Sentencia Definitiva N° 141/2026

Montevideo, 8 de junio de 2026 SENTENCIA Nº141/2026 SENTENCIA DEFINITIVA VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “AA CONTRA BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. ACCIÓN DE NULIDAD ” – Ficha Nº625/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno. RESULTANDO: 1) Con fecha 15 de setiembre de 2025, compareció en autos el Sr. AA impetrando acción de nulidad respecto de la Resolución NºAP170/2023 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social (B.P.S) con fecha 14 de julio de 2023, mediante la cual se declararon no reconocidos los servicios presuntamente prestados para BB desde el 01/19/197 al 24/05/1984, 15/04/1990 a 06/05/1990 y 01/01/1992 al 25/03/1992. 2) En su demanda relata que el acto administrativo le fue notificado con fecha 12 de enero de 2024 e interpuso recursos de revocación y jerárquico en subsidio el 14 de febrero de 2024; indica que ante la falta de pronunciamiento de la Administración, con fecha 10 de abril de 2025, se presentó urgimiento. Por Resolución RDN°10-24/2025 notificado el 2 de junio de 2025, se desestimó el recurso jerárquico planteado, agotándose la vía administrativa. La demanda de nulidad fue presentada en tiempo útil el 15 de setiembre de 2025. 3) Asimismo, aduce que existe una incorrecta valoración de la prueba recabada en vía administrativa, lo que impacta en los motivos considerados por la demandada para tener por no probados los servicios y que, además, utilizó un estándar probatorio más exigente que el que cabía aplicar al caso, vulnerándose la verdad material. Adicionalmente, alega que el acto encausado no se encuentra debidamente motivado, por recurrir la Administración a fórmulas genéricas de fundamentación. 4) Una vez realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede, por Decreto N° 1585/2025, se confirió el correspondiente traslado al B.P.S, quien lo evacuó con fecha 20 de octubre de 2025, bregando por la confirmación del acto administrativo impugnado y aportando los antecedentes administrativos requeridos (fs. 19 y ss.). 5) En su contestación de demanda, la Administración afirma que el acto administrativo en cuestión fue dictado conforme a Derecho, tanto desde el punto de vista formal como de fondo. En particular, manifiesta que la prueba fue correctamente valorada, que el B.P.S actuó acorde a la verdad material , cumpliendo con las garantías del debido proceso y que no siendo fehaciente la prueba producida para probar los servicios, no correspondía tenerlos por reconocidos. Más aún, expresa que la fundamentación surge de forma clara de todas las actuaciones que preceden al acto administrativo en cuestión. 6) Mediante Decreto N° 2091/2026 se confirió a las partes un plazo común de 10 días para proponer prueba, de conformidad con lo preceptuado en el art. 165 de l CCA. Las partes comparecieron a ofrecerla en tiempo y forma , conforme surge fs. 30 a 32 . Conferido el correspondiente plazo, no comparecieron a ofrecer contraprueba, prueba sobre prueba, etc ., por lo que mediante Decreto N°23/2026, la Sede se pronunció respecto de los aspectos requeridos por el art. 166 del CCA . Por Decreto N°235/2026 se confirió a las partes un plazo de 15 días para alegar de bien probado, lo que hicieron con fecha 9 y 11 de marzo de 2026. 7) Finalmente, mediante Decreto N°652/2026, se dispuso el pase de estos autos para dictado de sentencia definitiva, entendiendo la Sede que la intervención de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (P.E.C.A) no corresponde en esta instancia, por tratarse de un proceso susceptible de apelación (arts. 33 y 171 del CCA). Con fecha 23 de abril de 2026, las actuaciones fueron puestas a despacho en cumplimiento de la providencia referida, encontrándose la titular de la Sede con licencia los días 4 y 5 de junio. CONSIDERANDO: 1) La Sede desestimará la demanda de nulidad planteada por la parte actora y confirmará el acto administrativo accionado, por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos procesales De acuerdo a lo que surge de todo el plexo normativo que regula el proceso contencioso anulatorio y a lo que ha sido, históricamente, relevado por la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los presupuestos procesales o requisitos de admisibilidad a cumplir “ son el previo agotamiento de la vía administrativa y que no haya caducado el ejercicio de la acción anulatoria” (Tarigo, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 1953P.p. 32), a lo que, Durán Martínez, citando a Giorgi, agrega: “El actor tiene que ser titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo impugnado… el texto constitucional enumera, equivocadamente, como causa de admisibilidad de la acción, una exigencia de fondo, indispensable para el éxito de la pretensión que en ella se deduce: la violación o lesión por la decisión administrativa impugnada de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo” (Durán Martínez, Augusto. Contencioso Administrativo. Montevideo. 2023. P.p. 121). En efecto, el accionante ha de dar cumplimiento a los siguientes requisitos, ya sea que deban ser controlados de forma liminar por la Sede o en la evaluación que se realiza en esta oportunidad, es decir, al dictar sentencia definitiva: (i) que el acto administrativo contra el cual se accione sea definitivo, esto es, que a su respecto se haya agotado la vía administrativa mediante la interposición d e todos los recursos que en el caso correspondan, que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya config urado denegatoria ficta; (ii) que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo y (iii) que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legitimo en la anulación de tal acto. Asimismo, debido a lo que surge del art. 48 del CCA, cabe ahora agregar dentro del punto (i) antes mencionado, aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratificación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber la Administración incumplido pronunciarse y notificar tal pronunciamiento, dentro de los 30 días de presentado el urgimiento; y, también, aquellos casos en que, urgida la resolución del asunto, la Administración lo responda en plazo. Pues bien, c on relación al aspecto formal , se han cumplido todos los requisitos exigidos por los arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y los arts. 42, 43, 55, 56, 151 y 153 del CCA. En este sentido, surge de fs. 47 y ss., del Expediente Nº2019-28-1-097446 (A.A) que el acto encausado le fue notificado con fecha 12 de enero de 2024 e interpuso recursos de revocación y jerárquico en subsidio el 1 4 de febrero de 2024; ante la falta de pronunciamiento de la Administración, con fecha 10 de abril de 2025, se presentó urgimiento. Por Resolución RDN°10 -24/2025 notificado el 2 de junio de 2025, se desestimó el recurso jerárquico planteado, agotándose la vía administrati va. La demanda de nulidad fue presentada en tiempo útil el 15 de setiembre de 2025, en tiempo útil (fs. 10). Por su parte, también se ha dado cumplimiento a los requisitos exigidos por el inciso final del art. 309 de la Constitución y art. 66 del CCA , considerando, como se verá, que el objeto de esta litis se ubica en el reconocimiento de los servicios presuntamente prestados por la parte actora, para BB S.R.L, lo que incide en su pretensión jubilatoria. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Admisión de los medios probatorios Tal como fue previamente reseñado, la Sede, por Decreto Nº23/2026 fijó el objeto del proceso en los siguientes términos: “Determinar si corresponde hacer lugar a la nulidad planteada por la parte actora respecto de la Resolución Nº AP 170/2023 de fecha 14 de julio de 2023, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, mediante la cual se declararon no probados los servicios presuntamente prestados por la actora para BB S.R.L por el período 01/09/1972 a 24/05/1984, 15/04/1990 a 06/05/1990 y 01/01/1991 a 25/03/1992; o si, por el contrario, corresponde confirmar el acto administrativo referido, por haber