Sentencia Definitiva N° 154/2026

Montevideo, 18 de junio de 2026 SENTENCIA Nº154/2026 SENTENCIA DEFINITIVA VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “AA CONTRA ESTADO – MINISTERIO DEL INTERIOR . ACCIÓN DE NULIDAD ” – Ficha Nº628/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno. RESULTANDO: 1) Con fecha 15 de setiembre de 2025, compareció en autos el Sr. AA impetrando acción de nulidad respecto de la Resolución N°2650/2024 dictada con fecha 18 de octubre de 2024 por la Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Social en ejercicio de atribuciones subdelegadas del Poder Ejecutivo, mediante la cual desestimó su petición en la que requirió (primeramente) acumulación de los servicios prestados como funcionario del Ministerio del Interior (Caja Policial) y los restantes (aportando al Banco de Previsión Social), renunciando luego (en el marco del mismo expediente) a tal solicitud, y peticionando su jubilación ante la Caja Policial (fs. 7 y ss.). 2) En su demanda relata que el acto administrativo le fue notificado con fecha 25 de octubre de 2024, indicando que por error se interpusieron recursos de revocación y jerárquico, cuando correspondía únicamente el primero de ellos, al existir una subdelegación de atribuciones, computándose la denegatoria ficta correspondiente a uno solo de los recursos. Ante la inexistencia de pronunciamiento, el día 6 de agosto de 2025 se presentó urgimiento y no mediando respuesta al mismo, se tuvo por ratificada la denegatoria ficta con fecha 5 de setiembre de 2025, por lo que la demanda fue presentada en tiempo. 3) Respecto al fondo del asunto, indica que el acto padece de vicios en sus motivos y motivación por realizar una errónea interpretación y aplicación de la normativa aplicable, en tanto, el actor no se encuentra comprendido en el ámbito subjetivo de la Ley N°18.405 a la que hace mención la Administr ación para entender no configurada la causal jubilatoria ante la Caja Policial. Agrega que tal ley exige que el personal se encuentre activo y el actor cesó su actividad al amparo de tal Caja en el año 2004, mucho antes de la entrada en vigencia de la Ley N°18.405, debiéndose aplicar la norma vigente al momento del cese que era la Ley N°9.940. 4) Así, explica que, en este caso, los servicios prestados por el actor son especiales al tenor del art. 10, literal A, en tanto éste fue policía ejecutivo, debiendo categorizarse su jubilación como especial en mérito al art. 12, aplicándose, por ende, los arts. 21 y ss . Por su parte, arguye que la Administración le impidió al actor, a través del acto encausado, acceder al goce de un derecho humano fundamental como lo es el de la seguridad social cuando al amparo de las normas que vienen de referirse, resulta claro que generó causal jubilatoria, debiéndose aplicar el principio pro persona o protector de la seguridad social. 5) Una vez realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede, por Decreto N° 1612/2025 se confirió el correspondiente traslado al demandado, habiéndolo és te evacuado con fecha 17 de octubre de 2025 , bregando por la confirmación del acto administrativo impugnad o y aportando los antecedentes administrativos requeridos (fs. 59 y ss.). 6) Así, la Administración en su contestación de demanda afirma que de la armonización de los arts. 21 y 22 de la Ley N°9.940 surge que para configurar causal a su amparo se requiere un coeficiente de 75 puntos (de acuerdo a la edad y años de servicios), el que debe estar conformado, como mínimo, por 20 años de trabajo. Sin embargo, afirma, el actor alcanzó tal coeficiente recién al cumplir los 53 años de edad en el año 2013, cuando las Leyes N°9.940 y 16.333 ya habían sido derogadas por la Ley N°18.405 y luego 20.130, resultando desajustado pretender que se le aplique una norma que ya no se encontraba vigente. 7) Adicionalmente, sostiene que el mero hecho de realizar aportes a la seguridad social no implica derecho a acceder a la jubilación, para lo cual, además, deben cumplirse otra serie de requisitos según el régimen normativo aplicable. Finalmente, expresa que el art. 84 de la Ley N°9.940 establece que el derecho a ser declarado jubilado o pensionista al amparo de tal norma, caduca a los 20 años contados desde que se tuvo derecho; el actor configuró el coeficiente 75 requerido a los 53 años, el 20 de enero de 2013, por lo que aun si hubiese estado vigente la ley referida, al momento en que presenta su petición, habría operado la caducidad. 