en el sistema y elevó el informe de denuncia al Gerente de área, Sr. FF, lo que derivó en la instrucción de un sumario administrativo. Es importante destacar que la propia actora, en su declaración administrativa, reconoció haber eliminado el período de suspensión y haber ingresado las remuneraciones en forma manual, aunque discrepó de la calificación jurídica de su conducta, explicando q ue actuó en beneficio del trabajador y dentro de lo que, a su criterio, correspondía funcionalmente a la buena administración. 5) Fundamentos de Derecho con relación a los argumentos planteados por las partes. Corresponde ingresar al examen jurídico de los agravios articulados por la parte actora, a la luz de los hechos que la Sede tiene por acreditados y del régimen normativo aplicable al caso. 5.1) Sobre el debido procedimiento y el derecho de defensa. En primer término, la parte actora alega diversas vulneraciones al debido proceso, en particular que no se le otorgó vista previa al dictado de la resolución que dispuso el sumario y que no se le conf irió durante el procedimiento, vistas efectivas de las actuaciones. El derecho de defensa o del debido pronunciamiento, resulta recogido en distintas disposiciones normativas, siendo considerado actualmente como un principio de raigambre constitucional. Como expresa CAJARVILLE «el derecho a defenderse, de fuente constitucional, no se limita entonces a la posibilidad de ser oído antes de dictarse resolución; comprende también el derecho a ser notificado de la existencia del procedimiento, a conocer el contenido de todas las actuaciones, a comparecer reclamando lo que se entienda corresponder con el patrocinio letrado que se juzgue conveniente, a que se diligencie la prueba admisible, pertinente y conducente que se ofreciere » (CAJARVILLE, J.P., “El derecho a defenderse en vía administrativa y la eficacia y eficiencia de la Administración.” En: Sobre Derecho Administrativo, T. II. FCU, 2007, p. 214). A su vez, RAMÓN REAL incluía en la garantía de defensa, el «derecho a ofrecer, pedir, producir y controlar prueba de descargo, que incluye los de que sea producida toda prueba razonablemente ofrecida aunque deba producirla la propia administración y de que la prueba se diligencie antes de resolver sobre el fondo y el derecho a controlar la prueba diligenciada por la administración » (RAMÓN REAL, A. “ Los principios del procedimiento administrativo en el Uruguay ” en: Nuevos Estudios de Derecho Administrativo. ACALI, 1976, p. 34). A juicio de la Sede, ninguno de estos agravios es de recibo. En primer lugar, como correctamente señaló el Sector Sumarios del BPS en su informe, en los procedimientos disciplinarios reglados no se encuentra previsto el conferimiento de vista previa al dictado de la resolución que dispone el sumario. El sumario no es en sí mismo una sanción disciplinaria, sino el procedimiento tendiente a su eventual imposición, por lo que la falta de vista previa a su iniciación no configura vicio alguno de procedimiento. La lógica de la norma resulta clara: es, precisamente, la investigación administrativa la etapa destinada a esclarecer hechos y eventualmente individualizar responsables. Y , una vez alcanzado ese estadio, las actuaciones se incorporan al sumario y continúa n en un mismo expediente, sin necesidad de retrotraer el procedimiento para conferir una vista previa no prevista normativamente. Como ha señalado el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en Sent. 137/2026 y 18/2025, entre otras: «En efecto, el Tribunal señaló que la normativa aplicable no establece la preceptividad de conferir vista previa al dictado del acto que dispone la instrucción del sumario, tratándose de un acto de trámite que da inicio al procedimiento disciplinario. Asimismo, de los antecedentes administrativos surge que el actor tuvo conocimiento de las actuaciones, contó con asistencia letrada, accedió a la documentación incorporada al expediente, presentó recursos y efectuó planteos defensivos respecto de la prueba diligenciada» En segundo lugar, del examen de los Antecedentes Administrativos surge que la funcionaria fue debidamente notificada del sumario (fs. 28 del Expediente N° 