Sentencia Interlocutoria N° 69/2026

Montevideo, 29 de junio de 2026 SENTENCIA INTERLOCUTORIA Nº 69/2026 VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria en autos caratulados “ AA C/ ASSE. SUSPENSIÓN DE EJECUCIÓN ” (Ficha: 26/2026) , venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 4º Turno, actuando el Juez Subrogante, Dr. Nicolás Mariano Pallas Aguilar, a los efectos de resolver el incidente de suspensión, conforme lo previsto en los arts. 132 y 138 de la Ley Nº 20.333 (CCA). RESULTANDO: 1) Que, con fecha 5 de febrero de 2026, se presentó AA, asistida por el Dr. BB, a solicitar la suspensión de la ejecución de la Resolución 9013/2025, dictada por el Directorio de la Administración de los Servicios de Salud del Estado ( ASSE), de fecha 4 de diciembre de 2025, por la cual se homologó la Resolución 57/2025 dictada por la Dirección de la RAP – Artigas – Unidad Ejecutora 079, disponiéndose la instrucción de sumario administrativo, con suspensión preventiva y retención de la mitad de los haberes (fs. 3 y 3 vto.). 2) En su demanda incidental (fs. 27 y ss.), la accionante expresó, en síntesis, lo siguiente: (a) Que la actora, médica de profesión e integrante de ASSE desde el 1° de junio de 2008, fue objeto de una denuncia por acoso laboral formulada en su contra el 18 de mayo de 2023 por un funcionario dependiente de RAP Artigas, lo que motivó inicialmente su cese en las funciones de Coordinadora Sub Regional que desempe ñaba y, posteriormente, mediante la Resolución N° 9013/2025, la instrucción de sumario administrativo con suspensión preventiva y retención de haberes. (b) Sostiene que dicho acto resulta lesivo y susceptible de impugnación ante esta jurisdicción, habiend o interpuesto los recursos correspondientes en tiempo y forma (c) Argumenta que se configuran las dos hipótesis previstas en el art. 131 del CCA a fin de disponer la suspensión de la ejecución del acto administrativo. En cuanto a la primera, sostuvo que el acto le irroga daños graves: la sola iniciación del sumario, por dañosa para su honor y reputación (fs. 30); la privación del salario por tiempo indeterminado; y la suspensión de tareas en un entorno asistencial donde resulta imprescindible la continuidad del tratamiento y el trato cotidiano (fs. 31). Adujo que tales daños superan los que la suspensión del acto pudiere causar a ASSE, puesto que su reintegro no afectaría el funcionamiento del organismo, la instrucción del sumario, ni los derechos del médi co denunciante, con quien no tiene contacto alguno (fs. 31 vto.). En cuanto a la segunda hipótesis, sostuvo que el acto es manifiestamente ilegítimo por vulnerar las garantías del debido proceso (fs. 32 a 42), por falta de motivación (fs. 42 a 45 vto.), po r ser la retención de haberes desproporcionada y carente de base legal (fs. 45 vto. a 49) y, por su carácter indeterminado en el tiempo, por vulnerar la seguridad jurídica (fs. 49 y 49 vto.). 3) Conferido traslado por Decreto 22/2026, se presentó ASSE, representada por la Dra. CC, con fecha 25 de febrero de 2026, oponiéndose a la suspensión solicitada (fs. 61 y ss.), en virtud de los siguientes fundamentos: (a) Que la suspensión de los efectos del acto es una medida excepcional y de interp retación estricta (fs. 61), debiendo mantenerse, de regla, la ejecutoriedad de los actos administrativos amparada en la presunción de legitimidad (fs. 61 vto.). (b) Que el acto fue dictado dentro de las competencias legales de ASSE, conforme la Ley Nº 18.1 61 y sus reglamentos internos, para organizar sus procedimientos internos y adoptar medidas preventivas en el marco de investigaciones y sumarios (fs. 62). (c) Que, existiendo elementos relevantes de la denuncia, dispuso la instrucción del sumario con una suspensión de seis meses y la retención del 50% de los haberes, prerrogativas a las que estaba habilitada y obligada (fs. 62 vto.). (d) Que la medida preliminar de suspensión requiere la conjunción de los dos requisitos del art. 131 del CCA, los que no se verifican en la especie, pues la demanda se apoya en afirmaciones genéricas de ilegitimidad y no demuestra un daño grave de entidad, más allá de una afectación transitoria de naturaleza económica o funcional propia de toda medida preventiva (fs. 65). (e) Que los daños de la suspensión serían mayores para ASSE por el perjuicio institucional de levantar una medida preventiva en un tema como el del acoso laboral, donde la medida busca proteger a la parte denunciante y al colectivo, y asegurar que el sumario se sustancie sin presiones, interferencias o riesgos para la obtención de la prueba (fs. 65 vto. y 66). 4) Por Decreto Nº 52/2026, de 26 de febrero de 2026, el expediente se abrió a la etapa probatoria. La parte actora ofreció prueba documental, intimación a la contraria y prueba por informe (fs. 99 a 100 vto.), y la demandada ofreció los antecedentes administrativos, el pendrive acompañado con la demanda y las Resoluciones de ASSE Nº 5500/2015 y 3900/2020 (fs. 102 y 102 vto.). Por Decreto Nº 71/2026, de 5 de marzo de 2026, se confirió plazo para el ofrecimiento de contraprueba o prueba sobre prueba, sin que ninguna de las partes se presentara. Por Sentencia Interlocutoria Nº 6/2026, de 17 de marzo de 2026, se resolvió sobre la admisión de los medios de prue ba ofrecidos, fijándose el objeto del proceso y de la prueba, admitiéndose la prueba documental, la prueba por informes de la contraparte, y la prueba por oficio al Banco de Previsión Social (luego renunciado por la parte actora a fs. 155 y ss. ), así como los antecedentes administrativos y pendrive aportados por la demandada, y alegaron las partes de bien probado a fs. 168 y ss., y fs. 159 y ss., respectivamente. 