8) Por Decreto N°2090/2025 se confirió a las partes un plazo común de 10 días para proponer prueba, de conformidad con lo preceptuado en el art. 165 de la Ley N°20.333, la que fue propuesta por la parte actora con fecha 3 de noviembre de 2025; ninguna de ellas compareció a ofrecer contraprueba, prueba sobre prueba, etc., por lo que por Decreto N° 17/2026 se fijó el objeto del proceso, de la prueba, pronunciándose la Sede respecto de los aspectos requeridos por el art. 166 del CCA. 9) Así, mediante Decreto N°236/2026, se confirió a las partes un plazo de 15 días para alegar de bien probado, lo que hicieron con fecha 4 y 10 de marzo de 2026. Finalmente, mediante Decreto N°699/2026, se dispuso el pase de estos autos para dictado de sentencia definitiva, entendiendo la Sede que la intervención de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (P.E.C.A) no corresponde en esta instancia, por tratarse de un proceso susceptible de apelación (fs. 10 - arts. 33 y 171 del CCA). Con fecha 30 de abril de 202 6, las actuaciones fueron puestas a despacho en cumplimiento de la providencia referida, encontrándose la titular de la Sede con licencia los días 4, 5, 15, 16 y 17 de junio. CONSIDERANDO: 1) La Sede amparará la demanda de nulidad planteada por la parte actora y anulará el acto administrativo accionado, por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos procesales De acuerdo a lo que surge de todo el plexo normativo que regula el proceso contencioso anulatorio y a lo que ha sido, históricamente, relevado por la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los presupuestos procesales o requisitos de admisibilidad a cumplir “ son el previo agotamiento de la vía administrativa y que no haya caducado el ejercicio de la acción anulatoria” (Tarigo, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 1953P.p. 32), a lo que, Durán Martínez, citando a Giorgi, agrega: “El actor tiene que ser titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo impugnado… el texto constitucional enumera, equivocadamente, como causa de admisibilidad de la acción, una exigencia de fondo, indispensable para el éxito de la pretensión que en ella se deduce: la violación o lesión por la decisión administrativa impugnada de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo ” (Durán Martínez, Augusto. Contencioso Administrativo. Montevideo. 2023. P.p. 121). En efecto, la accionante ha de dar cumplimiento a los siguientes requisitos, ya sea que deban ser controlados de forma liminar por la Sede o en la evaluación que se realiza en esta oportunidad, es decir, al dictar sentencia definitiva: (i) que el acto administrativo contra el cual se accione sea definitivo, esto es, que a su respecto se haya agotado la vía administrativa mediante la interposición d e todos los recursos que en el caso correspondan, que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya config urado denegatoria ficta; (ii) que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo y (iii) que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legitimo en la anulación de tal acto. A ello se suman, en los casos que correspondan, los supuestos de ratificación de la denegatoria ficta o de respuesta ante el urgimiento. Pues bien, con relación al aspecto formal , se han cumplido todos los requisitos exigidos por los arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y los arts. 42, 43, 55, 151 y 153 del CCA. En este sentido, surge de fs. 72 y ss., del Expediente N°2022-4-25- 0007554 y 1 y ss., del Expediente N°2024-4-25-0006277(A.A) que el acto encausado le fue notificado a la parte actora el día 25 de octubre de 202 4, interponiendo en su contra, en igual fecha recursos de revocación y jerárquico. No existiendo pronunciamiento expreso por parte de la Administración respecto de la recurrencia movilizada (a los 150 días, considerando uno solo de los recursos como menciona en su demanda) , con fecha 8 de agosto de 2025, se presentó urgimiento. Transcurridos 30 días sin respuesta, con fecha 7 de setiembre de 2025, se ratificó la denegatoria ficta acaecida. La demanda de nulidad fue presentada con fecha 15 de setiembre de 2025, de forma tempestiva. Asimismo, se ha dado cumplimiento a los requisitos exigidos por el inciso final del art. 309 de la Constitución y art. 66 del CCA , considerando, como se verá, que el objeto de la litis se ubica en determinar si correspondía acceder a lo peticionado por el actor en cuanto a su prestación jubilatoria. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Admisión de los medios probatorios Tal como fue previamente reseñado, mediante Decreto N°17/2026, la Sede dispuso: “(…) se estima necesario determinar previamente el objeto del proceso y de la prueba, de forma de dotar a las partes de seguridad a la hora de admitir/rechazar cualquier probanza y de que la futura sentencia a dictarse se acotará al objeto fijado, en aplicación del principio de congruencia”. Así, en dicha providencia se fijó el objeto del proceso en los siguientes términos: “Determinar si corresponde hacer lugar a la nulidad planteada por la parte actora respecto de la Resolución N°2650/2024 dictada con fecha 18 de octubre de 2024 por la Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Social Policial en ejercicio de atribuciones subdelegadas del Poder Ejecutivo, mediante la cual se desestimó la petición presentada por el Sr. AA a través de la que renunció a la acumulación de años