2024-28-1-115448), prestó declaración en el marco de la investigación (fs. 50 a 56), se le otorgó vis ta del informe del instructor (fs. 100), la evacuó (fs. 106 a 112), y tuvo oportunidad de interponer los recursos administrativos correspondientes. Luego de impugnar la sanción, se le otorgó un plazo de 30 días para fundamentar el recurso de revocación, plazo que venció sin que la actora lo utilizara. De esta forma, en línea con lo que tiene expresado el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, el debido proceso implica «conocimiento de las actuaciones, habiendo sido debidamente notificados y habiendo evacuado todas y cada una de las vistas oportunamente conferidas, proponiendo reiteradamente medios probatorios que fueron diligenciados» (Sent. 3/2026), lo que en el caso de autos se encuentra suficientemente satisfecho. Por otra parte, el hecho de que la notificación inicial del sumario se hiciera por correo electrónico personal, ante la certificación médica de la funcionaria, no configura un vicio en el procedimiento, desde que la propia normativa admite medios alternativos de notificación cuando el funcionario se encuentra ausente, y la actora no ha acreditado haber sido efectivamente perjudicada en su derecho de defensa por esa circunstancia. En consecuencia, no se advierte en el caso una vulneración al debido proceso que invalide el acto impugnado. 5.2) Sobre la tipicidad de la infracción administrativa y la responsabilidad de la funcionaria. Otro de los agravios que plantea la actora, es que no hay una verdadera falta administrativa en su accionar, sino que fue diligente en el intento de asesorar a un usuario (fs. 13 y 13 vto.). El análisis de la tipicidad de la infracción administrativa y de la responsabilidad de la funcionaria constituye el núcleo central del debate jurídico en este caso. Una vez determinados los hechos: e l régimen disciplinario de la función pública descansa sobre dos pilares: la tipicidad (que la existencia de una conducta se subsum a en el tipo infractor previsto por el ordenamiento) y el elemento subjetivo (la imputabilidad de esa conducta al funcionario a título de dolo o culpa). La presencia de ambos es necesaria para que pueda configurarse una falta administrativa y habilitarse la consecuente potestad sancionatoria. En lo que refiere al tipo infractor, el art. 16 literal e) del Reglamento de Responsabilidad Administrativa del BPS , argumentado por el BPS, tipifica como falta grave el uso indebido de las atribuciones del cargo para favorecer en forma ilegítima a un tercero. Se trata de un tipo que exige la concurrencia de tres elementos: (i) el ejercicio de atribuciones funcionales; (ii) la indebida utilizac ión de dichas atribuciones; y (iii) la finalidad de favorecer ilegítimamente a un tercero. Examinada la conducta de la funcionaria a la luz de dicho tipo infractor, corresponde concluir que los hechos acreditados permiten subsumir, prima facie, la conducta en el tipo previsto, aunque con matices relevantes que merecen un examen más detenido. En efecto, la eliminación del período de suspensión ingresado por la empresa y el ingreso manual de remuneraciones sin respaldo documental, son acciones que, en sí mismas, excedían el marco de competencias reconocido a la funcionaria en el contexto de la atención al usuario, conforme la propia Administración detalló en los informes del procedimiento. El comentario dejado por la actora en el sistema : "Quiere renunciar a la suspensión del 1° al 9 de julio para poder tramitar la suspensión a partir del 1° de setiembre. Se elimina el periodo de suspensión de julio para que el contador pueda ingresar nuevo periodo", evidencia que la funcionaria era consciente del propósito de sus acciones. No obstante, cabe efectuar una precisión relevante respecto al elemento de la "ilegitimidad" del favorecimiento. La actora no obtuvo beneficio personal alguno de su actuación, y el móvil que ella misma declara actuar en beneficio del trabajador, cuya situación entendía merecía una solución , lo que no es un móvil deshonesto en sí mismo. Distinto es, desde luego, que el mecanismo utilizado para materializar ese propósito haya sido contrario a los procedimientos