5) Concluida la causa, los autos fueron puestos al despacho el día 27 de mayo de 2026 a los efectos del dictado de la presente Sentencia Interlocutoria, de acuerdo con lo dispuesto por los arts. 132 y 138 del CCA. CONSIDERANDO: 1) La Sede no hará lugar a la suspensión de la ejecución de la Resolución 9013/2025 dictada por el Directorio de A SSE, por los fundamentos que a continuación se explicitan. 2) Cuestión previa: la procesabilidad del acto impugnado. Si bien la demandada no opuso formalmente la excepción de acto no procesable, la naturaleza del acto contra el que se dirige la pretensión (esto es, una resolución que dispone la instrucción de un sumario administrativo) impone, como cuestión liminar, verificar que se trate de un acto susceptible de ser controlado en esta jurisdicción. Habida cuenta, además, que l a procesabilidad del acto con stituye un presupuesto cuyo examen el órgano jurisdiccional no solo se encuentra habilitado, sino obligado a realizar antes de pronunciarse sobre la cautela solicitada. De la conjunción del art. 309 de la Constitución de la República y de los arts. 39 a 42 del CCA surge que, para que un acto sea procesable ante esta jurisdicción, debe reunir los siguientes caracteres: (i) Administrativo, esto es, una manifestación de voluntad dictada por la Administración, en ejercicio de su función administrativa, destinada a producir efectos jurídicos. (ii) Definitivo, esto es, aquel respecto del cual se ha agotado la vía administrativa mediante la interposición de los recursos correspondientes, con su posterior denegatoria expresa o ficta. (iii) Originario, esto es, el creador de la situación jurídica lesiva, y no un acto que exteriorice una voluntad meramente reproductiva o confirmatoria de otra. (iv) No instrumental , esto es, aquel que representa la voluntad final de la Administración, quedando fuera los actos qu e constituyen mera actividad preparatoria del acto administrativo propiamente dicho. (v) Lesivo, esto es, que los efectos jurídicos del acto sean susceptibles de causar daño a un interés legítimo o derecho subjetivo del administrado. No puede perderse de v ista, además, que la evolución legislativa en la materia ha estado guiada por una clara finalidad expansiva del control jurisdiccional. Las sucesivas reformas que culminan con el CCA han tendido a remover obstáculos formales y conceptuales que, en etapas anteriores, restringían el acceso a la jurisdicción contencioso anulatoria. Esta tendencia responde al mandato constitucional implícito en el art. 309 de la Constitución, en cuanto el proceso anulatorio debe constituir un instrumento eficaz de control de j uridicidad de la actuación administrativa, de modo que la interpretación de los requisitos de procesabilidad debe favorecer, en la mayor y legal medida posible, el acceso al control jurisdiccional de los actos que puedan incidir en la esfera jurídica de los administrados. De los caracteres reseñados, l os que concentra n la cuestión en autos, son los de la instrumentalidad y el de la lesividad. Y aquí conviene precisar un extremo que esta Sede no puede soslayar. La doctrina y la jurisprudencia han discutido, con argumentos atendibles en uno y otro sentido, si el acto que se limita a disponer la instrucción de un sumario administrativo constituye, por sí solo, un acto procesable, en tanto se ha sostenido tanto su carácter de mero acto de trámite (preparatorio del acto final que dilucidará la responsabilidad del funcionario) cuanto su aptitud lesiva autónoma (el sumario es un procedimiento investigativo que no dañaría por si mismo). Sin embargo, para el caso concreto, el acto impugnado no se agota en la disposición de instruir el sumario , siendo su potencial lesividad evidente cuanto a la restricción laboral y de salario. En efecto, la Resolución 9013/2025 no se limitó a ordenar la instrucción del procedimiento disciplinario. Dispuso, además y conjuntamente, dos medidas de gravitación evidente sobre la esfera jurídica de la actora: la suspensión preventiva en sus funciones y la retención de la mitad de sus haberes . Estos dos componentes , sin siquiera ingresar en la discusión sobre la procesabilidad del sumario, dotan al acto de un contenido con efectos jurídicos directos, actuales y concretos, que trascienden largamente la mera apertura de una investigación. Por ello, y aun cuando se adoptara una tesis restrictiva que niega procesabilidad autónoma al acto que solo dispone la instrucción del sumario, la conclusión en el caso sería la misma : e l acto exterioriza una toma de posición de la Administración con aptitud para perjudicar de modo inmediato derechos e intereses de la actora, lo que basta para tenerlo por procesable. Como ha señalado