sido éste dictado en apego a la regla de derecho. Para ello, en particular, deberá determinarse si: (i) existieron vicios en la motivación del acto y (ii) éste fue dictado con vicios en sus motivos por haberse realizado una errónea valoración de la prueba por parte de la Administración”. Por su parte, el objeto de la prueba fue fijado en: “acreditar los extremos delimitados previamente en los puntos (i) y (ii)”. Asimismo, respecto a la prueba propuesta y en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 166 del CCA, se resolvió tener: “por agregados los Antecedentes Administrativos presentados por la demandada en soporte electrónico, así como la correspondiente a la parte actora obrante de fs. 2 a 9, en tanto hace al cumplimiento de los arts. 151 y 153 del CCA y al control del voto. Cabe aclarar que las resultancias de autos no son un medio de prueba en sí mismo, sino el resultado de la valoración realizada respecto de la prueba producida y diligenciada en autos”. 4) Hechos admitidos y no controvertidos De acuerdo a lo que viene de decirse, no conformaron el objeto del proceso todas aquellas cuestiones que, siendo controvertibles, no fueron controvertidas por la contraria, ya sea porque fueron expresamente admitidas o no se explicitó nada al respecto. En este sentido, en palabras que se acompañan, sostuvo Tarigo: “(…) no son, por tanto, hechos controvertidos -y no constituyen por consecuencia objeto de la prueba - aquellos hechos que, siendo controvertibles, no han sido controvertidos. Esa ausencia de controversia o de contradicción a su respecto puede ser tanto expresa como tácita…” (Tarigo, Enrique. Lecciones de Derecho Procesal Civil. T. II. Montevideo. 2007. Pp. 16). Por su parte, en términos similares, afirmó Viera: “(…) los hechos admitidos, expresa o implícitamente, en la contestación de la demanda, no necesitan ser probados. La prueba de su existencia se encuentra en el hecho de su admisión por el contrario ” (Viera, Luis. Curso de Derecho Procesal. T. II. Montevideo. 1987. Pp. 84). Tal como puede apreciarse de los dichos de las partes y de la fijación del objeto del proceso consentida por éstas, la cuestión de debate se centra únicamente en el reconocimiento de los servicios presuntamente prestados por el Sr. AA para BB S.R.L desde el 01/19/197 al 24/05/1984, 15/04/1990 a 06/05/1990 y 01/01/1992 al 25/03/1992. Asimismo, corresponde mencionar que la determinación sobre si corresponde que la Administración conceda la prestación jubilatoria, es, en realidad, un aspecto de puro derecho. Una vez que se cumplen las condiciones exigidas por la norma, no hay aspectos de conveniencia u oportunidad que pudiere evaluar la Administración; cumplidos los requisitos, es una prestación debida. En este sentido, t ampoco corresponde que la Sede se pronuncie sobre aquellos vicios que no fueron alegados por la parte actora como causales de nulidad en su demanda, postura ya sostenida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que se comparte: “(…) corresponde precisar que tal vicio no fue alegado, siquiera implícitamente en ningún pasaje de la demanda por parte de la actora, por lo que su recepción, o aun su consideración, excedería el objeto de la presente controversia (Cf. PALACIO, L., “Manua l de Derecho Procesal Civil”, t. I, ps. 143 y ss.; KLETT, S. "Proceso ordinario en el Código General del Proceso", t. I. ps. 54 y ss.; SIMON, L., "El equilibrio entre los principios dispositivo e inquisitivo en los modernos procesos civiles por audiencia", XVIII Jornadas Iberoamericanas y XI. Jornadas Uruguayas de Derecho Procesal, p. 220; entre muchos autores)” (Sentencia Nº24/2025). Ello, además, surge de la lectura del art. 177 del CCA, el que, al regular el contenido de las sentencias, en su inciso final prevé que el juez deberá pronunciarse “(…) sobre todas las causales de nulidad invocadas por el actor o los terceros coadyuvantes con su pretensión…”. Lo anterior es sin perjuicio de la aplicación del principio “iura novit curia” para los casos en que las partes sin mencionar el vicio o la causal de nulidad de forma expresa, lo hayan descripto en sus comparecencias. Cabe mencionar que, de acuerdo a la prueba obrante en autos , los recursos no fueron resueltos en los plazos requeridos por la normativa por lo cual, resulta operativa la presunción contenida en el art. 47 del CCA, la que es relativa y por ende, admite prueba en contrario. Definidos los aspectos que son objeto de análisis y prueba, corresponde ahora realizar la valoración de la prueba diligenciada en autos. 