Sentencia Definitiva N° 161/2026

Montevideo, 29 de junio de 2026 SENTENCIA Nº161/2026 SENTENCIA DEFINITIVA VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AA, FEDERICO CON INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO . ACCIÓN DE NULIDAD” – Ficha Nº261/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno. RESULTANDO: 1) Con fecha 5 de mayo de 2025, comparec ió en autos el Sr. AA, impetrando acción de nulidad respecto de la Resolución Nº2628/2023 dictada con fecha 5 de junio de 2023 por la Intendencia de Montevideo , mediante la cual se le impuso una multa de 299 UR (con la debida anuencia de la Junta), en su calidad de propietario del padrón N°XXXXX sito en la calle Mario Arregui N°XXXX por entender configurada una situación de fraccionamiento y ocupación irregular del predio (fs. 9 y ss.). 2) En su demanda, indica que el acto administrativo le fue notificado el día 7 de julio de 2023, contra el cual interpuso recurso de reposición con fecha 17 de julio del mismo año ; el día 13 de enero de 2025, por Resolución N°0112/25 notificada el 20 de enero de 2025, se desestimó la recurrencia , presentándose la acción de nulidad en tiempo útil. 3) Puntualmente, arguye que el acto se encuentra viciado en sus motivos por no haberse configurado infracción alguna que amerite la imposición de la sanción en cuestión. Así, manifiesta que tal como surge de las actuaciones administrativas, el inmueble se encuentra ocupado desde larga data por un centenar de familias, razón por la cual ninguna responsabilidad puede recaer sobre el Sr. AA por el fraccionamiento, construcción y relleno de 12 hectáreas, sino que tal accionar es imputable a los mencionados ocupantes. Agrega que la Intendencia de Montevideo se encuentra en conocimiento de tal situación desde hace más de una década (al menos desde el año 2008) , al punto de haber realizado diligencias preparatorias para conocer la identidad de los poseedores irregulares del predio y dictado resoluciones para demoler las construcciones, las que nunca se llegaron a ejecutar. 4) Asimismo, relata que cuando adquirió el bien mediante donación modal, el modo que se le impuso fue el desarrollo de un polo logístico para lo cual debía encargarse de la desocupación, lo que procuró a través de una diligencia preparatoria previa a la deman da reivindicatoria a iniciar. Atento a los resultados de la medida, buscó alternativas adicionales para desocupar el bien por el alto impacto que podía tener ya que existían más de 100 familias viviendo allí. Adicionalmente, se presentó una denuncia penal y una petición ante la Intendencia de Montevideo, solicitándole ejercer su potestad de policía territorial y desalojar el asentamiento irregular ubicado en el padrón. Alega que no sólo no lo hizo, sino que estuvo en conocimiento y toleró, que entes como UTE y OSE otorgaran a los ocupantes los servicios de saneamiento y energía eléctrica. Expresa que, pese a todos sus esfuerzos, resulta materialmente imposible la reivindicación de 500 personas. 5) Se agravia por entender que no existe en materia sancionatoria responsabilidad objetiva, por lo cual la Administración debió, para aplicarle una sanción, acreditar la vulneración dolosa o culposa de la norma; no sólo no hay dolo, sino que, afirma, ha actuado de forma diligente. A ello debe sumarse que la falta de posesión material del bien desde hace años debe ser considerada como causa eximente de responsabilidad. Finalmente, alega que los descargos presentados el 20 de octubre de 2023 no fueron considerad os por la Administración de forma previa al dictado del acto, en el cual, además, no se explicitaron sus motivos y los que surgen de la Resolución N°1535/2023 son inexactos. 6) Una vez realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede, por Decreto N°397/2025, se confirió el correspondiente traslado a la parte demandada, quien lo evacuó con fecha 9 de junio de 2025, bregando por la confirmación del acto administrativo impugnado y aportando los antecedentes administrativos requeridos (fs. 22 y ss.). 7) En su contestación de demanda, la Administración afirma que actuó de forma ajustada a Derecho. Así, indica que el relato de antecedentes del actor resulta insuficiente puesto que, a diferencia de lo que expresa, una vez recibida la denuncia de ocupación, se inició el Expediente N°2018-3350-98-000196 y la inspección realizada por la Unidad de Policía Territorial, intimándose a regularizar la situación. Relata que posteriormente a una denuncia del Sistema de Atención de Denuncias de la DI.NA.MA, se dio pase a la Unidad Plan de Ordenamiento quien sugirió revertir la ocupación y rellenamiento del predio. 8) En este sentido , agrega que tratándose un inmueble propiedad de un particular, es su propietario quien debe velar por cumplir los deberes territoriales y generales contenidos en la Constitución y los arts. 7y 37 de la Ley N°18.308. Expresa que se le confirió al actor, oportunamente, vista de las actuaciones, advirtiéndosele que debía realizar todas las acciones correspondientes tales como el desalojo, so pena del inicio de sanciones legales; si bien acreditó presentar denuncia policial, no hizo lo propio con las acciones judiciales, sin perjuicio de lo cual, a su solicitud, la Intendencia le confirió diversas prórrogas a tales efectos. Agrega que lo único que se acreditó, a nivel judicial, fue la diligencia preparatoria, luego de la cual ninguna otra acción inició. 9) Puntualmente, refiere a que en un acuerdo al que el actor habría arribado con algunas de las familias ocupantes sin intervención de la Intendencia, se le imponía a ésta, la obligación de permitir el fraccionamiento propuesto, trasladándole la responsabilid ad de urbanizar la zona ; resalta lo “grave y anómalo del caso, dado que en dicho acuerdo privado no existió participación alguna ni autorización previa de ninguna oficina competente de mi representada”. Sin perjuicio de ello, la propuesta fue analizada y se entendió que resultaba incompatible por ser el padrón suelo suburbano no habitacional y no solucionar la situación. Adicionalmente, manifiesta que en agosto de 2021, la Intendencia recibió una denuncia de la Dirección de la UAM por relleno irregular del terreno y realizada la respectiva inspección , se constataron movimientos de suelo y rellenos en el padrón. Fue por su omisión y falta de cumplimiento que se impuso la sanción. 10) Finalmente, indica que el propietario fue intimado en sendas oportunidades a tomar las acciones pertinentes para regularizar la situación y en vez de ello, procuró trasladar su responsabilidad a la Intendencia. En definitiva, alega que la sanción se encuentra amparada en los arts. D.223.306 del Vl. IV del Digesto Departamental y en el R. 108 del Vol. II del mismo cuerpo normativo, las que tipifican la infracción de manera objetiva ; sobre las pretendidas falencias formales, arguye que no existen, surgiendo de las actuaciones la vista previa conferida, el análisis de sus descargos y la motivación del acto. 11) Subsanadas las observaciones, m ediante Decreto N° 714/2025 se confirió a las partes un plazo común de 10 días para proponer prueba, de conformidad con lo preceptuado en el art. 165 de la Ley N°20.333 (CCA) , lo que hicieron en tiempo y forma (fs. 42 y ss.) . Por su parte, conferido el respectivo plazo, la demandada se opuso a la prueba de la actora. Por Sentencia Interlocutoria N°86/2025 se fijó el objeto del proceso , de la prueba, se amparó la oposición y se pronunció la Sede respecto de los aspectos requeridos por el art. 166 del CCA. La prueba testimonial fue recibida en audiencia celebrada el 12 de marzo de 2026. 12) Por Decreto N°548/2026 dictado en audiencia se confirió a las partes un plazo de 15 días para alegar de bien probado, lo que hicieron con fecha 7 y 9 de abril de 2026. Finalmente, mediante Decreto N° 899/2026, se dispuso el pase de estos autos para dictado de sentencia definitiva, entendiendo la Sede que la intervención de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (P.E.C.A) no corresponde en esta instancia, por tratarse de un proceso susceptible de apelación (fs. 2). Con fecha 11 de mayo de 2026, las actuaciones fueron puestas al despacho en cumplimiento de la providencia referida , encontrándose la titular de la Sede con licencia los días 4, 5, 15, 16 y 17 de junio. CONSIDERANDO: 1) La Sede amparará la demanda de nulidad planteada por la parte actora y anulará el acto administrativo accionado, por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos procesales De acuerdo a lo que surge de todo el plexo normativo que regula el proceso contencioso anulatorio y a lo que ha sido, históricamente, relevado por la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los presupuestos procesales o requisitos de admisibilidad a cumplir “ son el previo agotamiento de la vía administrativa y que no haya caducado el ejercicio de la acción anulatoria ” ( TARIGO, E nrique. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 1953P.p. 32), a lo que, Durán Martínez, citando a Giorgi, agrega: “El actor tiene que ser titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo impugnado… el texto constitucional enumera, equivocadamente, como causa de admisibilidad de la acción, una exigencia d e fondo, indispensable para el éxito de la pretensión que en ella se deduce: la violación o lesión por la decisión administrativa impugnada de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo” ( DURÁN MARTÍNEZ , A ugusto. Contencioso Administrativo. Montevideo. 2023. P.p. 121). En efecto, el accionante ha de dar cumplimiento a los siguientes requisitos, ya sea que deban ser controlados de forma liminar por la Sede o en la evaluación que se realiza en esta oportunidad, es decir, al dictar sentencia definitiva: (i) que el acto administrativo contra el cual se accione sea definitivo, esto es, que a su respecto se haya agotado la vía administrativa mediante la interposición d e todos los recursos que en el caso correspondan, que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya configurado denegatoria ficta; (ii) que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo y (iii) que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legitimo en la anulación de tal acto. Asimismo, debido a lo que surge del art. 48 del CCA, cabe ahora agregar dentro del punto (i) antes mencionado, aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratificación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber la Administración incumplido pronunciarse y notificar tal pronunciamiento, dentro de los 30 días de presentado el urgimiento; y, también, aquellos casos en que, urgida la resolución del asunto, la Administración lo responda en plazo. Pues bien, c on relación al aspecto formal , se han cumplido todos los requisitos exigidos por los arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y los arts. 42, 43, 55, 151 y 153 del CCA. De acuerdo a lo que surge de fs. 6 y ss., del Expediente N°2023-6446-98- 000196 (A.A) y 3 y ss., de estas actuaciones, el acto encausado fue notificado a la parte actora el día 10 de julio de 2023, contra el cual se interpuso el recurso de reposición con fecha 17 de julio del mismo año. El acto conclusivo de la vía administrativa fue la Resolución N°0112/2025, notificada el día 20 de enero de 2025, que desestimó el recurso referido ; el accionamiento se dedujo con fecha 5 de mayo de 2025, tempestivamente. Por su parte, también se ha dado cumplimiento a los requisitos exigidos por el inciso final del art. 309 de la Constitución y art. 66 del CCA , considerando, como se verá, que el objeto de la litis se ubica en la ilegitimidad o legitimidad de la sanción impuesta al Sr. AA, en su calidad de propietario del padrón N°XXXXX, condición que surge de fs. 4 del expediente judicial (prueba trasladada). 3) Objeto del proceso y de la prueba. Admisión de los medios probatorios Tal como fue previamente reseñado, mediante Sentencia Interlocutoria N°86/2025, la Sede dispuso: “(…) se estima necesario determinar previamente el objeto del proceso y de la prueba, de forma de dotar a las partes de seguridad a la hora de admitir/rechazar cualquier probanza y de que la futura sentencia a dictarse se acotará al objeto fijado, en aplicación del principio de congruencia (art. 176 del CCA)”. Así, en dicha providencia se fijó el objeto del proceso en los siguientes términos: “determinar si corresponde hacer lugar a la nulidad planteada por la parte actora respecto de la Resolución Nº2628/2023 dictada con fecha 5 de junio de 2023 por la Intendencia de Montevideo, en lo relativo a la imposición de una multa de 299 U.R por fraccio namiento y ocupación irregular en el padrón Nº XXXXX sito en la calle Mario Arregui NºXXXX, de su propiedad; o si, por el contrario, corresponde confirmar el acto administrativo referido, por haber sido éste dictado en apego a la regla de Derecho. Para ello, en particular, deberá determinarse si: (i) el acto administrativo adolece de vicios en sus motivos, por haber, la Administración valorado y/o aplicado erróneamente los antecedentes de hecho y normativa atinente al caso, no existiendo infracción administrativa alguna; (ii) corresponde la aplicación de responsabilidad objetiva y en caso negati vo, si existió un actuar doloso o culposo de parte del Sr. AA en el fraccionamiento y ocupación irregular referidos; (iii) la actora ostentaba la posesión material del inmueble y la incidencia de ello en la responsabilidad adjudicada por la Administración; (iv) se vulneró el principio de debido procedimiento y el derecho de defensa por no haber, la Administración, analizado los descargos del accionante de forma previa al dictado del acto y (v) no se ha cumpli do con el requisito de que el acto y sus antecedentes cuenten con motivación suficiente y exacta” y el de la prueba en: “acreditar los puntos (i); (ii); (iii); (iv) y (v) precedentemente delimitados”. En la misma oportunidad, respecto a la prueba propuesta y en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 166 del CCA, se resolvió tener por: “los Antecedentes Administrativos presentados por la demandada en soporte electrónico y la correspondiente a la parte actora obrante de fs. 2 a 4 vto., en tanto hace al cumplimiento de los arts. 151 y 153 del CCA”, admitir también la prueba por informes , oficiándose : “al Juzgado de Paz Departamental de la Capital de 3ºTurno, al Juzgado de Conciliación de 2º Turno y al Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 16º Turno a efectos de que remitan lo requerido por la parte actora a fs. 44 ” y la testimonial, convocándose a las partes a audiencia a tales efectos. Por su parte, la Sede admitió la oposición de la parte demandada y rechazó la inspección judicial solicitada por la actora por entenderla manifiestamente impertinente e inconducente. 4) Hechos admitidos, no controvertidos y probados por las partes De acuerdo a lo que viene de decirse, no conformaron el objeto del proceso todas aquellas cuestiones que, siendo controvertibles, no fueron controvertidas por la contraria (siempre que fueren hechos personales o de terceros que pudo o debió conocer), ya sea porque fueron expresamente admitidas o no se explicitó nada a su respecto. En este sentido, en palabras que se acompañan, sostuvo Tarigo: “(…) no son, por tanto, hechos controvertidos -y no constituyen por consecuencia objeto de la prueba - aquellos hechos que, siendo controvertibles, no han sido controvertidos. Esa ausencia de controversia o de contradicción a su respecto puede ser tanto exp resa como tácita…” (TARIGO, E nrique. Lecciones de Derecho Procesal Civil. T. II. Montevideo. 2007. Pp. 16). Por su parte, en términos similares, afirmó Viera: “(…) los hechos admitidos, expresa o implícitamente, en la contestación de la demanda, no necesitan ser probados. La prueba de su existencia se encuentra en el hecho de su admisión por el contrario” (VIERA, Luis. Curso de Derecho Procesal. T. II. Montevideo. 