de servicios entre la Caja Policial y el BPS, solicitando ampararse a las disposiciones de la Ley N°9.940 a fin de configurar causal jubilatoria; o si, por el contrario, corresponde confirmar el acto administrativo referido, por haber sido éste dictado en apego a la regla de Derecho. Para ello, en particular, deberá determinarse si: (i) existe un vicio en los motivos del acto por haber, la Administración, interpretado de forma errónea cuál era la normati va vigente en el caso y haberla aplicado de forma incorrecta y (ii) se vulneraron los principios pro persona y protector de la seguridad social ” y el de la prueba en: “(…) acreditar los extremos antes delimitados en los puntos (i), (ii) y (iii)”. En la misma oportunidad, respecto a la prueba propuesta y en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 166 del CCA, se resolvió tener por: “agregados los Antecedentes Administrativos presentados por la demandada en soporte electrónico y en soporte papel, así como la de la parte actora que luce a fs. 2 a 4, en tanto hace al cumplimiento de los arts. 151 y 153 del CCA y a la acreditación del vot o”, aclarándose que: “las resultancias de autos no constituyen un medio de prueba en sí mismo, sino, más bien, el resultado de la valoración de la restante prueba producida y diligenciada en autos, que se hará en oportunidad del dictado de la sentencia definitiva”. 4) Hechos admitidos, no controvertidos y probados por las partes De acuerdo a lo que viene de decirse, no conformaron el objeto del proceso todas aquellas cuestiones que siendo controvertibles, no fueron controvertidas por la contraria, ya sea porque fueron expresamente admitidas o no se explicitó nada al respecto. En este sentido, en palabras que se acompañan, sostuvo Tarigo: “(…) no son, por tanto, hechos controvertidos -y no constituyen por consecuencia objeto de la prueba - aquellos hechos que, siendo controvertibles, no han sido controvertidos. Esa ausencia de controversia o de contradicción a su respecto puede ser tanto exp resa como tácita…” (TARIGO, E nrique. Lecciones de Derecho Procesal Civil. T. II. Montevideo. 2007. Pp. 16). Por su parte, en términos similares, afirmó Viera: “(…) los hechos admitidos, expresa o implícitamente, en la contestación de la demanda, no necesitan ser probados. La prueba de su existencia se encuentra en el hecho de su admisión por el contrario” (Viera, Luis. Curso de Derecho Procesal. T. II. Montevideo. 1987. Pp. 84). De los libelos introductorios de las partes surge que el núcleo de debate se centra únicamente en determinar el régimen normativo aplicable a la petición jubilatoria del actor y, de la mano con ello, si se vulneró al acceso a su derecho fundamental a la seguridad social. Sin perjuicio de lo anterior y de que, en este caso, la cuestión objeto de debate es puramente jurídica, se confirió a las partes la oportunidad de agregar cualquier probanza que consideraren relevante, de modo de no cercenar el derecho que éstas tienen de desplegar todas sus fuerzas probatorias, habiendo ofrecido únicamente los medios probatorios que fueron precedentemente reseñados. Al respecto, la Sede, en este caso, se pliega a la ya consolidada postura del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de q ue: “en la materia rige el principio de libertad de la prueba, que se manifiesta, por ejemplo, mediante el derecho de las partes a desplegar todas sus fuerzas probatorias, con el fin de aportar elementos a la causa que permitan acreditar sus dichos (Cfme. Sentencias N° 178/2015, 592/2014, 685/2013, 612/2013, entre muchas otras).” (Sentencia Nº241/2025). Asimismo, conforme fue definido al fijar el objeto del proceso y de la prueba, no integran el cúmulo de debate de esta litis aquellos vicios que no fueron alegados por la parte actora en su demanda, postura ya sostenida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que se comparte: “(…) corresponde precisar que tal vicio no fue alegado, siquiera implícitamente en ningún pasaje de la demanda por parte de la actora, por lo que su recepción, o aun su consideración, excedería el objeto de la presente contro versia (Cf. PALACIO, L., “Manual de Derecho Procesal Civil”, t. I, ps. 143 y ss.; KLETT, S. "Proceso ordinario en el Código General del Proceso", t. I. ps. 54 y ss.; SIMON, L., "El equilibrio entre los principios dispositivo e inquisitivo en los modernos procesos civiles por audiencia", XVIII Jornadas Iberoamericanas y XI. Jornadas Uruguayas de Derecho Procesal, p. 220; entre muchos autores )” (Sentencia Nº24/2025). Ello, además, surge de la lectura del art. 177 del CCA, el que, al regular el contenido de las sentencias, en su inciso final prevé que el juez deberá pronunciarse “(…) sobre todas las causales de nulidad invocadas por el actor o los terceros coadyuvantes con su pretensión…”. Atento a ello, en la especie, corresponde proseguir directamente con los fundamentos de Derecho que dan sustento al presente fallo y la valoración