Sentencia Interlocutoria N° 234/2026

Montevideo, 15 de Junio de 2026. SENTENCIA INTERLOCUTORIA N° 234/2026 VISTOS : Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados "AA contra Estado – Ministerio de Ambiente. Acción de Nulidad" (Ficha: 736/2025) venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 4° Turno, en mérito a lo dispuesto por el art. 166 del CCA. RESULTANDO : 1) Con fecha 16 de marzo de 2026, en virtud de la licencia otorgada a la titular de la Sede, Dra. María Victoria Suárez Cal, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo dispuso que la suscrita actuara como subrogante a partir del día 13 de mayo de 2026. En tal carácter, y en ejercicio de las facultades previstas en la Ley N.° 15.750, el art. 209 del CGP y el art. 183 del CCA, se dicta la presente sentencia. 2) En estas actuaciones se tramita la pretensión anulatoria ejercitada por AA en relación con la Resolución Ministerial N° 1199/2024, dictada por el Ministerio de Ambiente el 25 de octubre de 2024, recaída en el Expediente N° 2024/36001/015865, por la que se impuso a la accionante una multa de 500 UR (quinientas Unidades Reajustables), en razón de la constatación de la realización de cinco perforaciones para captación de agua subterránea en el período en que la empresa no contaba con licencia de perforador vigente, en infracción a lo dispuesto por los arts. 5° y 8° del Decreto N° 86/004 de 10 de marzo de 2004, con aplicación del régimen sancionatorio del Decreto N° 123/999 de 28 de abril de 1999. Los recursos de revocación y jerárquico interpuestos el 17 de noviembre de 2024 fueron resueltos por Resolución N° 945/2025 de fecha 23 de julio de 2025, notificada el mismo día, oportunidad en la que fue expedita la presente acción. 3) En su demanda (fs. 12 a 17), la accionante sostiene que el acto debe anularse por ilegítimo. Denuncia desproporcionalidad entre la conducta y la sanción impuesta, señalando que el monto de 500 UR supera el costo operativo promedio de cada perforación y qu e no se ponderó la antigüedad de la empresa en el rubro ni la ausencia de contaminación o daño efectivo. Invoca la teoría de los actos propios, alegando que en años anteriores la Dirección Nacional de Aguas ("DINAGUA") le enviaba avisos de vencimiento de la licencia como práctica consolidada, creando una legítima expectativa que no fue respetada en el ejercicio 2023. Cuestiona asimismo la motivación del acto y la competencia del Ministerio de Ambiente para aplicar el régimen sancionatorio del Decreto N° 1 23/999, sosteniendo que dicho decreto correspondería al Ministerio de Transporte y Obras Públicas. Finalmente, solicita la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado. 4) Conferido traslado por Decreto N° 1889/2025, compareció el Ministerio de Ambiente a contestar la demanda (fs. 119 a 134), rechazando la acción en todos sus términos. Sostuvo que la empresa realizó cinco perforaciones sin contar con licencia de perforador vigente — vencida desde noviembre de 2023 — con conocimiento de ello al momento de renovar la misma en agosto de 2024. Afirmó que la multa de 100 UR por cada perforación constituye el monto mínimo previsto en la normativa aplicable y que la competencia sancionatoria del Ministerio de Ambiente surge de la Ley N° 18.172 (art. 251) y las Leyes N° 19.889 y N° 19.924, que transfirieron las competencias en materia hí drica al actual Ministerio de Ambiente. Descartó la aplicabilidad de la teoría de los actos propios, señalando que no existe obligación normativa de dar aviso del vencimiento de licencias y que los correos enviados en años anteriores refirieron a declaraciones juradas, no a licencias. Aportó los antecedentes administrativos del Expediente N° 2024/36001/015865 (según nota de fs. 135). 