1987. Pp. 84). Así, de acuerdo a lo indicado por las partes en sus libelos iniciales y confirmado en sus escritos de alegatos, no ha existido sustanciación y/o controversia respecto a: (i) la existencia de un gran número de familias ocupando el inmueble en cuestión de forma irregular; (ii) la calidad de propietario del actor; (iii) que el bien fue adquirido por donación modal, teniendo ya en ese momento el actor, conocimiento de su ocupación irregular y (iv) que el actor presentó denuncia policial por ocupación del bien e inic ió diligencia preparatoria a efectos de confirmar la legitimación pasiva, previo al proceso de desalojo por ocupación precaria. En efecto, el único centro de controversia de autos radica en determinar si la responsabilidad del propietario en estos casos es objetiva u subjetiva y en este último supuesto, si el Sr. AA actuó con la debida diligencia, así como la conducta que, en tal contexto, desplegó la Intendencia de Montevideo. Por su parte, se ha cuestionado también la efectiva consideración de los descargos del actor en vía administrativa y la motivación del acto. Sobre tales cuestiones es que se realizará la valoración probatoria para luego dilucidar si existieron vicios en el acto y/o se vulneraron los principios propios del Derecho Administrativo Sancionatorio. En efecto, no integran el cúmulo de debate de esta litis aquellos vicios que no fueron alegados por la parte actora en su demanda , postura ya sostenida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que se comparte: “(…) corresponde precisar que tal vicio no fue alegado, siquiera implícitamente en ningún pasaje de la demanda por parte de la actora, por lo que su recepción, o aun su consideración, excedería el objeto de la presente controversia (Cf. PALACIO, L., “Manual de Derecho Procesal Civil”, t. I, p s. 143 y ss.; KLETT, S. "Proceso ordinario en el Código General del Proceso", t. I. ps. 54 y ss.; SIMON, L., "El equilibrio entre los principios dispositivo e inquisitivo en los modernos procesos civiles por audiencia", XVIII Jornadas Iberoamericanas y XI. Jornadas Uruguayas de Derecho Procesal, p. 220; entre muchos autores)” (Sentencia Nº24/2025). Ello, además, surge de la lectura del art. 177 del CCA, el que, al regular el contenido de las sentencias, en su inciso final prevé que el juez deberá pronunciarse “(…) sobre todas las causales de nulidad invocadas por el actor o los terceros coadyuvantes con su pretensión…”. Definidos los aspectos que son objeto de análisis y prueba, corresponde ahora realizar la valoración de la prueba diligenciada en autos y su relación con los aspectos de juridicidad cuestionados. 5) Valoración del cúmulo probatorio y análisis jurídico del caso 5.1) Sobre el tipo de responsabilidad previsto en el art. 37 de la Ley Nº18.308 En primer lugar , véase que, a criterio de la Sede, e l art. 37 de la Ley Nº18.308 al que hace referencia la propia parte demandada, es diametralmente claro. Así, reza, bajo el acápite de “Deberes generales relativos a la propiedad inmueble”, que : “ Constituyen deberes territoriales para los propietarios de inmuebles, en el marco de la legislación vigente y en función del interés general, entre otros, los siguientes… e) Deber de cuidar. Los propietarios de inmuebles deberán vigilarlos y protegerlos fr ente a intrusiones de terceros, haciéndose responsables en caso de negligencia de las acciones que éstos puedan ejercer en contravención a lo dispuesto por los instrumentos de ordenamiento territorial o en menoscabo de los deberes territoriales”. De la disposición misma surge que la responsabilidad acaece en caso de negligencia en las acciones a ejercer, lo cual resulta una expresa referencia a que el tipo de responsabilidad es subjetiva. Si debe constatarse la negligencia es porque debe analizar cómo se ha comportado el propietario respecto de su deber de cuidar el inmueble y, por ende, el factor de atribución de responsabilidad es subjetivo. La responsabilidad es un instituto del Derecho en general, no es propio Administrativo y sus raíces o mayores desarrollos provienen del Derecho Privado; podrá, por supuesto, variar en cada área del Derecho cómo el legislador decida regularla: si atiende a criterios subjetivos u objetivos, si entiende que cabe responsabilidad “in vigilando”, por hechos de terceros, o incluso, si existe responsabilidad sin ilicitud como sucede en el ámbito del Derecho Administrativo, etc.; pero como instituto, a nivel general, funciona de forma similar en todo el Derecho. Y, así, cabe también mencionar que la forma en cómo el legislador decida regularla en cada caso podrá ser reprochable a nivel constitucional ante la Suprema Corte de Justicia si colide contra principios, derechos o disposiciones constitucionales; podrá también la doctrina valorar si tal tipo de regulación es más o menos deseable considerando los valores de nuestro ordenamiento, pero existiendo una ley, esta Sede se encuentra inhabilitada a desaplicarla si no existe un pronunciamiento concreto de la Suprema Corte al respecto. Lo que sí puede hacer esta Sede es valorar cómo la Administración decide (jurídicamente) aplicar tales leyes a través de actos administrativos o incluso, si, existiendo varias interpretaciones de una misma ley, hay una que, siendo razonable, se apega más a nuestro ordenamiento y protege más los derechos en cuestión, porque el sistema jurídico es uno solo y su aplicación al caso concreto debe ser armónica y justa; no como si se tratase de compartimentos estancos. Pues bien, dicho lo anterior, si de responsabilidad civil hablamos, debemos decir que: “ La responsabilidad civil es ante todo un instrumento destinado a operar la redistribución de los daños, a partir de ciertas cargas entre los individuos. Y es por esto que, al lado de la imputación por culpa, existen diversos criterios heterogéneos… es posible operar una gran división primaria, entre la responsabilidad por culpa y la responsabilidad sin culpa (entre responsabilidad subjetiva y objetiva) …” (GAMARRA, Jorge. Tratado de Derecho Civil Uruguayo. Tomo XIX. P.p. 17). Respecto a sus elementos, ha dicho la jurisprudencia que: “(…) deben acreditarse todos los elementos (hecho ilícito, culpa, nexo causal y daño). Si falta uno de ellos la responsabilidad no surge” (TAC 1º. Sentencia Nº49/2025), lo que, para el caso de la contractual implica ría valorar si existió o no incumplimiento. Puntualmente, en cuanto al factor de atribución de la responsabilidad, esto es, si se trata de responsabilidad subjetiva u objetiva, ha explicado la doctrina que: “ La culpa permite, entonces, formular el juicio de responsabilidad y decidir que, en este caso (de daño causado por un comportamiento culpable), el perjuicio debe trasladarse desde el patrimonio del sujeto que lo padeció originariamente (víctima) y radicarse en definitiva en el patrimonio del que lo ocasionó con culpa (ofensor)…La esencia del conc epto de culpabilidad es un juicio de reproche…al autor del comportamiento culpable se le reprocha no haber obrado cómo debía, su imprudencia o negligencia, su desobediencia al precepto, su descuido, su haraganería, la falta de tensión sicológica o su inercia mental…De los textos legales que construyen la definición de culpa deducimos que ésta existe cuando el sujeto no se comportó como un buen padre de familia…para saber cuándo hay falta de diligencia, de atención o del esfuerzo debido, la ley (tanto penal como civil) proporciona ciertos puntos de apoyo…la negligencia y…junto a ésta, la imprudencia y la impericia ” (Op.cit. P.p. 105 y ss.). Y, por ende, en los casos en que es objetiva, no se requiere probar estos extremos. En efecto, que la responsabilidad sea objetiva o subjetiva, se relaciona únicamente con la posibilidad de analizar la intencionalidad del agente: si el hecho ilícito o conducta infraccional fue cometida con intención, queriendo el resultado, habrá dolo y s i no lo fue, pero el sujeto actuó con impericia, negligencia, etc., habrá culpa, etc., pero diferente es analizar si el tipo infraccional apunta al acaecimiento de un resultado o al acatamiento de determinadas medidas para evitarlo. En la especie, lo que ha de valorar esta magistrada es si el Sr. AA fue diligente, esto es, si ejercitó todas las medidas que como propietario están a su alcance, a efectos de procurar la desocupación irregular del padrón. En este sentido, véase que si bien del acto encausado surge que la sanción es por “ fraccionamiento y ocupación irregular del padrón”, de una lectura conjunta y armónica de la Resolución Nº2628/2023 y sus antecedentes, se extrae que no se pretendió responsabilizarlo porque él hubiese fraccionado el inmueble sin autorización sino porque, al no ejercer todas las medidas que la Intendencia entendió pertinentes para procurar el desalojo de los ocupantes, éste, de alguna manera “permitió” o “toleró” la ocupación que, entre otras, tuvo como consecuencia el fraccionamiento referido. Por ende, no se trata de que se lo esté responsabilizando, en puridad, por la conducta de un tercero sino, se reitera, por su supuesta falta de diligencia en procurar el desalojo del bien y con ello, haber