Sentencia Interlocutoria N° 248/2026

Montevideo 16 de junio de 2026. SENTENCIA INTERLOCUTORIA N° 248/2026 VISTOS : Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados "AA contra Administración Nacional de Puertos. Acción de Nulidad" (Ficha: 471/2025) venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2° Turno, actuando la suscrita en calidad de Jueza subrogante Dra. Kariné Topalian Kacharigian, en mérito a lo dispuesto por el art. 166 del CCA. RESULTANDO : 1) Con fecha 16 de marzo de 2026, en virtud de la licencia otorgada a la titular de la Sede, Dra. María Victoria Suárez Cal, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo dispuso que la suscrita actuara como subrogante a partir del día 13 de mayo de 2026. En tal carácter, y en ejercicio de las facultades previstas en la Ley N.° 15.750, el art. 209 del CGP y el art. 183 del CCA, se dicta la presente sentencia. 2) En estas actuaciones se tramita la pretensión anulatoria ejercitada por AA(“AA”), en su calidad de Entidad Representante de los titulares de Obligaciones Negociables del Programa de Emisión Privada emitidas por BB (“BB”), en relación con la Resolución de Directorio de la Administración Nacional de Puertos (“ANP”) N° 518/4.228 de fecha 5 de setiembre de 2024, recaída en el Expediente N° 241428. Por dicha volición, la Administración actuante resolvió no acceder a la solicitud de AA y CC de que se autorizara la cesión del Contrato de Concesión N° 1869 — otorgado a BB para la construcción y explotación de un edificio de depósitos, cámaras frigoríficas y restaurante en el recinto del Puerto de Montevideo — a CC como nuevo concesionario, en el marco del Contrato de Cesión Condicionada de la Concesión suscrito entre AA y BB el 27 de noviembre de 2019. La accionante sostiene que el acto adolece de error en sus motivos, vulnera el principio de buena administración y lesiona el deber de tutela aquiliana del crédito de los obligacionistas que financiaron la ejecución de la concesión. 3) Conferido traslado de la demanda por Decreto N° 925/2025, compareció la ANP a contestarla (fs. 35 a 48), rechazando la acción en todos sus términos y solicitando la citación en tercería de BB al amparo del art. 65 del CCA. Sostuvo que el acto impugnado es un acto confirmatorio de la Resolución de Directorio N° 12/4.157 de fecha 26 de enero de 2023 — que no fue recurrida en tiempo y se encuentra firme —, por lo que carecería de lesividad originaria. En cuanto al fondo, afirmó que el Contrato de Cesión Condicionada es inoponible a ANP por el principio res inter alios acta, que AA carece de legitimación para formular solicitudes vinculadas a la Concesión por ser tercero ajeno al Contrato N° 1869, y que la cesión pretendida no cumple los requisitos esenciales del art. 75 del TOCAF — en particular, la solicitud fundada del adjudicata rio y el consentimiento de la Administración —, siendo la aceptación de la cesión una facultad y no una obligación de ANP. Aportó los antecedentes administrativos (Expedientes N° 242003 y su agregado N° 241428, y N° 222432), el Pliego de Condiciones Particulares de la Licitación Pública N° II/13 y el Contrato N° 1869 con su modificación (nota de fs. 49). 4) Por Decretos N° 1265/2025 y N° 1405/2025 se admitió la citación en tercería solicitada y se confirió traslado a BB., que compareció (fs. 61 a 63) en calidad de tercero coadyuvante, rechazando la demanda en todos sus términos y oponiendo excepción previa de ilesividad del acto impugnado, con los mismos fundamentos que la demandada. La excepción fue resuelta por Sentenc ia Interlocutoria N° 84/2026, que difirió el pronunciamiento relativo a la procesabilidad del acto al momento del dictado de la sentencia definitiva. 5) Por Decreto N° 559/2026 se abrió el proceso a la etapa probatoria respecto del objeto principal. En su mérito, la parte demandada ofreció prueba documental (fs. 97), ratificando los antecedentes administrativos ya aportados al contestar; mientras que la p arte actora ofreció prueba documental, intimación a la demandada y prueba por oficios (fs. 107). El tercerista no ofreció prueba. Por Decreto N° 728/2026 se confirió plazo de contraprueba, oportunidad en que se presentó la parte demandada (fs. 111) formulando oposición a la prueba ofrecida por la actora. Por Decreto N° 857/2026 los autos pasaron para resolución conforme el art. 166 del CCA. 6) En su mérito, el expediente fue puesto al despacho