que, de ellos, ha hecho la Sede. 5) Fundamentos de Derecho En primer lugar , corresponde analizar los regímenes normativos a que hicieron referencia las partes en sus libelos iniciales y escritos de alegatos. Así, véase que el art. 1 de la Ley N°18.405 regula el ámbito subjetivo de aplicación, previendo que: “ Queda comprendido en el nuevo sistema previsional (Título I, II, IV y V), el personal policial activo amparado por el Servicio de Retiros y Pensiones Policiales que, al momento de entrada en vigencia de la presente ley, sea menor de treinta y siete años de edad en el caso de la mujer, y de cuarenta años de edad en el caso del hombre, o aún teniendo más años de edad, cuente con menos de quince años de servicios efectivos, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 36 al 41 de la presente ley. A esos efectos se entiende por personal policial, el comprendido en el escalafón policial del Ministerio del Interior, que integre los siguientes subescalafones: ejecutivo, administrativo, técnico profesional, especializado y de servicios”. La norma hace expresa referencia al “personal policial activo”, es decir que, para quedar comprendido en las disposiciones de esta ley , debe tratarse de una persona que se encuentre en edad de trabajar y realizando aportes en el marco de funciones policiales. Si bien la definición de “activo” no surge de la ley, ésta es la categoría “opuesta” a “pasivo” y de acuerdo a las normas regulatorias del régimen de seguridad social en general, al pasivo se lo relaciona directamente con la jubilación. Nótese que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en un caso en donde se analizaba la procedencia del ajuste de una pensión por sobrevivencia y jubilación común, analizó el término “pasividad” y “pasivo”, indicando que: “el sentido literal de la expresión pasividad refiere a la calidad de pasivo, estatus que se adquiere al configurarse la contingencia de vejez, que es cubierta en nuestro ordenamiento previsional a través de jubilaciones o prestaciones jubilatorias…” (Sentencia N°437/2025). Asimismo, analizado el contexto de las normas , obsérvese que el art. 27 de la ley refiere al “servicio de la pasividad” haciendo referencia al cálculo del sueldo básico jubilatorio, mientras que el art. 63 menciona la “liquidación de la pasividad” para referirse a quienes tuvieran causal jubilatoria, por lo que resulta claro que en las normas de seguridad social el término “pasividad” se asimilar a “jubilación”. Se reitera, si bien estas normas refieren al régimen jubilatorio del BPS, regulan el mismo derec ho humano fundamental, por lo que, ante la inexistencia de una norma en el marco de la Caja Policial que defina al activo o pasivo, éstas resultan útiles para interpretar tales términos. Incluso, en la Ley N°18.405 se observa la misma “oposición” entre los conceptos “activo” y “pasivo”, ya que en el art. 49 se expresa que: “ La Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Social Policial está obligada a mantener al día los registros de historia laboral de sus afiliados activos y retirados, debidamente respaldados…”, lo que se reitera en el art. 53 para referir a la aplicación de la ley a quienes configuren causal al 2011. En efecto, entiende la Sede que por “activos” debe entenderse a aquellas personas que se encuentran en edad laboral “activa” (de trabajar”, es decir, aquellas edades no consideradas por los regímenes jubilatorios como “aptas” para acceder a la causal jubil atoria) y que se encuentran efectivamente trabajando y con ello, aportando de forma “activa” a la seguridad social, para sostener a los “pasivos” , que son aquellos con posibilidad de generar causal jubilatoria. Y en el caso, la condición de “activo” está l imitada, además, por la condición de “personal policial” por lo que la actividad requerida por la ley es la efectuada en los escalafones mencionados en el art. 1 de la Ley N°18.405. Lo anterior no supone una aplicación analógica ni mucho menos, sino simplemente, un paso previo, ineludible y fundamental, a la aplicación de la norma, que es su interpretación. Así lo ha explicado Roque Molla: “La interpretación de la ley es creación…la aplicación de la ley no es un simple procedimiento de subsunción lógica, no es una actitud pasiva solamente sino también activa, creativa, para encontrar la solución al caso concreto…La tarea interpretativa culmi na colocando al jurista en situación de resolver, de tomar una decisión, de crearla en cierto sentido, por supuesto de acuerdo a las reglas objetivas de interpretación y no a su propio arbitrio…La interpretación podrá ser declarativa, extensiva o restrictiva…El sentido literal de la norma no es la consideración del término utilizado en sí mismo, aisladamente, sino que debe comprobarse si el resultado de la aplicación de este elemento metódico establece el significado que corresponde tendiendo en cuenta el contexto donde luce inserto. Por ello, entre varias interpretaciones