evitado el fraccionamiento. A su vez, el art. R. 108 del Vol. II Digesto regula el ejercicio de la potestad sancionatoria y el procedimiento a seguir para ello y el art. D.223.306 del Vol. 1.IV regula cuáles son las sanciones a imponer y lo hace refiriendo a la infracción a la normativa, la cual, como viene de verse, refiere expresamente al factor de negligencia (subjetivo). Así, Nieto, ha delineado conceptualmente al principio de culpabilidad que es, desde luego, el que cabe aplicar cuando hablamos de responsabilidad subjetiva: “Mas no basta requerir que el hecho sea materialmente causado por el sujeto para que pueda hacérsele responsable a él; es preciso además que el hecho haya sido “querido” (doloso) o haya podido “preverse y evitarse” (que pueda existir culpa o imprudencia): “ principio de dolo o culpa”. Por último, para que pueda considerarse culpable del hecho doloso o culposo a su autor ha de poder atribuírsele normalmente a éste, como producto de una motivación racional normal: “principio de atribuibilidad” o de “culpabilidad en sentido estricto”. (NIETO, Alejandro. “Derecho Administrativo Sancionador”. Tecnos. Madrid.2012. P.p. 323).” En similares términos, Cordero por un lado y Balbín por otro, han sostenido que: “ La aplicación del principio de culpabilidad a las sanciones administrativas significa, en primer término, que éstas no pueden imponerse sino al infractor que ha actuado de forma dolosa o culposa…” (CORDERO, Eduardo. “ Los principios que rigen la potestad sancionadora de la Administración en el derecho chileno ”. Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso XLII. Chile. 2014. P.p. 420) y “El Derecho sancionador exige también la culpa del infractor, es decir, el aspecto subjetivo o intención, de modo que el Estado, en la instrucción del procedimiento, debe probar que aquél actuó de modo doloso, culposo o negligente ” (BALBÍN, Carlos. Curso de Derecho Administrativo. La Ley. Agentina. 2008. P.p. 818). Como contracara de admitir que rige el principio de culpabilidad, aplica, sin lugar a dudas, el principio de inocencia que implica la presunción de que el presunto infractor es inocente hasta que se demuestre lo contrario y que desplaza la carga de la prueba hacia la Administración, tal como lo indica Balbín: “Las personas acusadas por la comisión de infracciones son inocentes, hasta tanto se pruebe su culpabilidad y consecuente responsabilidad. En virtud de este principio es el Estado quien debe probar la responsabilidad del infractor mediante el procedimiento administrativo respectivo. ¿En qué consiste probar este extremo? Dos cuestiones: por un lado, los hechos imputados y, por el otro, la culpabilidad…” (Op. Cit. P.p. 817). Por su parte, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en consideraciones plenamente trasladables a la especie y que esta decisora comparte, ha dicho que: “La presunción de inocencia se concreta en el derecho a no ser objeto de una sanción que no tenga como presupuesto lógico una previa actividad probatoria por parte de la Administración sobre la cual fundar un “juicio razonable” de imputación, tanto material como de culpabilidad. De esta forma, todo acto administrativo sancionatorio requiere certeza d e los hechos imputados, obtenida mediante pruebas de cargos. De este derecho a la presunción de inocencia derivan dos corolarios probatorios. El primero hace a la carga de la prueba , que en el procedimiento administrativo no opera de idéntica forma que el proceso civil, en tanto según Juan Pablo Cajarville “la Administración debe actuar conforme a la verdad material de los hechos relevantes; sobre ella recae el deber de practicar tod as las diligencias probatorias que conduzcan al conocimiento de esa verdad, ya sea que los hechos a probar motiven una decisión favorable o adversa a la Administración o a los terceros” (Juan Pablo Cajarville. Procedimiento Administrativo. Ed. IDEA. Año 1997. Pág. 100). En materia sancionatoria, el onus probandi se desplaza a la Administración, siendo ella la que debe suministrar, recolectar y aportar los elementos probatorios que sirvan de soporte al supuesto de hecho cuya clasificación como falta administrativa se pretende. El segundo corolario, atiende al estándar o umbral de prueba que ha de exigirse en materia sancionatoria para tener por probada una falta administrativa. Del derecho a la presunción de inocencia dimana la exigencia de una pr ueba más allá de toda duda razonable, es decir un umbral elevado de confirmación de un hecho (clear and convincing evidence o proof beyond any reasonable doubt), por el cual se exige una certeza absoluta de su ocurrencia, de manera que cualquier prueba que genere una duda sobre la ocurrencia del hecho conlleva que el mismo no se tenga por probado” (Sentencia Nº694/2023, resaltado agregado). Y, a la luz de lo que viene de decirse es que se analizará la conducta desplegada en este caso por el actor a efectos de procurar el desalojo de los ocupantes. Así, en segundo lugar , para realizar el análisis antes mencionado cabe referir a la prueba de autos, esto es, a las actuaciones administrativas, a la prueba judicial trasladada y a la testimonial producida ante esta Sede. La parte demandada ha aportado una serie de expedientes administrativos, algunos acordonados entre sí, respecto de los cuales se mencionarán las actuaciones medulares. Del Expediente N°2018-3350-98-000196 surge el Informe de fecha 12 de abril de 2018, respecto a la inspección practicada en el inmueble de autos, en la que se indica que : “efectivamente adjunto documentación fotográfica de que dicho terreno está siendo ocupado por viviendas. En un principio eran dos y en el día de ayer habían tres más a los fondos de estas que dan sobre Mario Aguerri…El mismo ha sido ocupado en años anteriores por varias familias conformando el asentamiento Nuev o Verdisol que tiene características de precariedad tremendas ya que se inundan y las familias están instaladas en medio de montones de basura…Características muy diferentes tiene los nuevos ocupantes que se están instalando sobre Mario Arregui ya que las construcciones y entradas que se aprecian en la fotografía denotan otro nivel económico” (fs.3 y ss.). A fs. 19 y ss., luce la intimación al propietario a realizar las acciones necesarias para regularizar la situación del inmueble (26/06/2018). En el informe de fs. 25 y ss., de diagnóstico de la zona, se entiende conveniente: “Evitar y revertir los procesos de ocupación de diversa índole de las planicies de inundación (rellenos informales, rellenos de predios con actividades industriales y logísticas, asentamientos residenciales irregulares, vertimientos de basura) es considerado un requisito fundamental para permitir la transformación del territorio propuesta en el Plan. La magnitud de estos procesos amenaza con hipotecar la viabilidad de las int ervenciones previstas. De lo antes expuesto, en el marco del proceso de elaboración del Plan Parcial Pantanoso, se considera relevante revertir los procesos de ocupación irregular en los padrones nºXXXXX, nºXXXXX, nº XXXXXX y aledaños descriptos en la actuación 9”, ante lo cual la Dirección UPOT manifestó que: “ Se comparte el informe del Arq. BB sobre los contenidos del Plan Parcial Pantanoso para este sector y la sugerencia de detener y revertir el proceso de ocupación y relleno irregular, en particular el sector mencionado en el item 2 del informe adjunto a la actuación 9.” Por su parte, a fs. 2 y ss., del Expediente N°2018-4372-98-000196 consta recepción de denuncia del Sistema de Atención de Denuncias de MVOTMA - DINAMA, sobre la actividad irregular de relleno del padrón en cuestión; ante la inspección realizada en febrero de 2019, se dio cuenta de que: “ Se informa que ya se realizó una inspección en el padrón que originó éstas actuaciones, desprendiéndose que el mismo ( XXXXXX) es el padrón municipal de La Tablada cuyas actividades son: la planta asfáltica y acopio de distintos materiales (Adoquines, losas de granito, pedregullo, etc). Se observa, que la problemática descrita en actuación 1, se desarrolla en el padrón XXXXX propiedad por sucesión de la familia CC según consta en EE 2018 -3350-98- 000196, el cual ya cuenta con informe e intimación de quien suscribe. Se adjuntan los mismos a éstas actuaciones. Actualmente la situación permanece incambiada no observándose cambios, nuevos