el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, la potencialidad lesiva no depende de la consumación inmediata del perjuicio, sino de la aptitud del acto para incidi r negativamente en la esfera jurídica del administrado (cf me., entre otras, las Sents. del TCA Nº 279/2016, 648/2007 y 453/2002, sobre la procesabilidad de los actos que, conteniendo una toma de posición de la Administración, son pasibles de lesionar derechos o intereses). Verificada, pues, la procesabilidad del acto impugnado, corresponde ingresar al examen de la medida cautelar solicitada. Conviene advertir, no obstante, que la constatación de la potencial lesividad a estos efectos (de admisibilidad) no prejuzga sobre la entidad del daño exigida por el art. 131 del CCA para la procedencia de la suspensión, cuestión diversa que se analizará. 3) El objeto del proceso incidental y el marco normativo de la suspensión de la ejecución del acto administrativo. El objeto de este proceso incidental, consiste en determinar si corresponde o no disponer, como medida preliminar, la suspensión de los efectos de la Resolución 9013/2025, en función de los dos supuestos previstos en el art. 131 del CCA, ambos invocados por la parte actora. Tal como se indicó en la Sentencia Interlocutoria N° 6/2026, la actora es médica e ingresó a trabajar en la demandada ASSE el 1 de junio de 2008, habiendo sido designada Coordinadora Sub Regional de la zona litoral norte el 20 de mayo de 2020. El 18 de mayo de 2023, el Dr. DD médico que prestaba servicios en la Policlínica Tomás Gomensoro, dependiente de RAP Artigas, presentó denuncia de acoso laboral en su contra. Que, en virtud de dicha denuncia, el 8 de junio de 2023 ASSE d ispuso cesarla en sus funciones de Coordinadora, pasando a cumplir las funciones inherentes a su cargo presupuestal en la Unidad Ejecutora (fs. 27 vto. y 28). Así las cosas, el procedimiento administrativo continuó su curso, disponiéndose por ASSE, mediante la Resolución 9013/2025 impugnada, el inicio del sumario con suspensión preventiva y retención de la mitad de los haberes. El 20 de enero de 2026 se recurrió con revocación y anulación el referido acto (fs. 5 y ss.), previo a iniciar la presente acción de suspensión. La pretensión se inscribe en el régimen del CCA, cuyo art. 131 dispone: «(Procedencia de la suspensión de los efectos del acto administrativo).- A pedido de parte, se podrá disponer la suspensión transitoria, total o parcial, de la ejecución de cualquier acto administrativo, siempre que: a) la ejecución del acto fuere susceptible de irrogar a la parte promotora daños graves, cuyo alcance y entidad superen los que la suspensión pudiere ocasionar a la organización y funcionamiento del órgano inv olucrado; o b) resultare que el acto impugnado aparezca, inicialmente, como manifiestamente ilegítimo». La suspensión de la ejecución del acto administrativo constituye una medida de naturaleza cautelar que opera como excepción a la eficacia de los actos a dministrativos. En efecto, el acto administrativo, una vez perfeccionado, produce sus efectos jurídicos y resulta exigible. La suspensión jurisdiccional viene, precisamente, a enervar transitoriamente esa eficacia, y por ello la doctrina la concibe como u n instituto de tutela cautelar que adelanta, de modo provisorio, el efecto que en definitiva produciría una eventual sentencia anulatoria (cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, Sobre Derecho Administrativo , T. II, FCU, en cuanto al fundamento y alcance de la medida). Conviene precisar, en este punto, un extremo conceptual relevante, máxime cuando la demandada apela a la “presunción de legitimidad” del acto para reforzar su ejecutoriedad (fs. 61 vto.). En nuestro derecho, a diferencia de otros ordenamientos q ue la consagran a texto expreso (como el argentino, art. 12 de la Ley Nº 19.549, o el español), no existe norma alguna que establezca una presunción de legitimidad del acto administrativo. La doctrina nacional más recibida ha demostrado que tal presunción carece de fundamento jurídico positivo y resulta, además, incompatible con principios cardinales de nuestro procedimiento administrativo, señaladamente el de verdad material y el deber de la Administración de instruir de oficio y resolver conforme a la verdad de los hechos, que descartan que aquella pueda descansar en un supuesto principio de legitimidad y aguardar a que el administrado pruebe el vicio (cf. DURÁN MARTÍNEZ, Augusto, La presunción de legitimidad del acto administrativo. Un mito innecesario y pernicioso; y CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, Sobre Derecho Administrativo, T. II, FCU). Lo que el acto posee es eficacia y, eventualmente, ejecutoriedad; pero ni una ni otra comportan ventaja sustantiva o probatoria alguna en sede jurisdiccional, ni rele van al juzgador de examinar la legitimidad del acto conforme a derecho. La eficacia es un atributo de operatividad, no un juicio anticipado de validez. De lo anterior no se sigue, tampoco, que la suspensión sea excepcional o de interpretación restrictiva. Sino que, como cualquier instituto jurídico, su admisión queda condicionada a la verificación de e los supuestos legales . La regla