del sentido literal debe tenerse en cuenta la que se compadece con el resto de la normativa… El texto uruguayo refiere al sentido de la ley y no al sentido de las palabras. El significado de la ley es lo que el intérprete debe desentrañar. La determinación de cual es el significado que corresponde tener en cuenta, debe ser confirmada por la concordancia con el resto del sistema, y sólo es comprensible si se tiene presente la finalidad perseguida por la ley, que acciona los elementos teleológicos… El punto de equilibrio para no incurrir en arbitrariedad, es la ponderación de los criterios teleológicos subjetivo y objetivo teniendo en cuenta la finalidad perseguida por el legislador con lo que constituye una regulación de acuerdo a los principios inmanentes del Derecho, evitando incurrir en contradicciones de valoración. La interpretación orientada a valores no significa creación libre ni emocional. (…) el jurista debe tener en cuenta los valores en juego, los cuales son brindados por el ordenamiento. En particular, debe estar atento a los cambios de valoración…como dice LARENZ: ‘La interpretación no es, como hemos subrayado siempre, un ejemplo de cálculo, sino una actividad creadora del espíritu’.” (MOLLA, Roque. “La interpretación y aplicación del Derecho como manifestación de la función notarial creadora de Derecho”. Rev. AEU Vol. 87, N° 7-12, jul./dic. 2001. Pp. 211 y ss.). Así, de los dichos de la actora concordantes con los de la demandada (fs. 7 y 59 vto., respectivamente) surge que el actor cesó su actividad amparada a la Caja Policial el 31 de enero de 2024, por lo que al momento de entrada en vigor de la Ley N°18.405 (promulgada el 24 de octubre de 2008 y publicada el 17 de noviembre de 2008), el Sr. AA no reunía la condición de personal policial activo requerida por la norma. Pues bien, definido que el actor no quedó incluido en el ámbito de aplicación subjetivo definido por la Ley N°18.405, resulta que, además, la Ley N°9.904 al momento de configurar la presunta causal, se encontraba derogada como bien afirma la demandada. El art. 61 de la Ley N°18.405 expresamente determinó que: “A partir de la Vigencia de la presente ley, salvo en lo previsto por el artículo 34 de la Ley Nº 9.940, de 2 de julio de 1940 y sin perjuicio del derecho de acceder a la causal de retiro hasta el 30 de junio de 2011 (artículo 53 de la presente ley), quedan derogadas todas las disposiciones que se opongan a la misma”. Ahora bien, el actor, por supuesto, no puede quedar por fuera de todos los regímenes jubilatorios; ya sea para entender que cumple o no los requisitos y que corresponde o no conceder la jubilación, debe poder dilucidarse las exigencias de qué norma debe éste cumplir. Y, en tal sentido, no quedando incorporado en el ámbito subjetivo de la Ley N°18.405 y estando la Ley N°9.904 derogada, la Sede entiende que para determinar cuál de las dos le aplica, tratándose de el ingreso al goce de un derecho humano fundam ental, debe aplicarse la directriz de preferencia de normas, esto es, el principio pro persona. En efecto, el propio art. 67 de la Constitución, reza: “Las jubilaciones generales y seguros sociales se organizarán en forma de garantizar a todos los trabajadores, patronos, empleados y obreros, retiros adecuados y subsidios para los casos de accidentes, enfermedad, invalidez , desocupación forzosa, etc.; y a sus familias, en caso de muerte, la pensión correspondiente. La pensión a la vejez constituye un derecho para el que llegue al límite de la edad productiva, después de larga permanencia en el país y carezca de recursos para subvenir a sus necesidades vitales” (resaltado agregado). Sobre el derecho a la seguridad y el principio pro persona, nuestro Tribunal de lo Contencioso Administrativo y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, han explicado conceptos plenamente trasladables a este caso. El Tribunal, por su parte, en un caso en el que se discutía la interpretación de otra norma referente al derecho a la seguridad social: “…en el supuesto de entenderse que la disposición del art. 16 de la Ley No. 19.590 resulta ambigua, debe ser interpretarla a la luz del principio de protección o pro persona , que implica escoger aquella interpretación que resulte más favorable a la realización efectiva del derecho a la seguridad social…Un tribunal de justicia como el Tribunal de lo Contencioso Administrativo integra el Estado y, por ende, es deudor de la realización de tal garantía a través de sus cometidos. Entre ello, la interpretación de las reglas de derecho para solucionar los problemas que corresponden a su jurisdicción. De allí, que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo está llamado a interpretar el marco normativo aplicable en el caso en examen, en el sentido que mejor realice su eficacia…La única justificación para postergar la interpretación judicial pro persona, consistiría en la colisión con otro principio del mismo linaje, que, en