a los efectos del dictado de la presente Sentencia Interlocutoria, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 166 del CCA. CONSIDERANDO : 1) Previo a disponer acerca de la prueba, corresponde delimitar el objeto del proceso. El proceso anulatorio que se sigue en estos autos se rige por el principio dispositivo (art. 3 lit. d y f del CCA), por lo que su objeto está delimitado por lo que las par tes dispongan en sus escritos, a aquellos extremos que, siendo controvertibles, se encuentren efectivamente controvertidos. Por tanto, atendiendo a las alegaciones de las partes, el objeto del proceso se ha de establecer en determinar si la Resolución de Directorio de la ANP N° 518/4.228 de fecha 5 de setiembre de 2024, por la que se denegó la solicitud de autorización de cesión del Contrato de Concesión N° 1869 a CC., fue dictada acorde a Derecho, o si en cambio debe ser anulada por ilegítima. 2) A su vez, la actividad probatoria habrá de delimitarse en cuanto a: (i) si el Contrato de Cesión Condicionada de la Concesión de fecha 27 de noviembre de 2019 era oponible a la ANP y si AA contaba con legitimación para formular la solicitud de cesión; (ii) si se cumplían los requisitos normativos y contractuales exigidos para que procediera la autorización de la cesión, en particular los previstos en el art. 75 del TOCAF, el art. 47 del Decreto N° 412/992 y el art. 60 del Pliego de Condiciones Particulares; (iii) si CCreunía las condiciones de idoneidad y solvencia suficientes para suceder a BB en la ejecución de la Concesión; (iv) si al momento del dictado del acto la ANP tenía conocimiento del estado de incumplimiento de BB y si, en ese contexto, el rechazo de la cesión fue compatible con el principio de buena administración; y en definitiva, (v) si la Resolución N° 518/4.228 fue dictada acorde a Derecho; todo tal como surge de los actos de proposición de las partes y el tercerista a fs. 24 a 31, fs. 35 a 48 y fs. 61 a 63, respectivamente. 3) Antes de pronunciarse sobre la admisibilidad de los medios probatorios, corresponde formular una precisión de orden procesal respecto del escrito presentado por la parte demandada (fs. 111) en el plazo de contraprueba, bajo la denominación de “oposición a la prueba”. La contraprueba, según la doctrina, consiste en la “prueba dirigida a contrarrestar la del adversario” (COUTURE, E.; Vocabulario Jurídico, 3ª ed., FCU, 2004, p. 200), siendo su objeto desvirtuar la prueba ofrecida por la contraparte mediante la demostración de hechos que la contradigan (VIERA, L.; Curso de Derecho Procesal, Tomo II, 2ª ed., p. 104). En igual sentido lo ha entendido el TCA al señalar que “contraprueba significa … prueba contraria a la propuesta” (Sentencias N° 508/2021, 491/20 05, 61/2021 y 219/2017, entre otras). Los medios manifiestamente inadmisibles son rechazados de oficio por la Sede al resolver sobre admisibilidad (art. 144.1 del CGP y art. 166 inc. 2° del CCA), sin que exista una instancia de oposición previa a cargo de las partes en el plazo de contraprueba. En consecuencia, lo que surge del escrito de fs. 111 no será atendido como oposición, sin perjuicio de que los argumentos allí desarrollados puedan ser considerados por la Sede al evaluar la admisibilidad de los medios ofrecidos. 4) En cuanto a la prueba ofrecida por la parte demandada (fs. 97), se admiten y, en consecuencia, se agregan los antecedentes administrativos ya aportados al contestar la demanda (en cumplimiento de lo dispuesto por el art. 161 lit. b) del CCA), conteniendo los Expedientes N° 242003 y su agregado N° 241428, y N° 222432 (nota de fs. 49), así como el Pliego de Condiciones Particulares de la Licitación Pública N° II/13 y el Contrato N° 1869 suscripto entre ANP y BB y su modificación. 5) En cuanto a la prueba documental ofrecida por la parte actora (fs. 107), corresponde pronunciarse sobre la admisibilidad de cada uno de los documentos propuestos. Se admiten y se agregan : a) la Resolución de Directorio de la ANP N° 815/4.011 de fecha 28 de noviembre de 2019, por la que se autorizó la prenda de las acciones nominativas de BB a favor del Fideicomiso Centro Logístico BB (CLL); y b) la Resolución del Poder Ejecutivo N° 25/020 de fecha 27 de enero de 2020, que aprobó dicha Resolución de Directorio. Estos documentos son pertinentes en tanto acreditan que, desde noviembre de 2019, la ANP tenía conocimiento institucional del esquema de garantías