es la eficacia del acto; la suspensión, la excepción que el actor debe fundar en alguno de los supuestos del art. 131 del CCA. Adicionalmente, también c orresponde, antes de ingresar al análisis de cada supuesto, despejar una cuestión interpretativa y respecto de la cual asiste razón a la actora. La demandada sostiene que la procedencia de la suspensión “requiere la conjunción de los dos requisitos del art. 131 CCA ” (fs. 65), esto es, que deban verificarse acumulativamente tanto el daño grave (lit. a) como la manifiesta ilegitimidad (lit. b). Tal interpretación no se ajusta al texto legal vigente. En efecto, el art. 131 del CCA ar ticula ambos literales mediante la conjunción disyuntiva “o”, y no mediante la copulativa “y”. Así, l a norma habilita la suspensión “siempre que” se configure el supuesto del literal a) “o” el del literal b). Se trata, por tanto, de dos supuestos autónomos y alternativos, cada uno de los cuales, por sí solo, resulta apto para fundar la medida cautelar. Sentado ello, la disyunción legal no relaja la exigencia interna de cada supuesto: el daño del literal a) debe ser grave y de entidad superior al perjuicio institucional, y la ilegitimidad del literal b) debe ser manifiesta. 4) Primer supuesto: el daño grave y el balance de perjuicios (art. 131 lit. a del CCA). El primer supuesto exige un doble juicio: que la ejecución del acto sea susceptible de irrogar a la actora un daño grave y que el alcance y entidad de ese daño superen los que la suspensión pudiere ocasionar a la organización y funcionamiento de ASSE. Se trata de un balance o ponderación de perjuicios contrapuestos, conocido como “teoría del balance”. Como enseña CAJARVILLE PELUFFO, «el balance requiere una valoración comparativa de los daños que los efectos del acto podrían ocasionar al demandante, con los que los intereses que la Administración debió tener en cuenta al dictarlo s ufrirían con su suspensión; pero previamente a ingresar en esa comparación, el Tribunal deberá realizar una valoración en sí mismos de los daños que los efectos del acto podrían ocasionar al demandante, en términos absolutos y no comparativos, y sólo podrá disponer la suspensión si los estima «graves»» (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, Sobre Derecho Administrativo, T. II, FCU, 2007, p. 671). De esta manera, primero ha de establecerse, en términos absolutos, si el daño es grave . Luego, verificado ese extremo corresponde el cotejo comparativo con el perjuicio institucional. El mismo CAJARVILLE añade que el criterio de gravedad debe buscarse «atendiendo al remedio que la ley proporciona », que consiste en el adelantamiento provisorio de la cesación de la eficacia del acto. Así, «el daño será “grave” en el criterio legal, cuando afecte una situación jurídica que implique valores o intereses que por su índole o naturaleza no toleren la postergación de su amparo hasta la sentencia definitiva » (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, Sobre Derecho Administrativo, T. II, FCU, 2007, p. 671). La actora invoca tres tipos de daños a este respecto: la afectación de su honor y reputación derivada de la iniciación del sumario; la privación de la mitad de sus haberes; y la suspensión de sus tareas. Respecto del honor y la reputación , el agravio no resulta de recibo. En primer lugar, e l procedimiento disciplinario es, por imperio normativo, de carácter reservado, de modo que su instrucción no comporta, por sí sola, una afectación pública y actual del buen nombre del funcionario. Además, e l eventual daño reputacional es, en este estado, hipotético, futuro e incierto, lo que no satisface la exigencia de un daño grave y actual que el art. 131 del CCA reclama. Respecto de la privación de la mitad de los haberes , este , si bien constituye el agravio de mayor peso, a juicio a esta Sede, tampoco alcanza el umbral de gravedad exigido. Se comparte que la remuneración posee naturaleza alimentaria y que toda afectación sobre ella puede proyectarse sobre la esfera vital del funcionario y de su núcleo familiar. Sin embargo, de ello no se sigue que toda disminución salarial configure, in re ipsa , un daño grave en los términos cautelares que aquí interesan. La sola invocación de la reducción de ingresos no basta por sí misma para tener por acreditada la gravedad del perjuicio . En efecto, l a valoración de ese extremo exige siempre atender a las circunstancias concretas del caso: la integración y necesidades del núcleo familiar, la proporción de ingresos comprometidos, las cargas económicas asumidas, el nivel de gastos fijos, la existencia de personas a cargo o de situaciones de especial vulnerabi lidad, y la posibilidad de tener o procurar ingresos por otras vías . En suma, requiere una demostración específica de cómo esa merma impacta de modo actual, intenso y relevante en las condiciones materiales de vida del afectado. En autos, la actora acredit ó (fs. 73 y 74 su salario; 76 y 77 su pareja) que su ingreso representa aproximadamente el 66% de los ingresos totales de su núcleo familiar, de modo que la retención de la mitad de sus haberes equivale, en términos globales, a una reducción cercana a un t ercio del ingreso familiar total. Se