rellenos que afecten la cuenca del pantanoso ni nuevas construcciones respecto a inspección realizada anteriormente”. Asimismo, a fs. 4 y ss., del Expediente N°2019-1001-98-000017 consta la petición presentada por el actor, solicitando la adopción de medidas de policía territorial al amparo de la Ley N°18.308, ante lo cual, por informe de fs. 18 y ss., emitido por la Asesoría, se sugirió acceder a lo peticionado, por lo que se realizó una nueva inspección con fecha 28 de marzo de 2019, informándose que: “Por Camino Melilla XXXX existen dos situaciones desarrollandose en el padrón, una de ellas corresponde a nuevos rellenos tanto de escombro como de tierra; y la otra, en proceso de construcción de lo que podría ser un galpón o vivenda. Esta actualmente se encuentra en etapa de consolidación de estructura de madera, pudiendose observar la descarga del material como se observa en imágenes que se adjuntarán….Por Cornelio Guerra y Calle X, se sigue consolidando la construcción de nuevas viviendas precarias, generando así que el asentamiento irregular en padrón privado siga creciendo, generando la ocupación de la cuenca del Arroyo Pantanoso…A juicio del suscrito, se debería dar intervención al Servicio de Contralor de la Edificación por obras sin permiso y realizar las acciones judiciales necesarias que informa la Abogada en actuación 7”. Por informe de fs. 42 y ss., se coincidió parcialmente con lo anterior, indicándose que: “ en caso de accederse a todo lo solicitado, sería el propio interesado, en su calidad de propietario del inmueble de marras, el destinatario de las sanciones, por omisión a sus deberes territoriales y generales relativos a la propiedad privada consagrados en los artículos 7 y 37 de la mencionada Ley 18.308 (LOTDS). Es por esto último que se sugiere, a los efectos de evitarle sorpresas indeseadas tanto al solicitante com o al titular del inmueble, darles vista de todo lo actuado en un plazo no mayor a 15 días hábiles, a los efectos de que se pueda subsanar la situación, denunciando la misma ante la autoridad competente (Comisaría Policial más cercana) y debiendo realizar a continuación, el correspondiente proceso de desalojo de los intrusos de la propiedad…En caso de no efectuarse las acciones sugeridas anteriormente, correspondería la aplicación al propietario, de una multa por incumplimiento deberes territoriales y generales relativos a la propiedad privada, pasándose a continuación estas actuaciones a la División Asesoría Jurídica a los efectos de seguir con el procedimiento establecido en el artículo 69 de la ley 18.308 .”. A fs. 49 y ss., consta la notificación al actor, levantándose parcialmente las observaciones como surge de fs. 51 y ss. (presentación de denuncia policial). Luego de diversas prórrogas se analizaron todas las actuaciones relacionadas, informándose a fs. 73 y ss., con fecha 7 de octubre de 2019, que: “Se trata de un predio categorizado como Suelo Suburbano No Habitacional, área diferenciada "La Tablada" cortado por Suelo Rural Natural "Arroyo Pantanoso" (de acuerdo a las Directrices Departamentales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible Dec reto 34.870 del 2013…según inspecciones profesionales de fecha 16 de junio de 2018, 1 de febrero de 2019 y 28 d e marzo de 2019, se pudo detectar… avance y consolidación del fraccionamiento y ocupación irregular del predio como continuación del complejo Verdisol localizado en el padrón lindero. Se estiman unos 20 lotes según foto aérea…ocupación irregular más reciente (se detectan 3 viviendas según inspección)… movimientos de tierra, rellenos, depósito de basura y materiales varios…Consultado el Plan de Ordenamiento Territorial se informó que además de que ambas categorías de suelo (rural y suburbana) no admiten el uso residencial, el área se encuentra dentro del ámbito del Plan Parcial del Arroyo Pantanoso en proceso de elaboración…Dado que se trata de un predio privado, en actuación 19 de fecha 9 de mayo de 2019 se notificó al propietario que en el ejercicio de los deberes territoriales consagrados en los artículos 7 y 37 de la Ley 18.308, debía el propio interesado en su calidad de propietario del inmueble subsanar la situación…El interesado presentó constancia de haber realizado la denuncia policial el día 16 de ma yo de 2019 en la Comisaría 19º según actuación 20, y solicitó prorroga de plazo para el inicio de las acciones judiciales, para lo cual se otorgó un nuevo plazo de 45 días que venció el día 11 de setiembre de 2019 sin obtener novedades del propietario…”, sugiriéndose aplicar una sanción de 299 UR por incumplimiento de sus obligaciones como propietario, confiriéndosele vista a fs. 78. A fs. 80 y ss., luce agregada la constancia de presentación ante el Juzgado de Paz Departamental de la Capital de 3 Turno, en autos caratulados: “ AA. Diligencia Preparatoria” - IUE 2-60149/2019, la que fuere iniciada a efectos de completar la legitimación pasiva, desconociéndose la identidad de todas las personas ocupantes del predio a desalojar. A fs. 97 y ss., surge la constancia de la inspección judicial realizada por el Juzgado y a fs. 100 se agrega escrito informando a la Intendencia de la celebración de un acuerdo por el cual se donarían 2 hectáreas a las familias ocupantes, comprometiéndose éstas a no ocupar más allá de las mismas , debiendo la Administración fraccionar el predio y hacerse cargo de las obras de urbanización. A fs. 102 se comparte el informe realizado previamente, considerando inconveniente el acuerdo y notificándose al actor a fs. 114. A continuación, se evalúa la situación del actor, entendiendo que ha acreditado el cumplimiento de sus deberes, manteniéndose el expediente en reserva por 90 días mientras se realizan mayores medidas. Con fecha 16 de agosto de 2021, se recibió una denuncia de la Dirección de la UAM por relleno irregular en el padrón, reactivándose las actuaciones; realizada una nueva inspección fue constatada la situación. Notificado nuevamente el actor, presentó constancia de citación a conciliación (fs. 135). A fs. 136 y ss., luce petición del actor, solicitando autorización para fraccionar el inmueble, agregándose un proyecto a tales efectos. Ante ello, por informe de fecha 20 de abril de 2022, se expresó que: “Por tanto si bien podría ser viable el fraccionamiento del predio en la medida que genera dos fracciones iguales o superiores a 3 Há, no resuelve la situación de la ocupación irregular. Dado que para todo fraccionamiento se requiere la tramitación de un gestión particular denominada "Solicitud - Fraccionamiento, reparcelamiento, afectaciones" a tales efectos el interesado deberá iniciar la gestión ante el Servicio de Regulación Territorial con los requisitos y formalidades del caso (formularios, certificados, planos, constancias y declaraciones juradas correspondientes) cuyos detalles se especifican en el siguiente link…” y con fecha 7 de setiembre de 2022, la Asesoría Jurídica aconsejo aplicar sanciones, ya que: “bien el interesado mantuvo un interés inicial en solucionar la problemática, no llegó a realizar acciones concretas que impidieran el avance y la consolidación de la situación irregular (cuantificándose en 40 familias en agosto 2020, según nota del interesado)…”. Asimismo, a fs. 208, al evaluar el inicio de acciones judiciales al amparo de la Ley N°18.308, se indicó que: “Visto el decreto del Juez Letrado en lo Civil de 16º Turno, en el cual solicita se estime la cantidad de viviendas y demás datos precisados en el decreto que se adjunta, se sugiere remitir al Servicio de Expropiaciones a efectos de procurar una foto aérea del padrón XXXXX, en la cual se podrá tener una idea de la cantidad de construcciones y/o viviendas están construidas o en vías de construcción” y a fs. 221: “Se informa que pedida inspección ocular para determinar las construcciones realizadas en el padrón NºXXXXX, la Sede determinó que previamente se estimara la cantidad de viviendas existentes en el lugar. Atento a lo decretado se solicitó vista aérea del padrón. Dicho documento gráfico que esta agregado en actuación Nº 128, informado por DD, establece que el padrón está ocupado por aproximadamente unas 90 construcciones. Es por tal motivo que se sugiere a la Dirección remitir a la Unidad de Policía Territorial del Departamento de Desarrollo Urbano para que, además de tomar conocimiento de