establecidos por el organismo. En ese sentido, la conducta objetivamente configura el tipo infractor: la funcionaria utilizó atribuciones de su cargo para modificar el estado de una solicitud de subsidio de un beneficiario de un modo que no se correspondía con el procedimiento estableci do, habilitando potencialmente el acceso a un beneficio mayor que el que le correspondía al beneficiario según el ordenamiento vigente. Que finalmente la solicitud no resultare aprobada en los términos pretendidos por la actora no enerva la antijuridicidad del comportamiento ya que el perjuicio potencial ya se había producido con la alteración del sistema, aunque sí constituye un atenuante de relevancia en la graduación de la sanción, como se dirá. En cuanto al elemento subjetivo, se coincide con la parte actora en que no se admiten las infracciones objetivas o imputables al sujeto sin atender al elemento de su conducta. En el caso de autos, la conducta de la actora no es el resultado de un error material o un descuido involuntario. La funcionaria actuó con pleno conocimiento de lo que hacía: identificó la situación del beneficiario, valoró las opciones posibles, consultó a su jefa acerca de un aspecto del trámite, y luego procedió a efectuar las modificaciones en el sistema. El comentario dejado en el sistema, lejos de ser el reflejo de una actuación irreflexiva, evidencia una deliberación y una finalidad concreta. Sin embargo, y aquí radica una distinción relevante para la graduación de la sanción , lo que tacha de ilegitimo el acto , es que la conducta de la actora no exhibe los rasgos propios del dolo directo orientado al beneficio personal o al perjuicio del organismo. Por el contrario, emerge de los antecedentes que la funcionaria actuó movida por lo que ella concebía como una finalidad legítima (ayudar al beneficiario a acceder a lo que consideraba un derecho más completo), pero utilizando para ello un camino funcionalmente incorrecto. Este matiz , dado por l a eventual existencia de culpa con representación o, en el mejor de los casos, de un dolo eventual respecto al potencial perjuicio al sistema, si bien no la exime de responsabilidad, es un elemento que debe ponderarse al momento de graduar la sanción. La Administración, en sus distintos informes, parecería haberse inclinado por una valoración de la conducta que privilegia el resultado objetivo de la actuación de la funcionaria (la alteración del sistema, con su potencial habilitante para el beneficiario ) por encima del análisis del elemento subjetivo. Este enfoque, si bien comprensible desde la perspectiva de la tutela de la regularidad funcional, presenta limitaciones cuando se traslada sin matices al campo de la graduación de la sanción. En ese ámbito, la responsabilidad disciplinaria no puede operar como responsabilidad objetiva pura: la intensidad de la sanción debe guardar correlación no solo con la gravedad objetiva del hecho, sino también con el grado de culpabilidad del funcionario. En el caso de autos, la motivación del acto sancionatorio y del informe del Sector Sumarios se concentra casi exclusivamente en la descripción objetiva de la conducta y en su encuadre en el tipo previsto por el reglamento, sin efectuar una ponderación espe cífica del elemento subjetivo ni de las circunstancias que rodearon la actuación de la funcionaria. Ello constituye un déficit inicial que se proyecta sobre la graduación de la sanción. 5.4) Sobre la desproporción de la sanción y la obligación de buena administración. El principio de proporcionalidad constituye uno de los límites esenciales del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración. En virtud de este principio, la sanción impuesta no puede exceder lo que resulta necesario y adecuado para satisfacer la finalidad que le es propia: la preservación de la regularidad de la función pública y la tutela del interés general. Como ha señalado esta misma Sede, en Sentencia N° 71/2026: "aun cuando las normas admiten distintas sanciones, sin especificar cuándo se impone cada una, ello no implica que la fijación de la sanción no quede sujeta al control de su razonabilidad y proporcionalidad acorde con los hechos en los que se hubiere