trata, sin duda, de una merma atendible; pero de esa sola constatación no puede inferirse, sin más, la existencia de un daño grave. Y ello porque la gravedad no se mide en abstracto ni por porcentajes aislados, sino po r sus consecuencias concretas. La actora no acreditó que esa disminución la hubiera colocado a ella o a su familia en una situación de imposibilidad de afrontar gastos esenciales, de comprometer su subsistencia, de incumplir obligaciones impostergables o de padecer una alteración sustancial de sus condiciones de vida. Maxime cuando no surge de los Antecedentes Administrativos, además, la imposibilidad de obtener otros ingresos para ganar un sustento (como, ocurre, por ejemplo, en el caso de la citada Sentencia del TCA 670/2025). En otros términos, no se probaron consecuencias cualificadas , graves, del detrimento económico, que permitan elevarlo por encima de la afectación patrimonial transitoria que ordinariamente acompaña este tipo de medidas de suspensión de trabajo. A ello se añade que el perjuicio económico derivado de la retención preventiva de haberes es, por su naturaleza, esencialmente reparable: si la acción de nulidad prosperara y el acto fuera anulado, la Administración deber á reintegrar las sumas retenidas. En tal sentido, atendiendo al criterio de gravedad que debe medirse en función del remedio que la ley provee, en este caso, un potencial daño que admite reparación patrimonial ulterior no reclama, en principio, el adelantamiento cautelar de la suspensión. La afectación que la actora describe y acredita es, en definitiva, una afectación transitoria de naturaleza económica (común a toda medida preventiva con retención de haberes ), pero no un daño c ualificado en los términos que la norma exige. Respecto de la suspensión de tareas en el entorno asistencial y la invocada necesidad de continuidad del tratamiento, el argumento no configura un daño propio de la actora en el sentido del art. 131 lit. a). La continuidad de la atención de los pacientes constituye un interés del servicio y de terceros, no únicamente un perjuicio personal de la accionante. El segundo término del balance impone ponderar el perjuicio que la suspensión de la ejecución ocasionarí a a la organización y funcionamiento de ASSE. Y es aquí donde el caso presenta una particularidad adicional que la Sede no puede soslayar: la medida preventiva impugnada se inserta en el marco de una investigación originada en una denuncia de acoso laboral. En este tipo de investigaciones, la suspensión preventiva no cumple únicamente la función genérica de asegurar la buena marcha del servicio o la incolumidad de la prueba del procedimiento concreto. Cumple, además, una función institucional calificada: la de proteger a quien denuncia , preservar al colectivo de trabajo y garantizar que la investigación se sustancie sin presiones ni interferencias, tal como lo señala la demandada (fs. 65 vto.). El interés institucional comprometido es, por tanto, de una enti dad superior a la que ordinariamente acompaña a una medida preventiva común. Por ello, existe una dimensión que excede el vínculo estrictamente individual entre denunciante y denunciada. Como bien señala la actora, no hay actualmente entre ambos relación jerárquica alguna, y tampoco se acreditó coincidencia o contacto cotidiano en el desempeño de tareas (fs. 118 a 126), extremos que ciertamente atenúan el riesgo de una incidencia directa o personal sobre el desarrollo de la investigación. Sin embargo, aun cuando no exista un cruce funcional inmediato entre ambos, subsiste un componente institucional más amplio que no puede ser minimizado : el clima laboral, la dinámica interna de los equipos de trabajo y la confianza de los funcionarios en la capacidad de la organización para gestionar adecuadamente este tipo de conflictos. En materias como la presente, la respuesta institucional no se agota en evitar un contacto personal entre las partes, sino que también procura preservar un entorno de trabajo adecuado y tr ansmitir a todo el colectivo una señal clara de resguardo y seriedad frente a denuncias de esta naturaleza. En ese sentido, la eficacia de las medidas preventivas en materia de acoso depende, en buena medida, de su seriedad y previsibilidad como respuesta institucional. Si se consolidara la idea de que tales medidas son removibles judicialmente con relativa facilidad ante la invocación del perjuicio económico del investigado, se erosionaría la función protectora y disuasiva que el ordenamiento les asigna. La protección eficaz frente al eventual acoso, que el Estado debe asegurar también en su condición de empleador, reclama que la medida conserve su entidad mientras se sustancia la investigación. Es verdad, por otra parte, que la Administración pudo haber considerado alternativas menos gravosas para conjurar esos riesgos (como de hecho ocurrió en 2023, cuando se dispuso el mero cese de la actora en su función de Coordinadora, sin suspensión total ni retención de haberes ), pero esto no alcanza para invertir e l resultado del balance. Y ello por una razón decisiva: el daño que la actora invoca no llegó a configurarse con la gravedad ni, sobre todo, con la actualidad que el art. 