constituido por BB a favor de sus acreedores, lo que tiene incidencia directa sobre los ejes (i) y (iv) del objeto de la prueba: por un lado, la oponibilidad del Contrato de Cesión Condicionada y el conocimiento de ANP sobre la situación financiera de BB; por otro, si al momento del dictado del acto impugnado la Administración tenía elementos suficientes para evaluar la real situación del concesionario. Asimismo, se admiten y se agregan: d) las Resoluciones del Poder Ejecutivo N° 156/017 de 1° de marzo de 2017, N° 243/019 de 13 de mayo de 2019 y N° 601/020 de 11 de junio de 2020, referidas a las habilitaciones de CC para la prestación de servicios portuarios. Dichos documentos son directamente pertinentes para acreditar la idoneidad y experiencia de CC como operador portuario, extremo relevante en relación al eje (iii) del objeto de la prueba. No se hará lugar a la agregación de c) la Resolución de Directorio de la ANP N° 683/4.281 de fecha 29 de octubre de 2025. La legalidad del acto administrativo impugnado se controla al momento de su dictado; los hechos sobrevinientes al acto — en el caso, e l 5 de setiembre de 2024 — son en principio ajenos al juicio de legitimidad que corresponde efectuar en esta vía. Del análisis de su contenido, la Resolución N° 683/4.281 intima a BB al pago de deudas por concepto de facturas impagas y multas, detallando deudas de distintas fechas: la mayor parte de las facturas son posteriores al dictado del acto impugnado (noviembre de 2024 en adelante), por lo que no integran el cuadro fáctico que la Administración pudo valorar al momento del dictado del acto. Sí se advierte que la citada Resolución da cuenta de dos rubros de multas en moneda nacional originados en la Resolución de Gerencia General N° 239/2024 y la Resolución de Directorio N° 703/4. 150 de fecha 6 de agosto de 2024, y en las Resoluciones de Gerencia General N° 12/2025 y N° 26/2025. Las que corresponden al 6 de agosto de 2024 son anteriores al acto impugnado y constituyen elementos relevantes para el eje (iv) del objeto de la prueba — el conocimiento de ANP sobre los incumplimientos de BB al momento de dictar el acto —; sin embargo, dichas resoluciones ya serán aportadas por la vía de la intimación resuelta en el Considerando 6°. En cuanto a las facturas de la concesión Torre BB, la más antigua data del 4 de noviembre de 2024, siendo todas posteriores al acto impugnado. En consecuencia, el contenido relevante y anterior al acto de la Resolución N° 683/4.281 queda cubierto por otros medios ya admitidos, siendo innecesaria su agregación autónoma (art. 144.1 del CGP por remisión del art. 167 del CCA). 6) En cuanto a la intimación a la ANP solicitada por la actora (numerales 3.a, 3.b y 3.c del escrito de fs. 107), corresponde tratarla como intimación a la contraparte — y no como prueba documental en poder de terceros —, en tanto la documentación requerida obra en poder de la propia parte demandada. Se admite la intimación en el literal a): testimonio íntegro del Expediente N° 192520, en el que recayó la Resolución de Directorio N° 815/4.011 y la Resolución del Poder Ejecutivo N° 25/020. Dicho expediente es pertinente para acreditar el conocimiento in stitucional de ANP sobre el esquema de garantías de BB desde 2019, complementando la prueba documental admitida en el Considerando 5°. Se admite parcialmente la intimación en el literal b): testimonio de las intimaciones practicadas a BB por incumplimientos de sus obligaciones como operador portuario y concesionario. Por las razones ya expuestas en el Considerando 5° — la legalidad del acto se controla al momento de su dictado —, solo son pertinentes las intimaciones practicadas con anterioridad al 5 de setiembre de 2024. En consecuencia, se admite la intimación únicamente respecto de las actuaciones de esa naturaleza anteriores a dicha fecha, siendo impertinentes las posteriores. Se admite la intimación en el literal c): testimonio de la Resolución de Directorio de la ANP de fecha 6 de agosto de 2024, referida a sucesivos incumplimientos contractuales de BB. Dicha Resolución es anterior al acto impugnado y pertinente en relación al eje (iv) del objeto de la prueba, en tanto acredita que al momento de dictar el acto la ANP tenía conocimiento formal y documentado de los incumplimientos del concesionario. La demandada objeta las intimaciones alegando también que la actora no indica con precisión qué extremo pretende probar con cada medio. Sin perjuicio de que la falta de mayor especificación en el objeto no determina la inadmisibilidad liminar del medio — que corresponde solo para medios manifiestamente improcedentes (art. 144.1 del CGP) —, la Sede deja constancia de que la eficacia probatoria de cada medio quedará sujeta a la correspondiente carga de alegación en los escritos finales, conforme a las reglas de la sana crítica (art. 140 del CGP por remisión del art. 167 del CCA). 