la situación, indique o sug iera si se prosigue con estas actuaciones y en tal caso como proceder respecto a la aplicación del art. 69 de la ley de Ordenamiento territorial”. A fs. 225 la Ofician de Policía Territorial, indicó que: “ Tomado conocimiento y en virtud de lo informado en actuación Nº 108 donde se sugiere el inicio de las acciones tendientes a la paralización de las obras y demolición de las existentes de acuerdo al art 69.2 de la ley Nº 18.308 correspondería la promoción de dicha acción, sin perjuicio de realizarse las acciones tendientes al realojo de las familias que ocupan dicho predio”. Finalmente, en el Expediente N°2022-6446-98-000141 (fs. 11 y ss.), lucen los descargos del actor, indicando, en lo medular, que: (i) el desalojo no se inició por razones humanitarias y a fin de evitar las dramáticas consecuencias de todas las familias que viven en el lugar; (ii) no es competencia del actor procurarles una soluc ión habitacional, la que sería necesaria para realojar a todas esas personas previo al desalojo; (iii) no tiene la posesión del inmueble por lo que no puede controlar las acciones de terceros. Estos fueron analizados a fs. 15, entendiéndose que no eran de recibo. Con respecto a la prueba trasladada, esto es, los autos caratulados: “ AA Diligencia Preparatoria” – IUE 2-60149/2019 tramitados ante el Juzgado de Paz Departamental de la Capital de 3º Turno, éstos dan cuenta de que con fecha 28 de octubre de 2019 se solicitó una medida preparatoria a efectos de completar la legitimación pasiva previo al proceso de desalojo de ocupantes precarios a iniciar, en tanto no era posible determinar la identificación de todas las personas que vivían de forma irregular en el padrón. A fs. 9 y ss., surge la inspección practicada por el Alguacil con fecha 4 de diciembre de 2019 en la que se dejó constancia de que algunas de las personas ocupantes se identificaron y expresaron en qué calidad vivían allí, pudiendo obtener información únic amente de 9 casas. La diligencia continuó el 12 de junio de 2020, entrevistándose a otras familias; algunas de ellas manifestaron ser comodatarios, otras haber sido alojadas allí por el Plan Juntos, etc. A su vez, lucen agregados los autos “AA c/EE. Conciliación Previa – IUE 2- 16289/2021” ante el Juzgado de Conciliación de 2ºTurno; allí el actor, a través de su representante, citó a conciliación de forma previa al juicio por acción reivindicatoria a iniciar (una de las personas identificadas como comodatario del predio); tentada la concil iación con fecha 6 de setiembre de 2021, ésta resultó infructuosa. Asimismo, fueron remitidos los autos “ Intendencia de Montevideo c/ SE DESCONOCE. Diligencia preparatoria – IUE 2-68071/2022”, tramitados ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 16º Turno, del que surge que con fecha 1 de diciembre de 2022, la Intendencia solicitó una medida preliminar a efectos de poder identificar el fraccionamiento irregular y ocupación de padrón, ante lo cual, el Juzgado requirió estimar la cantidad de viviendas existentes. No existen otras actuaciones medulares. En cuanto a la prueba testimonial, surge la declaración del Sr. FF (tío y apoderado del actor), quien relata que: “es muy difícil ingresar porque son personas hostiles, están ocupando un terreno que si ven una cara que no conocen no soy bienvenido, ellos hacen fraccionamientos, venden, arman sectores donde tiran basura hasta tienen salón de fiestas, se apoderaron al extremo que las primeras multas, porque esto viene de hace tiempo, están registradas en las cámaras que tiene la intendencia. Yo me dirigí a la intendencia hice esta denuncia a la policía territorial en el piso 25, llevé documentación fotográfica, videos, que el basurero lo generaban ocupantes y gente que pasa y tira al ver un basurero. En el interior del predio no lo se porque no tengo acceso, en el exterior hace 6, 7 u 8 años, que empezó el fraccionamiento… nosotros pasamos, yo paso una vez o 2 por mes, y por la altura de los accesos se puede ver crecer el asentamiento y perso nalmente pongo el Google me posiciono y la secuencia fotográfica cierra con la realidad que se ve… intenté ingresar y no pude, solamente en el perímetro externo, debo haber intentado aproximadamente 30 veces. La última vez que fui si mal no recuerdo una ve z que fuimos con un alguacil, tuvimos que llevar móviles policiales que no fue necesario que ingresaran para garantía de la Sra. Alguacil, hace 2 años que fue eso. La última vez que fui el sábado pasado pasé por afuera. Paso todos los sábados por la ruta cuando tengo un tiempo entro…” (fs. 130 y ss.). Con relación a las medidas adoptas, indicó que: “ esto estamos desde el año 2018 o 2019 mas o menos, desde esa época, el tramite que concurre con la alguacil, fue una especie de censo para poder identificar a las personas y notificarlas. El hecho es que desde si esto fue hace 2 años a hoy debe haber 50 o 60 personas mas, 20 o 30 familias mas, es explosivo, se corre la bola que no pasa nada, lotean. Hicimos la oportunidad hace años intento de colocar un sereno nadie quiso ir a esa zona. Colocamos luces hace años y se las robaron, actualmente tengo fotos que saque hace poco la propia intendencia u alguna repartición que desconozco est a colocando alumbrado publico dentro de un predio privado y cámaras. Por un lado me multan y por otro lado saben quien tira la basura…”. Puntualmente sobre la acción reivindicatoria, explicó que: “ se hace impracticable por lo que tengo entendido porque cuando empezamos a hacer censo si habían 100 familias en tan corto tiempo ahora hay 200, es posible pero impracticable ejecutarla… si, se intentó, pero no hay posibilidad, han dicho incluso a mi personalmente que ese predio se los dio la intendencia, otros dicen que Presidencia, el plan todos, otros dijeron que fue el MIDES, fui al Mides personalmente y cuando me identifiqué nadie qui so hablar conmigo…Por lo que tengo entendido la acción de hacer un censo para ver a quien se iba a desalojar no tenia sentido hacerla porque se iban a desalojar a 100 personas que iban a estar debidamente notificadas e iban a ser 100 más, entonces sacas a los primeros, qued an los segundos y así sucesivamente ”. Asimismo, preguntado por la demandada, expresó que intentaron iluminar, colocar cerramientos, pero “ los vecinos se niegan y es poner columnas que se llevan como ya pasó…”. Pues bien, la prueba debe ser valorada atendiendo a las reglas de la sana crítica y razonabilidad. La Administración debe, como se ha hecho a través del presente fallo, realizar un análisis razonado y contextual; deben aplicarse las reglas de la sana crítica, que son ni más ni menos, como enseñaba Couture: “las reglas del correcto entendimiento humano. En ellas interfieren las reglas de la lógica, con las reglas de la experiencia de juez ” (Couture, Eduardo. Fundamentos de Derecho Procesal Civil. Buenos Aires. 1990. P.p. 192). La apreciación de los hechos y prueba del caso debe hacerse primero por la Administración y luego por la Jurisdicción, de forma integral, no puede cada prueba ser analizada de forma aislada, como si fueran compartimentos estancos, ni tampoco prescindiendo de los elementos que las rodean, y en el caso, puntualmente, alejada de la realidad. En el mismo sentido, se comparte con Soba y Gaiero que: “ La sana crítica contribuye con dicha idea racionalista estableciendo un mecanismo de apreciación o valoración probatoria basado en la lógica, la experiencia y también en la razonabilidad. Al mismo tiempo que otorga cierta libertad (en la apreciación) da re sponsabilidad a los magistrados… En definitiva, la importancia de la sana crítica y de la motivación queda patente como instrumento de garantía procesal y probatoria. Y ello se evidencia aún más si se parte, por ejemplo, del modelo garantista de FERRAJOLI, quien enseña que “...las garantías no son otra cosa que las técnicas previstas por el ordenamiento para reducir la distancia estructural entre normatividad y efectividad, y por tanto, para posibilit ar la máxima eficacia de los derechos fundamentales en coherencia con su estipulación constitucional” (Soba, Ignacio y Gaeiro, Bruno. “La sana crítica y la motivación de las decisiones jurisdiccionales en materia probatoria”. Revista uruguaya de Derecho Procesal. 