la emergencia y mediante aguda motivación lograra explicarla…En el caso, entonces, debe preferirse aquella interpretación liquidatoria más favorable al administrado de las diversas que puede arrojar la interpretación de un texto legal eventualmente ambiguo” (Sentencia N°531/2025, resaltado agregado). Y la Corte, expresó que: “El Tribunal advierte que, en el presente caso, el problema jurídico planteado por las representantes se relaciona con los alcances del derecho a la seguridad social entendido como un derecho autónomo que deriva del artículo 26 de la Convención Americana… En este apartado, la Corte se pronunciará por primera ocasión respecto del derecho a la seguridad social, en particular sobre el derecho a la pensión, de manera autónoma, como parte integrante de los DESCA … De conformidad con lo señalado anteriormente, el artículo 45.b) de la Carta de la OEA señala expresamente que el trabajo deberá ser ejercido en condiciones que aseguren la vida, la salud y un nivel económico decoroso para el trabajador y su familia, tanto en sus años de trabajo como en su vejez, o cuando cualquier circunstancia lo prive de la posibilidad de trabajar… Por su parte, el artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) también reconoce “el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social” … Ahora bien, del artículo 45 de la Carta de la OEA, interpretado a la luz de la Declaración Americana y de los demás instrumentos mencionados, se puede derivar elementos constitutivos del derecho a la seguridad social, como, por ejemplo, que es un derecho que busca proteger al individuo de contingencias futuras, que de producirse ocasionarían consecuencias perjudiciales para la persona, por lo que deben adoptarse medidas para protegerla. En particular y en el caso que nos ocupa, el derecho a la seguridad social buscar proteger al individuo de situaciones que se presentarán cuando éste llegue a una edad determinada en la cual se vea imposibilitado física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia necesarios para vivir un nivel de vida adecuado, lo que a su vez podría privarlo de su capacidad de ejer cer plenamente el resto de sus derechos. Esto último también da cuenta de uno de los elementos constitutivos del derecho, ya que la seguridad social deberá ser ejercida de modo tal que garantice condiciones que aseguren la vida, la salud y un nivel económi co decoroso…” (Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Muelle Flores vs. Perú. 2019. P.p. 52 y ss., resaltado agregado). Asimismo, analizando las restricciones a la libertad de expresión, comunicación y pensamiento, pero plenamente aplicable para todos los derechos fundamentales, sostuvo Risso Ferrand: “ Es claro que estos fines…deben ser interpretados, en tanto habilitación para la limitación de un derecho fundamental, en forma estricta o restrictiva y conforme un severo juicio de proporcionalidad” (RISSO FERRAND, M artín. ¿Qué limitaciones legales pueden establecerse en materia de libertad de comunicación de pensamiento?. Revista de Derecho. Año 9. Nº10. Montevideo. 2014. P.p. 220). En el caso, el régimen normativo más favorable al derecho en “juego” es el de la Ley N°9.940 que, como veremos, permite al actor acceder a la jubilación, a diferencia de la Ley N°18.405. Y, a la postre, de los desarrollos precedentes surge que de las interpretaciones que eran posibles, la Administración optó por aplicar aquella que es más agraviante para el derecho en pugna, lo que implica, a su vez, que se haya aplicado y/o interpretado de forma errónea la normativa (antecedente de Derecho) que dio sustento al acto administrativo accionado. Al decir de Ruocco y Delpiazzo, los motivos del acto son “(…) las circunstancias de hecho y de Derecho que preceden al dictado del acto administrativo y cuyo acaecimiento encarta, en forma más o menos determinada, en la norma atributiva de competencia. El motivo es el porqué de la manifestación de voluntad… Si l os hechos no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia o falta de motivo; cuando no caben en el supuesto de la norma atributiva de competencia, el acto estará viciado por ilegitimidad o errónea aplicación de los motivos ” (RUOCCO, G raciela y DELPIA ZZO, C arlos. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración. Montevideo. 