5) Valoración del cúmulo probatorio y análisis jurídico En primer lugar , vale mencionar que la prueba aportada en estos autos consiste en los A.A, dentro de la que se encuentran las declaraciones recabadas en vía administrativa, las que, si bien a criterio de esta Sede no pueden ser valoradas exactamente como prueba testimonial en la medida en que, para serlo, deben ser recabadas en audiencia con los requisitos que el CCA impone para el desarrollo de las mismas , resultan aptas para ilustrar a la Sede, siempre que conformen un cúmulo coherente con aptitud para narrar un relato de los hechos sin (en lo que razonablemente corresponda) incoherencias. En segundo lugar y de la mano con lo que viene de decirse, los servicios que la actora pretende que se reconozcan son los presuntamente prestados para BB S.R.L desde el 01/19/197 al 24/05/1984, 15/04/1990 a 06/05/1990 y 01/01/1992 al 25/03/1992. Pues bien, conforme se explicará a continuación, la Sede entiende que la parte actora no ha acreditado haber prestado los servicios denunciados . Veamos. Véase que en vía administrativa declararon los Sres. CC (fs. 24 y ss.) y Sra. DD (fs. 29 y ss.) , quienes, a criterio de esta decisora no aportaron datos suficientes como para tener por probada la relación laboral en el período antes indicado. Así, el Sr. CC manifestó conocer a l actor desde el año 1974 aproximadamente, por ser compañeros de trabajo en BB; indicó que el trabajó allí haciendo guardias como policía durante 10 años y que se veían los días que hacían los pagos o adelantos : “ Yo trabajaba para el Ministerio del Interior, contrataban el servicio 222. Yo tenía 20 y pico años tenía…recuerdo a Pablo, otro que era Juan, otras que eran las muchachas María, Josefa, las que pagaban…la empresa BB era una empresa de limpieza, él andaba con cosas de limpieza, andaba en la vuelta, salía, entraba , no se qué horario hacía, no puedo determinar tareas en la empresa . Más o menos fueron 10 años que fui de continuo allí a hacer el 222…fue como a los aprox., tendría 40 años desde el 1974 al 2011. No puedo decir el inicio y hasta cuando el Sr. AA , yo solo lo veía con artículos de limpieza…Yo entré en agosto/1974 a la policía y ahí me dijeron de hacer el 222, y luego de unos días lo conocí ahí…no se si fue de continuo, yo iba cada tanto y cuando iba él estaba, yo iba mas o menos cuatro veces al mes …yo lo asocio más o menos desde el 1974 al 1984 ” (resaltado agregado). Asimismo, aclaró en varias oportunidades que no podía determinar inicio y finalización de la relación laboral del actor, días que trabajaba, horarios, si tenía otro trabajo durante ese lapso, etc. Por su parte, la Sra. DD, declaró ante esta Sede que conoce al actor desde el año 1970 aproximadamente porque hablaba con su esposa, ambos vivieron en la Cruz de Carrasco; con relación al trabajo, relató que : “El trabajo en la BB en el año 1972 a 1984, yo estuve también trabajando en la BB, yo trabajé antes yo tenía mi nena chica, ah no yo trabajé después cuando mi nena era chica, yo trabajé 3 años bien porque eso me sirvió para la jubilación. La empresa por el parque rodo, no me acuerdo la calle, él lavaba pisos mismo en la empresa, él tuvo otra etapa de 1990 a 1992 porque yo hablaba mucho con la esposa”. A su vez, indicó no conocer el lugar de trabajo, que fue el Sr. AA quien le dijo que lavaba pisos en la propia empresa ; respecto al horario, manifestó que: “él comentó de 6 a 12. Y a veces cuando había más trabajo lo dejaban hasta las 18 horas, yo nunca