2011. Montevideo. de P.p. 846 y ss.). Por su parte, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en casos similares ha explicado que: “ Es el análisis global de la prueba testimonial reunida en autos, apreciada de acuerdo a las reglas de la sana crítica – que no son otras que las del correcto entendimiento humano, equilibrada combinación de lógica y experiencia, lo que permite arribar a la firme convicción de que le asiste razón a la actora en la formulación de su pretensión anulatoria…Lo esencial al tiempo de la valoración de la probanza rendi da, es un juicio sistémico, de conjunto, y en tal sentido es innegable que en autos se ha probado más allá de cualquier duda razonable que la actora desarrolló por los períodos que reclama, servicios como empleada doméstica…La Administración no tuvo en cuenta que la apreciación de la prueba testimonial debe hacerse tomando en cuenta las circunstancias de conocimiento de los testigos y el contexto en el que se desarrollan los hechos objeto del testimonio; siendo lógico que surjan imprecisiones y desprolijidades cuando se declara sobre acontecimientos acaecidos hace mucho tiempo” (Sentencia Nº457/2011). En la especie, la Sede entiende que surge probado de las actuaciones administrativas detalladas, del relevamiento fotográfico que consta en autos, de los expedientes judiciales y la testimonial (que si bien ha provenido de una persona que puede ser incluid a en el art. 157 CGP, ha declarado de forma coincidente con el resto de la prueba de autos y no ha relatado hecho alguno que luzca como irracional o inverosímil), que el Sr. AA ha realizado todas las medidas que están a su alcance y que eran materialmente posibles, acorde a la realidad del caso. Véase que realizó una denuncia policial, una petición ante la Administración, una citación a conciliación y una medida preliminar a efectos de conformar la legitimación pasiva. Si bien no se inició el desalojo ni la acción reivindicatoria, éstas eran mater ialmente imposibles de ejecutar. No es desconocido para ninguno de los operadores del derecho que en casos de grandes ocupaciones irregulares (asentamientos), medidas como el desalojo son de extrema complejidad y en muchos casos, incluso, inejecutables por largos períodos de tiempo. Ello puede ser atribuido a razones procesales, sociales, humanitarias o prácticas, como bien indica la parte actora. En efecto, sucede que, tratándose de personas con domicilio conocido, pero con identidad desconocida, no cabe, en principio, realizar notificaciones por edictos, sino, como hizo el actor, promover una medida preliminar (similar a la que la propia demandada promovió) para intentar identificar a los ocupantes. Sin embargo, esas medidas pueden ser impracticables debido a la gran cantidad de familias e incluso, como describe el testigo , porque aun cuando se pudiere identificar a algunas personas como sucedió aq uí, el crecimiento del asentamiento se produce de forma rápida y exponencial. Asimismo, tratándose de familias que pueden estar compuestas, incluso, por niños, se requiere muchas veces de una solución habitacional que nadie más que la propia Administración puede gestionar, de forma de realojar a dichas personas. En definitiva, esta decisora encuentra plena convicción en que, considerada la realidad puntual de casos como el de autos, no existían otras medidas que, analizadas con un criterio de razonabilidad, pudiese procurar el actor, por lo que éste efectivamente ha cumplido de forma diligente con su obligación. Adicionalmente, considerando lo anterior y el hecho no controvertido de que la posesión o guarda material del bien no es del actor sino de los ocupantes, no puede pretender atribuirse a éste responsabilidad alguna por acciones u omisiones que no están en su control, que no provienen de sus actos y que éste procuró evitar con las medidas que razonablemente estaban en sus manos. Si bien en el ámbito civil, en general, tales aspectos se relacionan con la responsabilidad por el hecho de las cosas, en el ámbito administrativo, son extremos que refieren a la realidad de los hechos, forman parte de los motivos del acto y de la situación que la Administración debe valorar antes de decidir sancionar. 5.2) Sobre el vicio en los motivos del acto y su relación con el principio de legalidad y tipicidad La errónea valoración de la prueba que viene de reseñarse impacta, por supuesto, en la forma en que la Intendencia valoró los hechos que dieron mérito al acto administrativo impugnado. Ello implica a su vez, que se haya valorado la prueba de forma contraria a la realidad o verdad material y que exista un error en los antecedentes fácticos del caso y, por ende, en los motivos del acto. Al decir de Ruocco y Delpiazzo, los motivos del acto son “(…) las circunstancias de hecho y de Derecho que preceden al dictado del acto administrativo y cuyo acaecimiento encarta, en forma más o menos determinada, en la norma atributiva de competencia. El motivo es el porqué de la manifestación de voluntad… Si l os hechos no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia o falta de motivo; cuando no caben en el supuesto de la norma atributiva de competencia, el acto estará viciado por ilegitimidad o errónea aplicación de los motivos ” (Ruocco, Graciela y Delpiazzo, Carlos. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración. Montevideo. 2013. P.p. 41), por lo que se concluye que el actuar administrativo reseñado ha derivado en un vicio en los motivos, element o sustancial de cualquier decisión estatal que, de faltar, falsearse o ser erróneo, determina su ilegitimidad y, por tanto, su nulidad. A su vez, lo anterior se relaciona con el principio de legalidad (en su derivación “tipicidad”). Al decir de la doctrina, estos principios resultan vulnerados cuando: “lo que aquí se denomina mandato de tipificación coincide con la vieja exigencia de la “lex certa” y con lo que habitualmente suele llamarse “principio de determinación (precisa)” y más recientemente todavía “principio de taxatividad” cuyos confesados objet ivos estriban en proteger la seguridad (certeza) jurídica y la reducción de la discrecionalidad o arbitrio en la aplicación del derecho. En sustancia consiste en la exigencia… de que los textos normativos describan con suficiente precisión… las conductas que se amenazan con una sanción así como estas mismas sanciones” (NIETO, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. 5ta Edición. Editorial Tecnos. P.p. 260). Al decir de Balbín, la garantía del principio nullum crimen, nulla poena sine lege, exige: “la precisión por parte del legislador de los hechos punibles y de las penas, sin perjuicio de que éste puede dejar librado al Poder Ejecutivo la reglamentación de las circunstancias o condiciones concretas de las acciones reprimidas o, en su caso, los m ontos de las penas dentro de un mínimo y máximo, pero no la creación de nuevas infracciones, la imposición de nuevas sanciones como sucede en la Resolución y de montos que no están dentro de los límites fijados previamente en una ley” (BALBÍN, Carlos. Curso de Derecho Administrativo. T. I. La Ley. 2008. Argentina. P.p. 814). Coincidentemente, en referencia al ámbito administrativo sancionador, Ruocco ha explicado que: “ Es en este aspecto del principio de legalidad que adquiere particular relevancia el principio de tipicidad, en cuanto exige la delimitación concreta de las conductas que se hacen reprochables a efectos de su sanción…No se puede ser tan riguroso en la aplicación del aforismo latino “nullum crimen sine lege” en el campo del poder sancionatorio administrativo, sino que se advierte una mayor flexibilidad en la apreciación de la descripción de las conductas, aun que sin dar lugar a la arbitrariedad, situación que eventualmente podría plantearse con definiciones imprecisas o genéricas…La rigurosidad que no se exige a la ley se debe exigir al reglamento, que no puede dejar librado al aplicador la descripción de la conducta punible…” (RUOCCO, Graciela. “La Infracción Administrativa: Principios de Legalidad, Tipicidad y Prescripción”. Derecho Administrativo Sancionador. La Ley. Uruguay. 