Sentencia Interlocutoria N° 244/2026

Montevideo, 15 de junio de 2026. SENTENCIA INTERLOCUTORIA N° 245/2026 VISTOS : Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados "AA contra Estado – Ministerio de Ambiente. Acción de Nulidad" (Ficha: 843/2025) venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2° Turno, actuando la suscrita en calidad de Jueza subrogante Dra. Kariné Topalian Kacharigian, en mérito a lo dispuesto por el art. 166 del CCA. RESULTANDO : 1) Con fecha 16 de marzo de 2026, en virtud de la licencia otorgada a la titular de la Sede, Dra. María Victoria Suárez Cal, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo dispuso que la suscrita actuara como subrogante a partir del día 13 de mayo de 2026. En tal carácter, y en ejercicio de las facultades previstas en la Ley N.° 15.750, el art. 209 del CGP y el art. 183 del CCA, se dicta la presente sentencia. 2) En estas actuaciones se tramita la pretensión anulatoria ejercitada por AA en relación con el numeral 2° de la Resolución Ministerial N° 145/2025, dictada por el Ministerio de Ambiente el 12 de febrero de 2025, recaída en el Expediente N° 2024/36001/013665. El numeral 1° del mismo acto concedió a la actora la autorización previst a en el art. 153 del Código de Aguas para la instalación de un alambrado en la faja de defensa de costas en los padrones rurales N° XX.XXX y N° XX.XXX, de la 7ª sección catastral del departamento de Maldonado, paraje José Ignacio. El numeral 2°, única parte dispositiva que es objeto de impugnación en estos autos, condicionó dicha autorización a que el interesado deba “respetar una faja de 150 metros a contar desde la costa para el uso público a fin de dar cumplimiento a lo establecido en el Plan Local de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible entre las Lagunas José Ignacio y Garzón (art. 20)”. 3) En su demanda (fs. 23 y siguientes), la accionante sostiene que el numeral 2° debe anularse por ilegítimo. Articula tres agravios: en primer lugar, la inaplicabilidad del art. 20 del Plan Local como norma imperativa de efecto directo sobre padrones rurale s preexistentes no involucrados en operación de fraccionamiento ni transformación territorial, en tanto dicha disposición integraría el sistema de espacios públicos del modelo territorial y tendría carácter programático; en segundo lugar, la confusión en tre dominio público y uso público en que incurriría el acto al imponer un régimen de utilización colectiva indiscriminada sobre suelo de propiedad privada sin la previa expropiación que exigen el art. 32 de la Constitución y el art. 38 del Código de Aguas; y en tercer lugar, la deficiente motivación del acto, por ser insuficiente, incongruente e inexacta, en tanto la restricción impuesta no se sigue lógicamente de los considerandos favorables al proyecto ni de la normativa invocada. 4) Conferido traslado de la demanda por Decreto N° 2408/2025, compareció el Ministerio de Ambiente a contestarla (fs. 171 y siguientes), rechazando la acción en todos sus términos. Sostuvo que el condicionamiento impugnado no crea ni impone por sí mismo la c esión al dominio público de la faja de 150 metros, sino que se limita a exigir el cumplimiento de lo ya dispuesto por el art. 20 del Plan Local entre Lagunas, en cumplimiento del mandato del art. 27 lit. b) de la Ley N° 18.308, que veda otorgar autorizaciones contr arias a los instrumentos de ordenamiento territorial vigentes. Señaló asimismo que la actora omitió informar durante el procedimiento administrativo la existencia de un proyecto de Hotel de Campo en el padrón N°XX.XXX, cuya viabilidad había sido consultada ante la Intendencia de Maldonado y la Junta Departamental en el año 2023, lo que revelaría que el alambrado constituiría el primer acto de consolidación de un uso contrario al instrumento de ordenamiento territorial aplicable. Aportó los antecedentes administrativos (Expediente N° 2024/36001/013665 y expediente acordonado N° 2025/36001/003156), según nota de fs. 188. 5) Por Decreto N° 263/2026 se abrió el proceso a la etapa probatoria. En su mérito, la parte demandada ofreció prueba por informes y documental (fs. 200); mientras que la actora ofreció prueba testimonial y prueba pericial (fs. 202). Por Decreto N° 500/2026 se confirió plazo de contraprueba, oportunidad en que se presentó la parte actora ofreciendo oposición parcial a la prueba de la demandada (fs. 206), y la parte demandada ofreciendo oposición y contraprueba (fs. 217). Por Decreto N° 660/2026 los autos pasaron para resolución. 