5) Por Decreto N° 2465/2025 se abrió el proceso a la etapa probatoria. En su mérito, la parte demandada ofreció prueba testimonial, la documental ya aportada y el testimonio del Expediente GEX 2023/36001/016575 acordonado GEX 2023/36001/012569 (fs. 214); mientras que la parte actora ofreció resultancias de autos, intimación a la demandada y prueba testimonial (fs. 216). Por Decreto N° 661/2026 se confirió plazo de contraprueba, oportunidad en que se presentó la parte demandada ofreciendo oposición a la prueba testimonial de la actora y contraprueba documental (fs. 280 a 282). Por Decreto N° 775/2026 los autos pasaron para resolución conforme el art. 166 del CCA. 6) En su mérito, y sin perjuicio de que el expediente fue puesto al despacho con anterioridad a que la suscrita asumiera la subrogación, se procede al dictado de la presente Sentencia. CONSIDERANDO : 1) Previo a disponer acerca de la prueba, corresponde delimitar el objeto del proceso, atendiendo a que es a su respecto que habrán de probarse los hechos. El proceso anulatorio que se sigue en estos autos se rige por el principio dispositivo (art. 3 lit. d y f del CCA), por lo que su objeto está delimitado por lo que las partes dispongan en sus escritos. En concreto, a aquellos extremos que, siendo controvertibles, se encuentren efectivamente controvertidos. Por tanto, atendiendo a las alegaciones de las partes, el objeto del proceso se ha de establecer en determinar si la Resolución Ministerial N° 1199/2024 del Ministerio de Ambiente, por la que se impuso a AA una multa de 500 UR, fue dictada acorde a Derecho, o si en cambio debe ser anulada por ilegítima. 2) A su vez, tomando en consideración lo anterior, la actividad probatoria habrá de delimitarse en cuanto a: (i) si el Ministerio de Ambiente tenía competencia para aplicar el régimen sancionatorio del Decreto N° 123/999; (ii) si el acto se encuentra debidamente motivado; (iii) si la Administración asumió en forma consolidada y reiterada la práctica de avisar del vencimiento de las licencias de perforador, generando una expectativa legítima en la actora; y en definitiva, (iv) si la sanción impuesta fue proporcional y conforme a Derecho; todo tal como surge de los actos de proposición de las partes a fs. 12 a 17 y fs. 119 a 134, respectivamente. 3) Antes de pronunciarse sobre la admisibilidad de los medios probatorios, corresponde formular una precisión de orden procesal respecto del escrito presentado por la parte demandada en el plazo de contraprueba (fs. 280 a 282), en el que formula oposición a la prueba testimonial ofrecida por la actora. La contraprueba tiene por objeto desvirtuar la prueba ofrecida por la contraparte mediante la demostración de hechos que la contradigan (COUTURE, E.; Vocabulario Jurídico, 3ª ed., FCU, 2004, p. 200; VIERA, L.; Curso de Derecho Procesal, Tomo II, 2ª ed., p. 104; TCA, Sentencias N° 508/2021, 491/2005, 61/2021 y 219/2017). Los medios manifiestamente inadmisibles son rechazados de oficio por la Sede al resolver sobre admisibilidad (art. 144.1 del CGP y art. 166 inc. 2° del CCA), sin que exista una instancia de oposición previa a cargo de las partes en el plazo de contraprueba. En consecuencia, lo que surge del escrito de fs. 280 a 282 no será atendido como oposición, sin perjuicio de que los argumentos allí desarrollados puedan ser considerados por la Sede al evaluar la admisibilidad de los medios ofrecidos. 4) En mérito a lo expuesto, corresponde pronunciarse sobre la admisibilidad de los medios probatorios ofrecidos, conforme al art. 167 del CCA. Se admiten y, en consecuencia, se agregan los antecedentes administrativos ya aportados por la parte demandada al contestar la demanda (en cumplimiento de lo dispuesto por el art. 161 lit. b) del CCA), conteniendo el Expediente N° 2024/36001/015865 (según nota de fs. 135). Asimismo, se admite y agrega el testimonio del Expediente GEX 2023/36001/016575 acordonado GEX 2023/36001/012569 aportado por la demandada (fs. 140 a 213), conteniendo los antecedentes de la multa impuesta a la empresa en el año 2023. Se admite la intimación a la parte demandada para que aporte, en el plazo de diez días, los trámites de renovación de licencia de perforador de AA correspondientes a los últimos tres años , obrantes en sus registros. Dicha solicitud, siendo dirigida a la contraparte, constituye una intimación y no prueba documental en poder de terceros, por lo que se tramita en ese carácter. Se admite la prueba testimonial ofrecida por la parte demandada . A tales efectos, atento a la densidad de la agenda de actuaciones de la Sede, se fija audiencia para el día lunes 14 de setiembre a las 13:30 horas, a efectos de recibir las declaraciones de: 1) BB, Jefa de División Estudios y Proyectos – Aguas Subterráneas de DINAGUA, con domicilio laboral en Juncal XXXX, piso 9, Montevideo; y 2) CC, técnica de la Oficina Fiscalización y Control de DINAGUA, con domicilio laboral en Juncal XXXX, piso 9, Montevideo. Cítese a los testigos en los domicilios indicados a fs. 