131 reclama, en tanto la medida preventiva tenía un plazo máximo de seis meses y era, en lo económico, íntegramente reparable. Dicho de otro modo, aun admitiendo que las circunstancias del caso relativizan en cierta medida la intensidad del interés institucional comprometido, el perjuicio invocado por la actora tampoco alcanza la entidad requerida para inclinar la ponderación en su favor. Vale decir que nada de lo señalado importa pronunciamiento alguno sobre la existencia del acoso denunciado ni sobre la eventual responsabilidad disciplinaria de la actora, cuestiones ajenas a este incident e y reservadas a su ámbito propio. Ponderados ambos términos, el balance no llega a inclinarse en favor de la actora. El perjuicio invocado se reduce, en sustancia, a una afectación patrimonial reparable y temporalmente acotada, que no reviste el alcance y la entidad que el art. 131 lit. a) exige para desplazar la eficacia del acto. No se configura, por tanto, el supuesto previsto en dicha disposición. 6) Segundo supuesto: la manifiesta ilegitimidad del acto (art. 131 lit. b del CCA). El segundo supuesto ha bilita la suspensión cuando el acto aparezca, inicialmente, como manifiestamente ilegítimo. El estándar es exigente: no basta con que el acto sea opinable o discutible en su legitimidad, ni con que el actor articule agravios atendibles. La ley no exige que el acto sea ilegítimo, sino que aparezca manifiestamente ilegítimo, y el adverbio no es un adorno: cualifica y restringe. La ilegitimidad debe ser manifiesta, esto es, ostensible, palmaria, perceptible en un examen liminar y sin necesidad de adentrarse en el fondo de la controversia. La manifiesta ilegitimidad supone un vicio que se revela por sí mismo, aquel que surge del propio acto o de su cotejo inmediato con la norma, de modo tan evidente que no admite discusión seria; no aquel que, para ser establecido, requier a reconstruir hechos, valorar prueba, ponderar intenciones o resolver cuestiones jurídicas controvertidas. Si para advertir la ilegitimidad es men ester ese trabajo, entonces, por definición, la ilegitimidad no era manifiesta. El propio Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha reservado la calificación de manifiestamente ilegítimo para hipótesis en que el vicio resultaba del texto mismo del acto (como cuando este pretendía el cobro de una prestación expresamente suprimida por ley, reconociéndolo el propio acto en sus considerandos , Sent. del TCA Nº 769/2002), supuestos en los que la ilegitimidad se aprecia sin esfuerzo intelectivo alguno. Del mism o modo que se señaló que la Sede no está haciendo referencia alguna sobre la existencia o no de acoso, ya que esto excede el ámbito de este proceso preliminar, e xaminar si el acto es o no manifiestamente ilegítimo no constituye un prejuzgamiento sobre el f ondo, sino, por el contrario, el ejercicio preciso de lo que la norma manda juzgar en esta sede. En efecto, e l art. 131 lit. b) impone al juzgador determinar si la ilegitimidad es ostensible. Ese juicio no anticipa la solución de la acción de nulidad, sin o que resuelve una cuestión distinta y autónoma: la de si, a primera vista , el acto exhibe un vicio palmario. Cuando esta Sede concluye que un determinado agravio no configura ilegitimidad manifiesta, no está adelantando que el acto sea legítimo ni desesti mando el agravio para el proceso principal; está juzgando, exactamente, lo que el incidente cautelar requiere: que ese vicio, de existir, no es de los que se aprecian sin un examen de fondo. Prejuzgar sería lo contrario: ingresar a dilucidar, en sede cautelar, la efectiva configuración de vicios que la ley reserva al pronunciamiento definitivo. A la luz de lo anterior, ninguno de los agravios que la actora invoca bajo el rótulo de ilegitimidad alcanza el umbral de lo manifiesto , según se examina seguidamente. (a) La alegada falta de explicitación de los fundamentos del acto (insuficiencia de motivación, fs. 42 a 45 vto.) no es un vicio ostensible. Establecer si la motivación es suficiente o insuficiente exige confrontar el acto con la totalidad de los antec edentes administrativos y ponderar si las razones de lo decidido resultan o no aprehensibles. Ese cotejo revela, antes bien, que la Resolución 9013/2025 no es un acto huérfano de fundamentación: se inserta en un procedimiento iniciado con la denuncia de m ayo de 2023, que transitó por el cese de la actora en su cargo de Coordinadora en junio de 2023 y culminó, tras la sustanciación correspondiente, con la homologación de la Resolución 57/2025 de la Dirección de la RAP – Artigas y la consiguiente disposición de instruir el sumario con las medidas preventivas. La motivación, conforme admite pacíficamente la doctrina y la jurisprudencia, no necesariamente debe agotarse en el texto del acto, sino que puede emerger del procedimiento previo y de las actuaciones q ue le sirven de sustento. Examinados estos, se aprecia un soporte fáctico y jurídico suficiente, que permite conocer las razones de lo resuelto y ejercer su contralor. Que esa fundamentación no satisfaga a la actora, o que ella discrepe de su mérito o sufi ciencia, es cuestión bien distinta de su inexistencia: la disconformidad con