6) En su mérito, y sin perjuicio de que el expediente fue puesto al despacho con anterioridad a que la suscrita asumiera la subrogación, se procede al dictado de la presente Sentencia Interlocutoria, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 166 del CCA. CONSIDERANDO : 1) Previo a disponer acerca de la prueba, corresponde delimitar el objeto del proceso. El proceso anulatorio que se sigue en estos autos se rige por el principio dispositivo (art. 3 lit. d y f del CCA), por lo que su objeto está delimitado por lo que las par tes dispongan en sus escritos, a aquellos extremos que, siendo controvertibles, se encuentren efectivamente controvertidos. Por tanto, atendiendo a las alegaciones de las partes, el objeto del proceso se ha de establecer en determinar si el numeral 2° de la Resolución Ministerial N° 145/2025, que condicionó la autorización de instalación del alambrado al respeto de una faja de 150 metros para uso público conforme al art. 20 del Plan Local de Ordenamiento Territorial y Desarr ollo Sostenible entre Lagunas José Ignacio y Garzón, fue dictado acorde a Derecho, o si en cambio debe ser anulado por ilegítimo. 2) A su vez, la actividad probatoria habrá de delimitarse en cuanto a: (i) si el art. 20 del Plan Local entre Lagunas configura una norma imperativa directamente aplicable a la situación de la actora o si, por el contrario, tiene carácter programático que requiere instrumentación mediante operaciones de transformación territorial específicas; (ii) si el condicionamiento impugnado importa una restricción desproporcionada al derecho de propiedad de la actora, atendida la categoría de suelo rural de los padron es y la efectiva garantía de accesibilidad peatonal a la costa; (iii) si la omisión de informar la existencia del proyecto hotelero durante el procedimiento administrativo incide en la causa y motivación del acto; y en definitiva, (iv) si el numeral 2° de la Resolución Ministerial N° 145/2025 fue dictado acorde a Derecho; todo tal como surge de los actos de proposición de las partes a fs. 23 y siguientes y fs. 171 y siguientes, respectivamente. 3) Antes de pronunciarse sobre la admisibilidad de los medios probatorios, corresponde formular una precisión de orden procesal respecto de los escritos presentados por la parte actora (fs. 206) y por la parte demandada (fs. 217) en el plazo de contraprueba, bajo la denominación de “oposición a la prueba”. La contraprueba, según la doctrina, consiste en la “prueba dirigida a contrarrestar la del adversario” (COUTURE, E.; Vocabulario Jurídico, 3ª ed., FCU, 2004, p. 200), siendo su objeto desvirtuar la prueba ofrecida por la contraparte mediante la demostración de hechos que la contradigan (VIERA, L.; Curso de Derecho Procesal, Tomo II, 2ª ed., p. 104). En igual sentido lo ha entendido el TCA al señalar que “contraprueba significa … prueba contraria a la propu esta” (Sentencias N° 508/2021, 491/2005, 61/2021 y 219/2017, entre otras). Los medios manifiestamente inadmisibles son rechazados de oficio por la Sede al resolver sobre admisibilidad (art. 144.1 del CGP y art. 166 inc. 2° del CCA), sin que exista una inst ancia de oposición previa a cargo de las partes en el plazo de contraprueba. En consecuencia, lo que surge de dichos escritos no será atendido como oposición, sin perjuicio de que los argumentos allí desarrollados puedan ser considerados por la Sede al evaluar la admisibilidad de los medios ofrecidos. 4) Corresponde pronunciarse sobre la admisibilidad de los medios probatorios ofrecidos por la parte demandada (fs. 200), conforme al art. 167 del CCA. Se admiten y, en consecuencia, se agregan los antecedentes administrativos ya aportados por la parte demandada al contestar la demanda (en cumplimiento de lo dispuesto por el art. 161 lit. b) del CCA), conteniendo los Expedientes N° 2024/36001/013665 y N° 2025/36001/003156 (según nota de fs. 188). Se admite la prueba documental en poder de terceros solicitada mediante oficio a la Junta Departamental de Maldonado, a efectos de que aporte: a) la versión taquigráfica de la sesión extraordinaria del 17 de enero de 2024; y b) la versión taquigráfica de la sesión del 7 de diciembre de 2023, en la que comparecieron representantes de AA Asimismo, se admite la prueba documental en poder de terceros solicitada mediante oficio a la Intendencia de Maldonado, a efectos de que aporte testimonio íntegro del expediente N° 2023-88-01-14027 (EE N° 693-2023), en el que se tramitó la viabilidad del Hotel de Campo en los padrones de referencia, incluyendo la Resolución N° 611/2024 del Intendente. Dichos medios son pe rtinentes en tanto guardan relación con el eje (iii) del objeto de la prueba delimitado en el Considerando 2°, esto es, si la omisión de i nformar