funda do". En la misma línea, NIETO ha expresado que "una vez que los jueces han comprobado la corrección formal del acto de atribución de la sanción, pueden y deben extender su control a la corrección m aterial del principio de proporcionalidad" (NIETO, A., Derecho Administrativo Sancionador, Ed. Tecnos, Madrid, 2012, p. 530). Y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en Sentencia N° 336/2017 (cuyas conclusiones son trasladables al presente) ha expresado que "La proporcionalidad sería, en opinión de GUARIGLIA, una regla técnica jurídica que tiene como fin controlar el cumplimiento de la razonabilidad calificada como principio general del derecho. El desarreglo del acto al principio de razonabilidad apareja su nulidad". En el presente caso, la sanción impuesta de suspensión por 40 días con retención total de haberes resulta manifiestamente desproporcionada, a la luz de los elementos ya señalados que emergen de los propios Antecedentes Administrativos. En primer lugar, la conducta imputada, si bien objetivamente irregular, se circunscribió a un único episodio, ocurrido el 9 de setiembre de 2024, en la atención a un solo beneficiario. No surge de los antecedentes la existencia de conductas similares anter iores ni de un patrón de comportamiento irregular. En segundo lugar, la propia jefa de sector, Sra. de Oliveira, al declarar en el sumario, señaló que su intención inicial era formular "una observación nada más", y que fue el Gerente de área quien determinó que la situación ameritaba la instrucción de un sumario. Esta circunstancia, más allá de la razonabilidad de esa decisión en abstracto, da cuenta de que, para quien presenció los hechos directamente, la graved ad de la situación no era percibida como de la magnitud que luego reflejó la sanción. Adicionalmente, no puede soslayarse que no se produjo perjuicio patrimonial efectivo para el BPS ni para el sistema previsional. El subsidio no fue aprobado por la vía pretendida, por lo que el resultado final fue la ausencia de daño concreto, lo que constituye un atenuante que necesariamente debe ponderarse en la graduación de la sanción. Y si esto no fuera suficiente, la hoja de servicios de la funcionaria no registra antecedentes disciplinarios previos (fs. 87 a 88 de los A.A.), y la propia jefa de sector reconoció que, aunque cuestionaba ciertos aspectos de su desempeño, no la consideraba una funcionaria que actuara con deshonestidad. Como señala PATRITTI: "la discrecionalidad no es sinónimo de libertad absoluta, sino el reconocimiento del ejercicio de determinadas potestades en un contexto normativo dado que no prevé límites objetivos fuera de los cuales la acción administrativa no es tolerable" (PATRITTI, Marcelo, La responsabilidad disciplinaria de los jueces en el Uruguay, FCU, 2023, p. 248). Y en igual sentido, VÁZQUEZ ha expresado que "la admisión de la razonabilidad y la proporcionalidad como límites de la discrecionalidad implica la posibilidad del control del acto, en aplicación de las reglas de la lógica, de las reglas técnicas propias de la materia de que se trate, y de la valoración jurídica, ponderando la adecuación de lo dispositivo al supuesto de hecho, su idoneidad o aptit ud para el fin y la coherencia entre supuesto y fines propuestos" (VÁZQUEZ, Cristina, "Graduación De La Sanción Administrativa: Principios de Razonabilidad y Proporcionalidad". La Ley Uruguay, 2025, p. 228). Corresponde insistir, como también ha señalado esta Sede en Sentencia N° 199/2025, que "una cosa es la discrecionalidad y otra muy distinta la arbitrariedad". Y la ausencia de fundamentación específica sobre la proporcionalidad de la sanción aplicada, frente a un dictamen técnico que sugería una respuesta radicalmente diferente, aproxima la decisión adoptada a la segunda de esas categorías. Véase que, al contestar la demanda, BPS no es categórico en el rechazo de la desproporciona alegada. 5.5) Sobre la motivación del acto administrativo. La parte actora cuestiona la motivación del acto impugnado, afirmando que resultó insuficiente, incongruente y errónea. En términos generales, la Sede comparte que la motivación del acto sancionatorio puede integrarse con los antecedentes del expediente administrativo, conforme la doctrina consolidada del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (Sentencias N° 323/2025, 40 4/2024, entre muchas otras). Desde esa perspectiva, no se advierte una insuficiencia de motivación en lo que refiere a la descripción de los hechos imputados ni al encuadre normativo. Sin embargo, sí se advierte un déficit motivacional relevante en lo que respecta a la graduación de la sanción. Como se indicó, la imposición de una suspensión de 40 días con retención total de haberes no se encuentra suficientemente explicada en términos de proporcionalidad, especialmente en ausencia de una ponderación expresa de las circunstancias atenuantes que surgen de los propios antecedentes. Este déficit no es meramente formal, sino que incide en la sustancia del acto. De hecho, el informe de la Asesoría Letrada del BPS , sugirió, luego de ponderar los antecedentes funcionales de la actora y la entidad de la conducta, que la sanción adecuada era una simple amonestación. La diferencia entre la sanción sugerida (amonestación) y la efectivamente aplicada (40 días de suspensión con retención total de haberes) resulta de una magnitud tal que, por sí sola, exige una motivación especialmente cuidadosa de las razones por las cuales la Administración se apartó de ese dictamen. Sin embargo, la Administración no proporcionó dicha motivación. El acto sancionatorio y la resolución que no hizo lugar al recurso de revocación no contienen un análisis específico de proporcionalidad que explique por qué, frente a un primer episodio, sin perjuicio patrimonial efectivo, de una funcionaria sin antecede ntes disciplinarios, resultaba adecuada una sanción de 40 días de suspensión con retención total de haberes. En suma: el acto impugnado adolece de un vicio de desproporción en la sanción aplicada, que no puede disociarse de un déficit en el cumplimiento del estándar de motivación adecuada . Ambos elementos, individualmente suficientes para comprometer la legitimidad del acto, se refuerzan mutuamente y conducen a su anulación. 6) Orientación de cumplimiento. El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas "lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento". En este caso, la ilegitimidad del acto impugnado deriva exclusivamente de la desproporción de la sanción aplicada y la insuficiencia de la motivación , pero no de la ausencia de conducta infractora ni de la configuración de los hechos que la Administración tuvo por probados. En consecuencia, lo que la anulación del acto impugnado determina es que la sanción aplicada no guarda la debida proporcionalidad con la entidad de la conducta, las circunstancias que la rodearon y el grado de culpabilidad de la funcionaria. Por ende, la Administración conserva la potestad de recomponer el procedimiento a los efectos de imponer, si lo entiende pertinente, y si puede hacerlo en el marco de sus competencias sancionatorias actuales, una sanción que se ajuste a los estándares de razonabilidad y proporcionalidad. El art. 190 inc. 2° del CCA dispone que cuando la irregularidad refiera a las formalidades exigidas a los actos o trámites del procedimiento administrativo previo, el Tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo. En el presente caso, la Administración no puede dictar acto alguno que se oponga a la presente sentencia ni realizar operación material contraria a ella (art. 191 del CCA), debiendo, en el ejercicio de su potestad disciplinaria y en cumplimiento del estándar de buena administración, ponderar con el debido cuidado los elementos ya referidos al momento de adoptar, eventualmente, una nueva decisión. 7) Que la actuación procesal de las partes en defensa de sus derechos ha sido correcta, no mediando merito para condena en la instancia. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Ampárase la demanda instaurada y en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. 2) A los únicos efectos fiscales, fijanse los honorarios de la letrada interviniente en $ 40.000 (pesos uruguayos, cuarenta mil) 3) Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado subrogante en el Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2° Turno