lo ví, de las fechas yo le dije que estuve en la BB que fue cuando mi hija ya había nacido (1976) …nació en junio por agosto que empecé yo a los tres meses de ella. Él iba de lunes a viernes… pero esto lo sé porque él me lo comentó cuando fue a avisarme de venir acá”. Por ende, En efecto, en lo que a la prueba testimonial refiere, deben aplicarse las máximas de la experiencia, la sana crítica y la razonabilidad. Si bien esta Sede entiende que no puede pretenderse una exactitud, pulcritud o claridad absoluta en deposiciones de personas que refieren a hechos acontecidos hace varios años, ni tampoco que sean testigos de este tipo de hechos personas con una completa “ajenidad” a la parte actora, ni que pueda entenderse que por haber las personas conversado sobre sus trabajos cuando se produjeron los hechos, dejen se ser testigos creíbles, en este caso, las vaguedades que surgen de las declaraciones, sumada a la escasa prueba obrante en autos, no le permiten a esta magistrada formar ese relato de hechos razonable y verídico necesario para tener los servicios acreditados. Por su parte, si bien de tales declaraciones surgen algunos datos mínimos sobre el tipo de trabajo y el barrio en el que se encontraba la empresa, la información sobre los años de trabajo, al horario y días de servicios en puridad no refiere al Sr. AA ; los testigos, siempre que mencionaron fechas, períodos u horarios, lo hicieron refiriéndose a sus años trabajados y no afirmaron que el actor hubiese laborado exactamente en esas fechas. Más aún, el primero de los testigos directamente aclaró desconocer inicio y finalización de la relación laboral y horarios y el segundo, si bien mencionó el período, indicó que esa información la comentó el actor y que el horario lo conoce porque: “esto lo sé porque él me lo comentó cuando fue a avisarme de venir acá”. Ello hace que sea imposible determinar si los datos aportados provienen de su propio conocimiento o de lo que el actor le comentó cuando le requirió ser testigo ante BPS. Por ende, si bien no hay un límite mínimo de testigos, que sean solo dos con declaraciones tan vagas, con datos aportados por el propio actor y que no fueron citados en vía jurisdiccional a efectos de que esta magistrada evaluase, a través de la inmediación, sus declaraciones, hacen a la Sede tener por no probados los servicios denunciados. Y, la presunción del art. 47 del CCA no tiene la virtualidad de contradecir las conclusiones a que la Sede ha arribado a través de la prueba que consta en estas actuaciones, sea cual sea el estándar probatorio aplicable al caso. En tercer lugar, en virtud de todo lo que viene de decirse, no se produce en la especie un supuesto de error en los motivos, ya que éstos, al decir de Ruocco y Delpiazzo, son “(…) las circunstancias de hecho y de Derecho que preceden al dictado del acto administrativo y cuyo acaecimiento encarta, en forma más o menos determinada, en la norma atributiva de competencia. El motivo es el porqué de la manifestación de voluntad… Si l os hechos no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia o falta de motivo; cuando no caben en el supuesto de la norma atributiva de competencia, el acto estará viciado por ilegitimidad o errónea aplicación de los motivos” (Ruocco, G raciela y Delpiaz zo, C arlos. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración. Montevideo. 2013. P.p. 41). Y, mismas conclusiones aplican al vicio en la motivación alegado por la actora: consta en las actuaciones que preceden al acto los motivos por los cuales se rechazaron los servicios prestados para BB S.R.L, siendo postura de esta Sede que la motivación puede extraerse de cualquiera de los momentos de formación del acto administrativo. Así, a vía de ejemplo, en el informe de fs. 34 y ss., de los A.A, se explicó que: “El Sr.CC, declaró conocer al titular desde el año 1974 aproximadamente. Reconoció que el titular trabajó para la empresa BB ya que el testigo trabajó para el Ministerio del Interior realizando guardias de 222, sin embargo hay