la existencia del proyecto hotelero incide en la causa y motivación del acto impugnado, y en particular, si al momento de solicitar la autorización del alambrado la Administración contaba con elementos suficientes para evaluar la finalidad real de la actuación. Se deja expresa constancia de que la relevancia de estos medios se circunscribe a ese eje específico, sin que su admisión suponga pronunciamiento alguno sobre si tales antecedentes pueden integrar la motivación del acto impugnado, cuestión qu e habrá de analizarse en la sentencia definitiva. No se hará lugar a la prueba por informe solicitada mediante oficio a la Jefatura de Policía de Maldonado, referida a eventuales denuncias vinculadas a los padrones N° XX.XXX y N° XX.XXX. El objeto de este medio es genérico e impreciso, sin que surja del escrito de ofrecimiento qué tipo de denuncias se pretende acreditar ni cuál es su vinculación con los ejes del objeto de prueba delimitado en el Considerando 2°. En esas condiciones, el medio resulta manifiestamente inconducente en los términos del art. 144.1 del CGP (art. 167 del CCA). Se admite y se agrega la prueba documental aportada por la parte demandada, consistente en los testimonios notariales por exhibición de las notas periodísticas individualizadas con las letras A, B, C y D. Al haber sido protocolizadas mediante escritura pública, dichos documentos acreditan fehacientemente la existencia y contenido de las publicaciones al momento de la exhibición ante el notario actuante. Su valor probatorio en cuanto al contenido narrativo de las notas y las declaraciones de terceros allí reproducidas habrá de ponderarse conforme a las reglas de la sana crítica al momento de la valoración de la prueba producida en autos (art. 140 del CGP por remisión del art. 167 del CCA). 5) Corresponde pronunciarse sobre la admisibilidad de los medios probatorios ofrecidos por la parte actora (fs. 202), conforme al art. 167 del CCA. Se admite la prueba testimonial del Sr. BB, Ingeniero Civil, con domicilio en 25 de Mayo XXX, Apto. 110, Ciudad Vieja, Montevideo. El testigo intervino directamente en el procedimiento administrativo tramitado ante el Ministerio de Ambiente, realizó los relevamientos del terreno y elaboró la propuesta técnica del alambrado en sus sucesivas versiones. Su declaración puede aportar elementos sobre las características físicas de los padrones, el diseño del alambrado, las modificaciones introducidas al proyecto original y las circunstancias técnicas que rodearon la tramitación, siendo pertinente en relación a los ejes (i) y (ii) del objeto de prueba. Atento a la densidad de la agenda de actuaciones de la Sede, la fijación de la audiencia para recibir las declaraciones de los testigos admitidos queda rá sujeta a impulso de parte, oportunidad en que se dispondrá la citación de los mismos en los domicilios indicados a fs. 202 y fs. 217, cometiéndose en lo pertinente. Se admite asimismo la prueba testimonial del Sr. CC, empleado encargado en el complejo residencial “DD”, con domicilio en Ruta 10, km XXX,XXX, José Ignacio, Maldonado. La parte demandada ha planteado en su escrito de contraprueba que el testigo se encontraría en relación de dependencia con la parte actora, en tanto “ DD” integraría el mismo grupo inversor ( EE) al que pertenece AA Conforme a los arts. 157 y 158 del CGP, aplicables por remisión del art. 167 del CCA, la tacha de un testigo por razones que afectan su credibilidad o imparcialidad no opera como causal de rechazo de la declaración en esta instancia, sino que debe ser acre ditada por las partes durante la etapa de producción de la prueba y habrá de ser apreciada por la Sede al momento de la valoración. En consecuencia, se admite su declaración, sin perjuicio de las circunstancias alegadas, que podrán invocarse oportunamente. Se admite la prueba pericial de Ingeniero Agrimensor solicitada por la actora. Si bien la demandada sostiene que la inclusión de los padrones dentro de la faja de 150 metros no es un hecho controvertido — extremo que efectivamente surge de los antecedentes administrativos incorporados —, el objeto de la pericia trasciende ese hecho admitido. Lo que se pretende acreditar es la delimitación precisa de qué superficie específica de los padrones queda comprendida dentro de la faja de 150 metros y qué superficie queda fuera de ella. Esa determinación es pertinente en relación al eje (ii) del objeto de prueba, pues incide en la evaluación de la razonabilidad y proporcionalidad del condicionamiento impugnado: si existiera superficie de los padrones ubicada fuera de la faja, ello podría ser relevante para determinar el alcance real de la restricción impuesta por el numeral 2° de la Resolución. La designación del perito agrimensor se efectuará oportunamente. 