2013. P.p. 41), por lo que se concluye que el actuar administrativo reseñado ha derivado en un vicio en los motivos, elemento sustancial de cualquier decisión esta tal que, de faltar, falsearse o ser erróneo, determina su ilegitimidad y, por tanto, su nulidad. En segundo lugar, corresponde analizar si el actor cumple con los requisitos de la Ley N°9.940 para acceder a la prestación jubilatoria solicitada. En efecto, el art. 10 categoriza los distintos tipos de servicios a que hace referencia la norma en múltiples disposiciones, indicando que pueden ser generales o especiales; éstos, puntualmente, son aquellos que, entre otros, son prestados: “A) En empleos de los de la Policía Terrestre dependientes del Ministerio del Interior, o de la Policía Marítima o Fluvial dependientes del Ministerio de Hacienda ”. En autos no existe controversia en cuanto a que el actor se desarrolló como policía ejecutivo (contrario a administrativo – fs. 39) del Ministerio del Interior, esto es, de la “Policía Terrestre” , por lo que los servicios a considerar, efectivamente, son especiales. Y, de la naturaleza de tales servicios depende, a su vez, de acuerdo al art. 12 el tipo de jubilación a conceder, rezando éste que: “ La jubilación puede ser: común, especial o mixta, según sean los servicios, respectivamente, generales, especiales o de ambas naturalezas y además es también mixta cuando contribuyen a generarla actuaciones amparadas por otras Cajas…” y habiendo el actor renunciado a la acumulación de servicio, no cabe referir a los prestados en el marco del BPS. Por ende, la jubilación es especial. Los arts. 17 y 21 establecen que el “El derecho al beneficio de cada una de las distintas formas de jubilación común se adquiere…A) El de la privilegiada, por el solo hecho de hallarse el funcionario en actividad ” y “ El derecho al beneficio de cada una de las distintas formas de jubilación especial se adquiere…A) El de la privilegiada, por la sola circunstancia de encontrarse el funcionario en actividad … B) El de la normal, anticipada y temporal cuando complete, respectivamente, veinte, quince y diez años de servicios…”. A su vez, en cuanto al momento de considerar la causal, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha entendido, en términos que esta Sede comparte, que: “Es en este punto, que cabe señalar que el cómputo de la edad debe realizarse en cada momento, y no en forma estática; ello, fundado en lo previsto por el art. 8° de la Ley No. 9.940… Con tal entendimiento, cabe replicar las consideraciones vertidas por el Tribunal en la Sentencia No. 719/2022, donde se dijo que: “…al tenor de lo previsto en el artículo 8º de la Ley No. 9.940, la suma de los años de servicios efectivos y de edad del funcionario, conforman, en cada momento, el coeficiente jubilatorio. De modo que se trata de una concepción dinámica, ya que la causal jubilatoria puede configurarse al cesar en la actividad o en cualquier momento… La Administración, contrariamente a lo señalado, denegó la petición en base a que, al momento del cese, el accionante no formó, de acuerdo con su edad a dicho momento, el coeficiente necesario” (el destacado es de nuestra autoría)… Trasladando los conceptos que anteceden al presente, es de ver que, al igual que en el caso resuelto por la sentencia citada, en la emergencia el cómputo efectuado por la Administración, a que refiere la contestación de la demanda, fue con l a edad al cese (15 de marzo de 2001) y, no al momento en que solicitó la prestación ante el Organismo Previsional, a saber, en el año 2019. He aquí, el error de la Administración al formular el cálculo de la causal por integración de coeficientes, desde qu e, como ya fuera referido, a todas luces resulta concluyente de que se trata de una concepción dinámica, esto es, que la causal jubilatoria puede configurarse al cesar en la actividad o en cualquier “momento” posterior y ello dar lugar a la configuración d ela causal jubilatoria” (Sentencia N°663/2023). Si bien la sentencia citada fue dictada al decidir sobre acumulación de servicios, el razonamiento propugnado por el Tribunal es de plena aplicación al caso de autos puesto que, de lo que se trata, es de determinar en qué momento debe apreciarse la configuración de la causal. Y, ya sea que se considere que el actor tenía derecho a una jubilación especial privilegiada o común (dentro de las especiales, en mérito al tipo de servicios ya referidos), la apreciación del cumplimiento de los requisitos debió hacerse al momento de solicitar la prestación (28 de mayo de 2024, en mérito a la renuncia a la acumulación y solicitud de jubilación hecha en el numeral 4 del escrito de fs. 32 de los A.A). Así, de acuerdo a la información luciente a fs. 1 y ss., 27 y 42 y ss., de los A.A a ese mo mento el actor contaba con 22 años y 8 meses de actividad y 65 años de edad, configurando causal jubilatoria en cualquier de los casos antes analizados. Por lo tanto, se reitera, el acto administrativo fue dictado realizando una errónea aplicación (en cuanto al régimen) e interpretación del momento de configuración de la causal jubilatoria, lo que implica un error en los motivos del acto. Si bien tal error se trasunta en la motivación, se entiende que ésta ha sido suficiente y congruente con lo que la Administración consideró como razón del dictado del acto (que es, a la postre, lo que la motivación debe explicitar). Finalmente, respecto de la caducidad alegada por la demandada en su contestación de la demanda, la Sede entiende que, de la lectura conjunta de los arts. 93, 94, 95 y 96 de la Ley N°9.940, se extrae que lo