7) Se admite la prueba documental en poder de terceros solicitada mediante oficio al Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 20° Turno, a fin de que remita testimonio de los escritos de proposición (demanda, contestación de demanda y reconvención, y contestación de reconvención) recaídos en los autos caratulados “AA y otro c/ DD Y OTRO. Cobro de pesos” (IUE: 2 -61592/2022). La demandada objeta este medio señalando que no ha recaído sentencia ejecutoriada y que la actora no precisó qué pretende probar. El objeto de este medio, sin embargo, no es el resultado del litigio — que efecti vamente no ha concluido — sino los escritos de proposición, de los cuales surge que BB reconoció expresamente su incumplimiento al contestar la demanda. Esa admisión de parte en un proceso judicial es un hecho pertinente en relación al eje (ii) y (iv) del objeto de la prueba, siendo conducente para acreditar el estado de incumplimiento del concesionario con conocimiento de la parte que ahora comparece como tercerista coadyuvante. En cuanto a las resultancias de autos, la Sede entiende que no se trata de medios de prueba, sino que son el resultado del diligenciamiento de otros medios. Por tanto, son cuestiones que habrán de analizarse, eventualmente, en el momento de valoración de la prueba producida en autos. Por los fundamentos que vienen de exponerse, LA SRA. JUEZA LETRADA (SUBROGANTE) EN EL JUZGADO LETRADO DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 2° TURNO. FALLA : 1. Fijar el objeto del proceso en determinar si la Resolución de Directorio de la ANP N° 518/4.228 de fecha 5 de setiembre de 2024, por la que se denegó la solicitud de autorización de cesión del Contrato de Concesión N° 1869 a CC., fue dictada acorde a Derecho, o si en cambio debe ser anulada por ilegítima. 2. Establecer el objeto de la prueba en: (i) si el Contrato de Cesión Condicionada de la Concesión era oponible a la ANP y si AA contaba con legitimación para formular la solicitud de cesión; (ii) si se cumplían los requisitos normativos y contractuales exigidos para que procediera la autorización de la cesión; (iii) si CC reunía las condiciones de idoneidad y solvencia suficientes para suceder a BB; (iv) si al momento del dictado del acto la ANP tenía conocimiento del estado de incumplimiento de BB y si el rechazo de la cesión fue compatible con el principio de buena administración; y en definitiva, (v) si la Resolución N° 518/4.228 fue dictada acorde a Derecho; todo tal como surge de los actos de proposición de las partes y el tercerista a fs. 24 a 31, fs. 35 a 48 y fs. 61 a 63, respectivamente. 3. En su mérito, agréguense los antecedentes administrativos aportados por la demandada (Expedientes N° 242003, N° 241428, N° 222432, Pliego de Condiciones Particulares y Contrato N° 1869 con su modificación). Admítase y agréguese la prueba documental de la actora: Resoluciones de ANP N° 815/4.011 y Resolución del Poder Ejecutivo N° 25/020 (literales a y b); y Resoluciones del Poder Ejecutivo N° 156/017, N° 243/019 y N° 601/020 (literal d). No se hace lugar a la Resolución ANP N° 683/4.281 (literal c), por los fundamentos del Considerando 5°. Admítase la intimación a la ANP: íntegramente en el literal a), parcialmente en el literal b) — solo intimaciones anteriores al 5 de setiembre de 2024 —, e íntegramente en el literal c), por los fundamentos del Considerando 6°. Admítase la prueba documenta l en poder de terceros mediante oficio al Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 20° Turno, por los fundamentos del Considerando 7°. 4. Consentida o ejecutoriada, intímese a la ANP en los términos indicados en el Considerando 6°. Ofíciese al Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 20° Turno en los términos indicados en el Considerando 7°. Dra. KARINÉ TOPALIAN KACHARIGIAN JUEZA LETRADA (SUBROGANTE) EN EL JUZGADO LETRADO DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 2° TURNO