6) En cuanto a la contraprueba ofrecida por la parte demandada (fs. 217), corresponde distinguir entre sus distintos componentes. Se admite como contraprueba la prueba testimonial de los vecinos FF, C.I. X.XXX.XXX-X, con domicilio en el padrón N° XXX de la localidad catastral de La Juanita, departamento de Maldonado; e GG, C.I. X.XXX.XXX-X, con domicilio en Chalet X, calle José Ignacio y X, localidad catastral de La Juanita, departamento de Maldonado. Estos testigos declararán sobre los usos y ocupaciones de vecinos en los padrones N° XX.XXX y N°XX.XXX, constituyendo genuina contraprueba de la testimonial del Sr. CC ofrecida por la actora sobre ese mismo objeto, en los términos del concepto de contraprueba (VIERA, L., op. cit., p. 104; TCA, Sentencias N° 508/2021, 491/2005, entre otras). Se admite asimismo como contraprueba la prueba documental aportada, consistente en los testimonios notariales por exhibición de la impresión del sitio web “ X José Ignacio” (https://ww w.XXXXXXXXX.com/) y de la publicación de la red social Instagram relativa al Sr. HH y el grupo DD. Al haber sido protocolizados mediante escritura pública, estos documentos acreditan fehacientemente la existencia y contenido de los soportes digitales exhibidos al momento de la actuación notarial. Su objeto es pertinente en tanto se dirigen a acreditar la vinculación societaria entre el complejo “El Secreto” y AA a través del grupo DD, a los efectos de la tacha formulada respecto al testigo CC. Su valor probatorio habrá de ponderarse conforme a las reglas de la sana crítica al momento de la valoración de la prueba producida en autos (art. 140 del CGP por remisión del art. 167 del CCA). En cuanto a las resultancias de autos, la Sede entiende que no se trata de medios de prueba, sino que son el resultado del diligenciamiento de otros medios. Por tanto, son cuestiones que habrán de analizarse, eventualmente, en el momento de valoración de la prueba producida en autos. Por los fundamentos que vienen de exponerse, LA SRA. JUEZA LETRADA (SUBROGANTE) EN EL JUZGADO LETRADO DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 2° TURNO. FALLA : 1. Fijar el objeto del proceso en determinar si el numeral 2° de la Resolución Ministerial N° 145/2025, que condicionó la autorización de instalación del alambrado al respeto de una faja de 150 metros para uso público conforme al art. 20 del Plan Local de Or denamiento Territorial y Desarrollo Sostenible entre Lagunas José Ignacio y Garzón, fue dictado acorde a Derecho, o si en cambio debe ser anulado por ilegítimo. 2. Establecer el objeto de la prueba en: (i) si el art. 20 del Plan Local entre Lagunas configura una norma imperativa directamente aplicable a la situación de la actora o si tiene carácter programático; (ii) si el condicionamiento impugnado importa una rest ricción desproporcionada al derecho de propiedad; (iii) si la omisión de informar la existencia del proyecto hotelero incide en la causa y motivación del acto; y en definitiva, (iv) si el numeral 2° de la Resolución Ministerial N° 145/2025 fue dictado acorde a Derecho; todo tal como surge de los actos de proposición de las partes a fs. 23 y siguientes y fs. 171 y siguientes, respectivamente. 3. En su mérito, agréguense los antecedentes administrativos aportados (Expedientes N° 2024/36001/013665 y N° 2025/36001/003156). Admítase la prueba documental en poder de terceros a diligenciarse mediante oficios a la Junta Departamental de Maldonado y a la Intendencia de Maldonado, en los términos del Considerando 4°. No se hace lugar al oficio a la Jefatura de Policía de Maldonado, por los fundamentos del Considerando 4°. Admítase y agréguese la prueba documental de la demandada (notas periodísticas Docs. A a D, testimonios notariales por exhibición). Admítase la prueba testimonial de BB y de CC. Admítase la prueba pericial de Ingeniero Agrimensor. Admítase como contraprueba la prueba testimonial de FF y GG, y la prueba documental de contraprueba (testimonios notariales por exhibición de sitio web e Instagram). 4. Consentida o ejecutoriada, ofíciese a la Junta Departamental de Maldonado y a la Intendencia de Maldonado en los términos indicados en el Considerando 4°. La fijación de audiencia para recibir las declaraciones de los testigos admitidos quedará sujeta a impulso de parte. Desígnese perito agrimensor oportunamente. Dra. KARINÉ TOPALIAN KACHARIGIAN JUEZA LETRADA (SUBROGANTE) EN EL JUZGADO LETRADO DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 2° TURNO