los fundamentos no equivale a falta manifiesta de motivación. No se aprecia, pues, vicio ostensible alguno por este flanco, sin perjuicio del examen pleno que la suficiencia de la motivación pueda merecer en la acción principal. (b) Si la medida es o no proporcional (fs. 45 vto. a 49) es, por su propia estructura, un juicio que “choca” con lo manifiesto. El examen de proporcionalidad supone confrontar la gravedad de los hechos imputados con la intensidad de la medida adoptada, ponderar la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto de la suspensión y la retención, y sopesar las alternativas disponibles. Se trata de una valoración si se quiere “ graduada”, que solo puede realizarse tras conocer en plenitud los hechos del sumario y las razones de la Administración. (c) La invocada falta de plazo de la medida (fs. 49 y 49 vto.) tampoco constituye ilegitimidad manifiesta, por cuanto, aun cuando el acto no haya consignado expresamente el término, la suspensión y la retención están sujetas a un tope máximo de seis meses que opera ministerio legis. De modo que lejos de existir un vicio ostensible de indeterminación temporal, lo que hay es un plazo cierto impuest o por la norma, que el examen liminar no solo no confirma como vicio, sino que descarta. (d) La alegada actuación arbitraria y parcial de la Comisión tampoco s e presume ni se aprecian a simple vista. Imputar parcialidad supone demostrar, con elementos conc retos, que quienes intervinieron tenían un interés o una predisposición que comprometió su objetividad; sostener arbitrariedad exige evidenciar que la actuación careció de todo sustento razonable. Uno u otro extremo reclaman el examen integral del expedie nte, la valoración de la prueba y la reconstrucción de la conducta del órgano, todo lo cual es la antítesis del juicio liminar. (e) Por último, la desviación o el exceso de poder son, por antonomasia, vicios que no se manifiestan. La desviación de poder c onsiste en el uso de una potestad para un fin distinto del previsto por la norma, y su prueba es notoriamente dificultosa, pues exige desentrañar la verdadera intención o finalidad perseguida por la Administración, que rara vez aflora del texto del acto. E l exceso de poder, por su parte, demanda contrastar el contenido de lo decidido con los límites de la atribución ejercida. Ninguno de los dos puede establecerse sin una indagación de fondo; ninguno, por tanto, puede fundar la suspensión por la vía del lit eral b). (f) La actora sostiene que la retención de haberes carece de base legal . El agravio no es de recibo, y su examen exige precisar el régimen jurídico aplicable a ASSE. ASSE es un servicio descentralizado, creado como tal por el art. 1 de la Ley Nº 1 8.161, que se relaciona con el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Salud Pública. No integra, por tanto, la Administración Central, no queda comprendido (automáticamente) ni por el Decreto Nº 500/991 ni por el Estatuto del Funcionario Público de la Administración Central (Ley Nº 19.121). La fuente de la potestad disciplinaria de ASSE reside, en dos leyes: el Estatuto del Funcionario Público del Decreto-Ley Nº 10.388 y, en su propia Ley orgánica (Ley 18.161). El art. 5, literal I), de la Ley Nº 18.161 atribuye al Directorio “ejercer la potestad disciplinaria sobre todo el personal ” Y su art. 16 (en concordancia con el art. 19) impuso a ASSE el deber de proyectar su propio Estatuto del Funcionario y de dictar las disposiciones relativas al procedimiento administrativo en general y disciplinario en particular, regulando, entre otros aspectos, la suspensión y el régimen disciplinario del personal. Esta afectación de la remuneración del funcionario reconoce su pertenencia en una norma de ran go legal anterior y de larga data: el art. 22 del Decreto-Ley Nº 10.388, que dispone que «Los funcionarios públicos no podrán ser suspendidos por más de seis meses al año. La suspensión hasta de tres meses será sin goce de sueldo, o con la mitad del sueldo , según la gravedad del caso. La que exceda de este término, será siempre sin goce de sueldo». De esta norma legal derivan, simultáneamente, la habilitación para suspender reteniendo haberes y los topes temporales de la medida. La potestad, pues, tiene b ase legal, y no meramente reglamentaria, lo que satisface la exigencia constitucional de que toda afectación de los derechos del funcionario, y en particular de su remuneración, cuente con sustento normativo suficiente. Este mismo régimen ha sido recogido y reafirmado por la evolución normativa posterior aplicable a la función pública: el art. 4 del Decreto Nº 222/014 (en la redacción dada por el Decreto Nº 263/014), reglamentario del Estatuto del Funcionario Público (Ley Nº 19.121), mantiene la suspensión preventiva con retención de medios sueldos, su tope de seis meses computados desde la notificación, y el cese reglado a su vencimiento. En cumplimiento del mandato de su Ley orgánica, el Directorio de ASSE dictó la Resolución Nº 5500/2015, que aprobó el "Reglamento de Procedimiento Administrativo en General y Procedimiento Disciplinario de ASSE", vigente desde el 1º de abril de 2016, precisamente una de las normas invocadas por la propia demandada al ofrecer su prueba (fs . 