214, cometiéndose en lo pertinente. En cuanto a la prueba testimonial ofrecida por la actora, se admite la declaración de: 3) DD, empresario, con domicilio en la ciudad de Carmelo; 4) EE, Ingeniero Civil, con domicilio en 18 de Julio XXXX apto. 101, Montevideo; y 5) FF, con domicilio en Minas XXXX apto. 401, Montevideo. En relación al Sr. EE, la demandada sostuvo que su declaración es impertinente en tanto no habría participado en las actuaciones que derivaron en la imposición de la multa y que su declaración importaría obtener por vía testimonial una pericia no ofrecida. Sin perjuicio de no hacer lugar a la oposición por los fundamentos del Considerando 3°, corresponde precisar que la declaración del Sr. EE habrá de versar exclusivamente sobre hechos concretos que haya presenciado en su calidad de técnico responsable designado por la empresa — en particular, las comunicaciones habidas con DINAGUA en el marco del trámite de renovación de la licencia —, sin que corresponda que deponga sobre apreciaciones técnicas propias de su profesión, las que excederían el objeto de la prueba testimonial (art. 157.1 del CGP). No se hace lugar a la declaración de GG, ofrecido como testigo, en tanto reviste la calidad de representante legal de la parte actora y es quien suscribió la demanda en estos obrados. La prueba testimonial es un medio reservado a personas ajenas al proceso; quien litiga en calidad de parte no puede declarar como testigo, siendo el instituto específicamente previsto para obtener su versión la declaración de parte (arts. 148 y ss. del CGP, por remisión del art. 167 del CCA). Cítese a los testigos admitidos en los domicilios indicados a fs. 216, cometiéndose en lo pertinente. Se admite como contraprueba el testimonio por exhibición del Expediente GEX 2024/36001/014781, aportado por la demandada (fs. 280 a 282), en tanto refiere al trámite de renovación de licencia de perforador de la actora y guarda relación directa con la prueba testimonial ofrecida por esta última, configurando genuinamente prueba contraria a la propuesta (TCA, Sent. N° 508/2021; VIERA, L., op. cit., p. 104). En cuanto a las resultancias de autos, la Sede entiende que no se trata de medios de prueba, sino que son el resultado del diligenciamiento de otros medios. Por tanto, son cuestiones que habrán de analizarse, eventualmente, en el momento de valoración de la prueba producida en autos. Por los fundamentos que vienen de exponerse, LA SRA. JUEZA LETRADA (SUBROGANTE) EN EL JUZGADO LETRADO DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 2° TURNO. FALLA : 1. Fijar el objeto del proceso en determinar si la Resolución Ministerial N° 1199/2024 del Ministerio de Ambiente, por la que se impuso a AA una multa de 500 UR, fue dictada acorde a Derecho, o si en cambio debe ser anulada por ilegítima. 2. Establecer el objeto de la prueba en: (i) si el Ministerio de Ambiente tenía competencia para aplicar el régimen sancionatorio del Decreto N° 123/999; (ii) si el acto se encuentra debidamente motivado; (iii) si la Administración asumió en forma consolidada y reiterada la práctica de avisar del vencimiento de las licencias de perforador, generando una expectativa legítima en la actora; y en definitiva, (iv) si la sanción impuesta fue proporcional y conforme a Derecho; todo tal como surge de los actos de proposición de las partes a fs. 12 a 17 y fs. 119 a 134, respectivamente. 3. En su mérito, agréguense los antecedentes administrativos aportados (Expediente N° 2024/36001/015865 y testimonio del GEX 2023/36001/016575 acordonado GEX 2023/36001/012569). Admítase la intimación a la demandada en los términos del Considerando 4°. Admít ase la prueba testimonial de ambas partes, fijándose audiencia para el día lunes 14 de setiembre a las 13:30 horas. No se hace lugar a la declaración de GG, por los fundamentos del Considerando 4°. Admítase como contraprueba el testimonio por exhibición del GEX 2024/36001/014781. 4. Consentida o ejecutoriada, intímese a la demandada en los términos del Considerando 4°, cometiéndose en lo pertinente. Cítese a los testigos en los domicilios indicados a fs. 214 y fs. 216, cometiéndose en lo pertinente. Los testigos que declararán en audiencia son: 1) BB; 2) CC; 3) DD; 4) EE; y 5) FF. Dra. KARINÉ TOPALIAN KACHARIGIAN JUEZA LETRADA (SUBROGANTE) EN EL JUZGADO LETRADO DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 2° TURNO