contradicciones en las fechas en que efectuó su servicio, no pudiendo determinar nombre de los patrones, ni las tareas, ni el horario. A su vez, desconoció si la actividad del solicitante fue desarrollada en forma continua. Testimonio nervioso y contradictorio. Declaración confusa que no merece credibilidad, no prueba los servicios que fueron declarados. Ineficaz. La Sra. DD , declaró conocer al titular desde el año 1970 como vecinos. En relación a la actividad laboral del solicitante, expresó que trabajó para la empresa BB desde 1972 a 1984 y de 1990 a 1992. En una primera instancia declaró que fue compañera de trabajo no siendo comprobables sus dichos, pero en forma posterior lo niega. Posteriormente, explicó que nunca lo vió trabajar y que lo declarado fue por comentarios del solicitante al momento de pedirle que le saliera de testigo. Testimonio instruido. Declaración no creíble, que no merece credibilidad, no prueba los servicios que fueron declarados. Ineficaz”. Por esta razón, se concluye que el acto administrativo atacado es, efectivamente, ilegítimo. 6) Orientación de cumplimiento y posibilidad de recomposición El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “ lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. A su vez, el inciso segundo del art. 190 del CCA, reza: “ Cuando la irregularidad refiera a las formalidades exigidas a los actos o trámites del procedimiento administrativo previo, el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo. No se rá admisible la recomposición de un procedimiento ya reconstituido”. En este caso, se han analizado todos los agravios esgrimidos por la actora y las defensas de la demandada, concluyendo la Sede que el acto encausado es legítimo, por lo que no existe recomposición alguna sobre la cual pronunciarse. Finalmente, en tanto la parte actora solicitó en su demanda que, ante una eventual confirmación del acto administrativo, se le reservase la acción de reparación patrimonial, corresponde mencionar que tal reserva no es posible en los casos de tribunales unipersonales como esta Sede. El art. 310 de la Constitución prevé que, cuando el Tribunal de lo Contencioso Administrativo no logre los votos necesarios para arribar a una sentencia anulatoria, pero existan tres que entiendan suficientemente justificada la causal, podrá reservarse la acción reparatoria. Sin embargo, ello es admisible, justamente, en el caso del Tribunal por ser un órgano colegiado, en el que deben concurrir un determinado número de voluntades en el mismo sentido a fin de anular el acto. Por esta razón, cuando se confirma por inexistencia de la mayoría requerida, aquellos que entendían que correspondía anular, pueden, de cumplirse lo exigido en el art. 310, reservar la acción reparatoria. Ahora bien, entiende esta Sede, que tal supuesto no es posible en el marco del presente proceso, en el cual existe un único magistrado que no puede entender, a la vez, que el acto debe confirmarse (porque no hay mérito para anular) y que debe reservarse la acción (porque hay suficiente mérito para anular); ello sería contradictorio. Por lo tanto, anulado el acto, automáticamente queda reservada la acción (igual que ocurre ante el Tribunal) y confirmado, no corresponde reservar acción alguna, por lo menos en el estado actual de nuestra normativa (arts. 310 de la Constitución y 177 del CCA). Por los fundamentos expuestos y la normativa antes citada, LA SRA. JUEZ LETRADA DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 1°TURNO FALLA: 1) Desestímase la demanda instaurada y en su mérito, confírmase el acto administrativo encausado, sin sanción procesal especifica 2) Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 3) Intímase a la parte demandada a retirar los antecedentes administrativos en caso de haber sido aportados en soporte papel y encárguese a la Oficina Actuaria su eliminación del servidor de la Sede, si hubiesen sido aportados en soporte digital. 4) Oportunamente, archívese. Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1ºTurno