102). Dicho Reglamento, según resulta de su propio acto de aprobación, fue elaborado tomando como modelo el texto del Decreto Nº 500/991, con las modificaciones introducidas por el Decreto Nº 420/007, conservando sus aspectos generales con las adaptaciones propias del organismo. De ello se sigue una conclusión que desmonta el agravio de la actora: la potestad de ASSE de disponer la suspensión preventiva con retención de la mitad de los haberes en el marco de un sumario no carece de base normativa, sino que la tiene, y de modo escalonado y completo. (f) La actora sostiene que , al no haberse fijado plazo, la suspensión y la retención se proyectan indefinidamente, con lesión de la seguridad jurídica. El planteo parte de una premisa que debe corregirse. Es cierto, y la Sede así lo comparte, que el acto impugnado no consignó expresamente el plazo de la medida. Pero de esa omisión no se sigue que la suspensión y la retención sean jurídicamente indeterminadas o de duración indefinida. Ello porque el régimen aplicable (el Reglamento de ASSE, modelado sobre el Decreto Ley 10.388) establece que la suspensión preventiva y la retención de los medios sueldos no pueden exceder de seis meses contados a partir del día en que se notifique al funcionario la resolución que disponga tales medidas. Ese límite temporal opera por imperio de la norma ( ministerio legis), con independencia de que el acto lo haya explicitado o no. El plazo existe aunque el acto no lo diga y no es un elemento que la Administración pueda saltearse, sino un tope objetivo que la norma le impone. La retención, por tanto, no puede prolongarse sine die : su cobertura jurídica se extingue de pleno derecho al cumplirse el plazo, momento a partir del cual la Administración queda obligada a hacerla cesar. De lo anterior se concluye que tampoco por este flanco se configura una ilegitimidad manifiesta. La medida tenía un plazo cierto que es el legal, desde su notificación, y la actora no puede ni queda e xpuesta a una afectación indefinida. La omisión del acto de consignar el término, si bien constituye una deficiencia técnica, no proyecta sobre la medida el vicio de indeterminación que se le atribuye, ni alcanza el umbral de lo manifiestamente ilegítimo. A todos los fundamentos anteriores, que por sí solos bastan para desestimar la pretensión, se suma una consideración adicional que la Sede no puede ignorar y que confirma la solución, vinculada al transcurso del tiempo durante la sustanciación de este incidente. La Resolución 9013/2025 fue notificada a la actora el 17 de diciembre de 2025 . Conforme al régimen analizado, la suspensión preventiva y la retención de haberes no podían exceder de seis meses, plazo que se cumplió el 17 de junio de 2026. A la fecha de la presente sentencia, dicho término se encuentra cumplido. Ello significa que la medida cuya suspensión se pretende ya ha sido ejecutada en su totalidad y que su cobertura jurídica se ha extinguido de pleno derecho, debiendo la Administración (de no habe rlo hecho ya ) disponer el cese de la suspensión y de la retención y el reintegro de la funcionaria a funciones compatibles con el sumario. En tales condiciones, la pretensión cautelar ha perdido buena parte de su objeto: mal puede suspenderse hacia el futuro la ejecución de un acto cuya medida preventiva ya se ha agotado por el cumplimiento de su plazo máximo. El interés real de la actora se desplaza, así, hacia el fondo del asunto (la legitimidad o ilegitimidad de la Resolución 9013/2025 ), que es precisamente la materia de la acción de nulidad y no de este incidente de suspensión. Importa precisar que este agotamiento del plazo no es atribuible a demora alguna ni de las partes ni de la Sede en la sustanciación del proceso. Por el contrario, el incidente se tramitó en legal forma y con diligencia: el traslado, la apertura a prueba, la resolución y el diligenciamiento de los medios probatorios , y los alegatos se cumplieron ordenadamente, dictándose varios de los decretos , la Sentencia Interlocutoria Nº 6/2026 y la presente Sentencia, dentro de plazos inferiores a los legalmente disponibles. Ocurre que la propia estructura que el CCA prevé para el incidente de suspensión insume, por su diseño, un lapso que, sumado al de la feria judicial mayor, y confrontado con un plazo sustantivo de seis meses que corre en paralelo desde la notificación del acto, puede conducir a que la medida preventiva pueda agotarse antes de la resolución definitiva del incidente. 7) Que la actuación procesal de las partes en defensa de su s derechos ha sido correcta, no mediando mérito para condena en la instancia. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) No ha cer lugar a la suspensión de la ejecución de la Resolución 9013/2025 dictada por el Directorio de ASSE, solicitada por la parte actora, sin especial condena procesal. A los únicos efectos fiscales, se fijan los honorarios del letrado interviniente en $ 40.000 (pesos uruguayos, cuarenta mil). 2) Ejecutoriada, oportunamente, archivese. Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 3° Turno, subrogante en el Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 4° Turno