2025. P.p. 98 y ss.). En este caso, no se ha cuestionado la descripción infraccional, sino, más bien, la existencia de conducta reprochable que quede incluida en las previsiones legales; conforme al análisis que viene de realizarse, la Sede entiende que, de una interpretación razonable, no ha existido infracción alguna de la normativa antes reseñada y por ende, tampoco puede haber sanción. La normativa no asigna responsabilidad objetiva ni tampoco pena la falta de inicio de alguna acción puntual, sino la falta de diligencia que, se reitera, no fue probada por la demandada. Finalmente, con relación a los vicios en el procedimiento y en la motivación del acto, la Sede entiende que no son de recibo los agravios de la actora. En honor a la brevedad, esta magistrada se remite al racconto de antecedentes administrativos antes realizado del que surge con claridad que la Administración explicitó en vía administrativa los motivos del acto (aunque esta Sede no los comparte), confirió diversas vistas al actor y consideró sus descargos , por lo que, en tal sentido, no existe reproche alguno a realizar. A todo lo que viene de decirse, debe sumársele, como se explicó, la operatividad de la presunción contenida en el art. 47 del CCA para el caso de autos, puesto que los recursos fueron resueltos fuera del plazo legal . Tal aplicación no es opción, es imperativa, puesto que está consagrada en la ley. Con relación a esta presunción específica, Durán Martínez explicó (refiriendo al régimen anterior pero plenamente aplicable al del CCA), que: “Por tanto, esta resolución no se relaciona con el agotamiento de la vía administrativa sino a los efectos de configurar o no una presunción simple a favor del administrado, que el Tribunal deberá tener en cuenta en caso de promoverse la acción de nulidad. Esto es importante por cierto porque invierte la carga de la prueba. O sea, si el órgano competente para resolver el recurso respecto del cual se operó la denegatoria ficta lo resuelve dentro de los 30 días siguientes, no se produce tal presunción. Pero si continúa sin resolver, o si lo hace luego de esos 30 días, se produc e la presunción simple a favor del recurrente …Esta presunción simple en favor del actor no tiene mayor relevancia en juicios de pleno derecho, pues se diluye ente el principio jura novit curia. Pero puede ser decisiva en aquellos juicios que dependen de la prueba de los hechos que fundaron el acto impugnado. En estos casos, es la Administración la que debe probar que los hechos existieron, y si no lo hace el acto debe ser anulado por ausencia de motivos .” (DURÁN MARTÍNEZ, A ugusto. Contencioso Administrativo. FCU. Montevideo. 2023. P.p. 273). En la misma línea, pero refiriendo a las presunciones a nivel general, Valentín sostuvo que: “ “Como ha advertido agudamente ABAL OLIÚ, la primera regla que generalmente reconocen los ordenamientos procesales y que permite al tribunal salir de la incertidumbre, es la de tomar en cuenta las presunciones legales simples, que impusieran al tribunal, ante la falta de prueba contraria, tener al hecho por existente (o, eventualmente, inexistente). Con precisión también señala el autor que estas presunciones simples deben distinguirse de las presunciones absolutas, que en rigor deben considerarse al analizar el objeto de la prueba (v. supra 1.2) … En cambio, las presunciones simples operan luego de la valoración probatoria, cuan do el resultado de esa actividad es que persiste la duda sobre la existencia o inexistencia de un hecho…las presunciones legales simples son reglas que se dirigen al tribunal y que determinan que, al dictar sentencia que resue lve el objeto del proceso, si luego de valorar la prueba aún subsiste la duda, el hecho debe tenerse por existente o inexistente, de acuerdo a lo que dispone la regla. Las presunciones legales simples —que son las que ahora nos interesan— pueden ser genéricas, esto es, referir al conjunto de hechos cuya existencia pretendía demostrar la parte a la que la presunción desfavorece; o específicas, en cuyo caso sólo alcanzan a un específico hecho, o a los hechos que se pretendían probar mediante un concreto medio de prueba.” (VALENTÍN, Gabriel. “La prueba y la sentencia: algunas reflexiones sobre la regla de la carga de la prueba”. Revista de Derecho. Segundo Año. Nº9. Montevideo. 2014.pp. 256-257). En la especie, es la prueba la que hace a la Sede ir por la solución anulatoria, lo que, la presunción, no hace más que confirmar. Por esta razón, se concluye que el acto administrativo atacado es, efectivamente, ilegítimo. 6) Orientación de cumplimiento y posibilidad de recomposición El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “ lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. Tal como surge del apartado anterior, se han analizado tanto los vicios enunciados por la parte actora, como las defensas esgrimidas por la parte demandada, indicándose de forma clara cuál es, en este caso, son las irregularidades que aquejan al acto encausado y como debió, la Administración valorar la prueba propuesta. Por esta razón, y en honor a la brevedad, la Sede se remite a los desarrollos precedentes, en los cuales constan los fundamentos de la decisión. A su vez, el inciso segundo del art. 190 del CCA, reza: “ Cuando la irregularidad refiera a las formalidades exigidas a los actos o trámites del procedimiento administrativo previo, el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo. No se rá admisible la recomposición de un procedimiento ya reconstituido”. No estamos ante un caso en el cual la ilegitimidad de l acto haya fincado únicamente en una irregularidad o vicio formal, hipótesis en las cuales, bajo el CCA, podría admitirse , si así el juez lo entiende, la recomposición del procedimiento administrativo que llevó a su dictado. Es postura de esta Sede que cuando el acto se encuentra inficionado por un vicio en sus motivos como sucede en la especie, en principio, hay una irregularidad sustancial que impide recomposición alguna al respecto. Además, la Administración tuvo los elementos temporales y materiales para dictar un acto administrativo legítimo, lo que, en una primera instancia no hizo. Luego, mediante la interposición de los recursos, tuvo una segunda oportunidad de rever su actuación, decidiendo mantenerla. Ello no es óbice para que, como sucede en este caso , la anulación implique un comportamiento activo de la Administración a efectos de satisfacer la pretensión de la actora; es a ello a lo que tiende el presente fallo. Ahora bien, corresponde mencionar, como pauta orientadora que, si bien la presente sentencia únicamente puede anular o confirmar total o parcialmente el acto, una vez anulado, para cumplirla, la Administración no puede dictar acto alguno que se le oponga ni realizar operación material contraria a ella (art. 191 del CCA). Ello implica que, aunque en el fallo propiamente dicho esta Sede no incluya una condena de dar o hacer propiamente dicha , si la consecuencia directa de la anulación es el cumplimiento de todos los requisitos para proceder a la devolución, deberá la Administración hacerlo por ser el único comportamiento acorde a lo que aquí se ha analizado. Una vez que se cumplen las condiciones exigidas por la norma (considerando lo que al respecto sí se ha dicho en esta sentencia), no hay aspectos de conveniencia u oportunidad que pudiere evaluar la Administración; cumplidos los requisitos, es un acto debido. Adicionalmente, el acto que la Administración dicte para satisfacer la pretensión de la actora, debe buscar erradicar por completo cualquier rastro de ilegitimidad, para lo cual deberá la Intendencia considerar que los efectos que la declaración de nulidad tiene en vía jurisdiccional, implican retrotraer la situación al momento de dictado del acto. Es esta, a criterio de esta Sede, la única forma de dar cabal cumplimiento a un fallo anulatorio. Por los fundamentos expuestos y la normativa antes citada, LA SRA. JUEZ LETRADA DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 1°TURNO FALLA: 1) Ampárase la demanda instaurada y en su mérito, anúlase el acto administrativo encausado, sin sanción procesal específica 2) A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los letrados intervinientes en $ 60.000 (pesos uruguayos, sesenta mil). 3) Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 4) Intímase a la parte demandada a retirar los antecedentes administrativos en caso de haber sido aportados en soporte papel y encárguese a la Oficina Actuaria su eliminación del servidor de la Sede, si hubiesen sido aportados en soporte digital. 5) Oportunamente, archívese. Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1ºTurno