que caduca es el derecho del actor a reclamar de forma retroactiva los haberes jubilatorios devengados a lo largo del tiempo. Ello, en la medida en que el art. 93 prevé la inalienabilidad de los haberes jubilatorios (si no están dentro del comercio de los hombres, tampoco cabe afirmar caducidad alguna del derecho a jubilarse, si se configuran los requisitos de la ley para acceder al derecho ), el art. 95 establece que los haberes jubilatorios empiezan a devengarse desde el momento en que el actor haya cesado el ejercicio activo de su cargo y el art. 96 regula la caducidad de los “demás créditos” contra la Administración, posteriores a su exigibilidad. En efecto, se entiende que de una lectura armónica y razonable de la normativa, también realizada desde el principio pro persona, la caducidad del art. 94 de la ley refiere a los créditos derivados del derecho jubilatorio anteriores a los 10 años desde solicitado el acceso a la seguridad social y no al derecho a jubilarse per se. 6) Orientación de cumplimiento y posibilidad de recomposición El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “ lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. Tal como surge del apartado anterior, se han analizado tanto los vicios enunciados por la parte actora, como las defensas esgrimidas por l os codemandos, indicándose de forma clara cuál, en este caso, el procedimiento de cálculo a seguir por la Administración, para dictar un acto administrativo legítimo. Por esta razón, y en honor a la brevedad, la Sede se remite a los desarrollos precedentes, en los cuales constan los fundamentos de la decisión. A su vez, el inciso segundo del art. 190 del CCA, reza: “ Cuando la irregularidad refiera a las formalidades exigidas a los actos o trámites del procedimiento administrativo previo, el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo. No se rá admisible la recomposición de un procedimiento ya reconstituido”. No estamos ante un caso en el cual la ilegitimidad del acto haya fincado en una irregularidad o vicio formal, hipótesis en las cuales, bajo el CCA, podría admitirse la recomposición del procedimiento administrativo que llevó a su dictado. Es postura de esta Sede que cuando el acto se encuentra inficionado por un vicio en sus motivos, ya sea que se trate de inexistencia, falsedad o error en los mismos, como sucede en la especie, hay una irregularidad sustancial que impide recomposición alguna al respecto. Además, la Administración tuvo los elementos temporales y materiales para dictar un acto administrativo legítimo, lo que, en una primera instancia no hizo. Luego, mediante la interposición de los recursos, tuvo una segunda oportunidad de rever su actuación , decidiendo mantenerla (fictamente), incumpliendo, incluso, su obligación de pronunciarse , lo que se reiteró una vez presentado el urgimiento. Sin embargo, no puede desconocerse que, en este caso, para satisfacer la pretensión de la actora se requiere de un comportamiento activo de la Administración, por lo que, sí se requiere que la Administración examine nuevamente su solicitud y, siguiendo el presente fallo, decida en consecuencia. Ahora bien, corresponde mencionar, como pauta orientadora, que si bien la presente sentencia únicamente puede anular o confirmar total o parcialmente el acto, una vez anulado, para cumplirla la Administración no puede dictar acto alguno que se le oponga (art. 191 del CCA). Ello implica que, si bien esta Sede entiende que no puede condenar a la Administración a conceder la jubilación directamente, deberá la Administración concederla de acuerdo a la orientación aquí indicada. Adicionalmente, el acto que la Administración dicte para satisfacer la pretensión de la actora, debe buscar erradicar por completo cualquier rastro de ilegitimidad, para lo cual deberá la demandada considerar que los efectos que la declaración de nulidad tiene en vía jurisdiccional, implican retrotraer la situación al momento de dictado del acto, como si éste no hubiese existido , teniendo presente el plazo de caducidad analizado precedentemente . Es esta, a criterio de esta Sede, la única forma de dar cabal cumplimiento a un fallo anulatorio. Por los fundamentos expuestos y la normativa antes citada, LA SRA. JUEZ LETRADA DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 1°TURNO FALLA: 1) Ampárase la demanda instaurada y en su mérito, anúlase el acto administrativo encausado, sin sanción procesal especifica 2) A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los letrados intervinientes en $ 60.000 (pesos uruguayos, sesenta mil). 3) Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 4) Intímase a la parte demandada a retirar los antecedentes administrativos en caso de haber sido aportados en soporte papel y encárguese a la Oficina Actuaria su eliminación del servidor de la Sede, si hubiesen sido aportados en soporte digital. 5) Oportunamente, archívese. Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno