Sentencia Definitiva N° 688/2026

Montevideo, dieciocho de junio de dos mil veintiséis VISTOS : Para el dictado de sentencia definitiva, en estos autos caratulados: “AA Y OTROS C/ INTENDENCIA DE SALTO - ACCIÓN REPARATORIA - CASACIÓN”, IUE 356-43/2018. RESULTANDO : I) Por sentencia definitiva de primera instancia N° 58/2024 de fecha 12 de diciembre de 2024, el Juzgado Letrado de Primera Instancia de Salto de 5° Turno, a cargo de la Sra. Jueza Dra. María Virginia Bajac Chiarino, se falló: “DESESTIMANDO LA DEMANDA, SIN ESPECIAL CONDENAS PROCESALES. (...)” (fs. 3860 a 3878). II) Por sentencia definitiva de segunda instancia N° 287/2025 de fecha 13 de octubre de 2025, dictada por el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 4° Turno (Sres. Ministros Dres. Álvaro França -r-, Mónica Besio y Guzmán López Montemurro) se falló: “Confírmase la recurrida sin especial condena en la instancia. (...) ” (fs. 3960 a 3965 vto.). III) Contra el referido pronunciamiento, la parte actora interpuso recurso de casación (fs. 3968 a 3983 vto.), que puede resumirse de la siguiente manera: a) Primer agravio. El abuso y desviación de poder de la resolución N° 199/2015. Agravia a la recurrente que el Tribunal desestime que los ceses funcionales dispuestos por la resolución N° 199/2015 de la Intendencia de Salto fueron dictados con abuso y desviación de poder, en virtud del verdadero móvil político detrás del acto administrativo. Al respecto, no comparte con el Tribunal que la pretensión se sustente exclusivamente en las declaraciones del entonces Intendente UU; por el contrario, existen múltiples indicios que demuestran el abuso y desviación de poder del acto. Acto seguido, detalló cada uno de los indicios que a su juicio demuestran la ilegalidad de la resolución: i) Las expresiones del Intendente UU en el llamado a sala de la Junta Departamental de Salto (fs. 74 y 74 vto.). ii) Que las defensas esgrimidas en vía administrativa por los cesados no fueron recibidas, y ni siquiera se hizo lugar a la prueba ofrecida. iii) Las declaraciones del Director de Gestión Humana, VV, sobre la existencia de “listas políticas” . iv) Que se estableció como criterio para volver a ingresar a la Intendencia no mantener juicios con el Gobierno Departamental. v) Que no se realizó ningún informe o estudio que determine a qué funcionarios mantener o cesar para no resentir el servicio. vi) Los despidos en el sector recolección y barrido, en el que se cesaron 21 funcionarios para luego contratar 21 funcionarios nuevos. vii) La falta de prueba de los motivos económicos para los ceses, dado que los cesados fueron sustituidos por otros funcionarios en los meses sucesivos. viii) Que no disminuyó ni existió ahorro en el llamado “rubro 0” , respecto del déficit económico alegado. ix) Que la resolución lesiva utiliza valoraciones vagas e imprecisas, lo que resulta indicativo de su falta de fundamentación. En definitiva, para la recurrente, el cúmulo de indicios relatados demuestra la motivación política y arbitraria de los ceses dispuestos. b) Segundo agravio. La referencia a la vulneración del art. 229 de la Constitución. Agravia a la recurrente que la Sala considere que las contrataciones de los actores se encuentran en violación del art. 229 de la Constitución. Por el contrario, considera que dicha norma no resulta aplicable al caso concreto. Aseguró que todos los actores ingresaron fuera de los doce meses desde la fecha de las elecciones ordinarias. c) Tercer agravio. Sobre la estabilidad de los funcionarios cesados. La recurrente comparte con el Tribunal las consideraciones acerca de la estabilidad de los funcionarios que no ingresaron por concurso o sorteo. Sin embargo, afirma que en el presente caso no se cuestionaron las formalidades de los ingresos ni la estabilidad, sino la motivación del acto administrativo. Concluyó la recurrente que quedó probado el vicio de nulidad del acto, al utilizar las razones económicas para enmascarar la verdadera motivación política, lo que constituye abuso, exceso o desviación de poder. Para finalizar, solicitó que se case la sentencia impugnada y se condene al pago de los daños reclamados por cada uno de los actores. IV) Del recurso de casación se concedió traslado a la parte demandada, que lo evacuó en tiempo y forma solicitando su rechazo (fs. 3993 a 3998). V) El recurso de casación fue concedido y franqueado (fs. 3999), y el expediente recibido en la Suprema Corte de Justicia el día 22 de diciembre de 2025 (fs. 4003). Sorteado el control liminar de admisibilidad (fs. 4004) por decreto N° 108/2026 de fecha 18 de febrero de 2026 (fs. 4005), se ordenó que el expediente pase a estudio para sentencia. VI) Atento a que el Sr. Ministro Dr. Tabaré Sosa Aguirre cesó en su cargo el día 10 de abril de 2026, y además, que la Sra. Ministra Dra. Bernadette Minvielle se declaró inhibida de oficio por las razones que expuso a fs. 4008, se cometió a la Oficina Actuaria la realización del sorteo correspondiente. El azar designó para integrar la Corte a los Sres. Ministros Dres. Gustavo Iribarren y Álvaro Messere (fs. 4012). VII) Finalizado el correspondiente estudio por parte de la Suprema Corte de Justicia, se acordó emitir el siguiente pronunciamiento. CONSIDERANDO : I) La Suprema Corte de Justicia, debidamente integrada, desestimará el recurso de casación interpuesto por la parte actora, en virtud de los fundamentos que se desarrollan a continuación. II) El caso de autos A efectos de encuadrar el estudio de los agravios, se exponen de manera resumida las principales aristas del caso de autos. a) En este expediente, tramita acción reparatoria patrimonial por acto administrativo promovida por 18 exfuncionarios de la Intendencia de Salto que fueron cesados mediante la resolución N° 199/2015 el 21 de septiembre de 2015. La resolución se remonta al cambio de mando del Gobierno Departamental en julio de 2015. El entonces Intendente UU, luego de asumir, creó una Comisión especial para relevar el estado de los vínculos funcionales de la comuna, lo que derivó en la suspensión y posterior cese definitivo de 240 trabajadores que habían ingresado por designación directa durante la gestión anterior. La pretensión de la parte actora se fundamenta en que el verdadero motivo de los ceses fue una persecución política, argumentando que los funcionarios pertenecían a listas opositoras pertenecientes al Partido Colorado y que la justificación de la realidad económica por parte de la Intendencia era una fachada para encubrir una verdadera desviación de poder. b) Por su parte, la Intendencia de Salto defendió la legitimidad del acto administrativo alegando la crítica situación financiera (déficit acumulado de más de 727 millones de pesos que impedía el pago regular de salarios y beneficios), que las contrataciones vulneraban el artículo 229 de la Constitución y que, al haber ingresado los actores por designación directa y no por concurso o sorteo, carecían del derecho a la estabilidad funcional o inamovilidad. c) La sentenciante de primera instancia desestimó la demanda tras concluir que los actores no lograron probar que el móvil del cese fuera exclusivamente político. La Sra. Magistrada actuante señaló que la crisis económica de la comuna estaba plenamente acreditada y que la normativa departamental, específicamente el decreto N° 6.818/2015, de carácter interpretativo, facultaba al Intendente a cesar a funcionarios contratados que no hayan ingresado según los canales del Estatuto (sorteo público o concurso). Se determinó que, al no poseer estabilidad relativa, el Intendente estaba legalmente habilitado para rescindir dichos vínculos por razones de mejor servicio y buena administración. d) El Tribunal de Apelaciones en la impugnada confirmó el fallo de primera instancia bajo argumentos similares. La Sala subrayó que el ingreso por designación directa no confiere derechos a la carrera administrativa ni inamovilidad. La Sala consideró determinante que las contrataciones de los actores vulneraban el artículo 229 de la Constitución. Asimismo, se consideró que las declaraciones públicas del Intendente invocadas por los actores no invalidaban el acto administrativo, ya que el cese se ajustó a derecho dada la naturaleza precaria del vínculo laboral de los demandantes. El fallo ratificó que no hubo una conducta ilícita de la administración, puesto que no se lesionaron derechos adquiridos, dado que los actores nunca gozaron de la estabilidad funcional que pretenden invocar. III) El recurso de casación de los actores. El recurso de casación de la parte actora introduce tres agravios contra la sentencia del Tribunal de Apelaciones. El primer agravio se centra, en rigor, en cuestionar la valoración de la prueba por parte del Tribunal de Apelaciones relativa a la verdadera causa o motivo detrás de los ceses funcionales dispuestos por la resolución N° 199/2015 de la Intendencia de Salto. Al respecto, la pretensión de la parte actora parte de sostener que la decisión de dar por finalizados los contratos se debió a razones de índole político-partidario. En ese sentido, la recurrente enumera una serie de indicios que la Sala no tuvo en cuenta y que, a su entender, serían decisivos para acreditar el motivo político detrás del cese de los contratos. En el segundo agravio, la recurrente, en forma por demás escueta, pretende cuestionar el argumento del Tribunal relativo a que las contrataciones de los actores vulneraron el artículo 229 de la Constitución, alegando que todos los trabajadores ingresaron fuera del plazo de doce meses contados desde las elecciones. En su tercer agravio, la recurrente afirma que, si bien comparte las consideraciones de la Sala relativas a que no tienen derecho a la estabilidad los funcionarios que no ingresaron por concurso o sorteo, el fundamento de la pretensión no fue el derecho a la estabilidad; sino la motivación viciada del acto administrativo (persecución política). IV) Pues bien, tras el estudio detenido de estos agravios, la Corte concluye que los recurrentes ni siquiera cumplen con las exigencias mínimas de fundamentación que requiere el recurso de casación. Sobre tal requisito, esta Corte, en sentencia N° 342/2024 que hoy revalida, dijo: “...De acuerdo con lo dispuesto por el art. 273 del C.G.P., el escrito introductorio del recurso de casación debe expresar los motivos concretos constitutivos del fundamento de la casación, expuestos de manera clara y concisa. Al respecto, ha señalado la Corte: ‘El escrito recursivo no puede constituir una simple expresión de deseo de que lo resuelto sea revisado; por el contrario, deberá precisar los errores padecidos a la luz de la correcta interpretación de los hechos probados, que sustente el recurrente, poniendo de manifiesto, así, los yerros de la sentencia, sea en la aplicación del Derecho o, en su caso, en el seguimiento de las formas del proceso. El memorial de agravios debe contener referencias concretas a la sentencia, discutiendo el razonamiento efectuado por el Tribunal, es decir, criticando las conclusiones a que arribó, en función de los extremos que de autos surjan y permitan alcanzar una diferente conclusión. No corresponde, entonces, una fundamentación genérica ni la mera afirmación de que los hechos que se señalan se han configurado, sin referir a los extremos probatorios emergentes del expediente y sin rebatir los argumentos que llevaron a una determinada conclusión’ (Cfme. sentencia de la Suprema Corte de Justicia Sentencia S.C.J. No. 845/023; en igual sentido: sentencia de la Suprema Corte de Justicia Sentencia S.C.J. No. 944/022)...”. Asimismo, en sentencia N° 92/2020, la Corte puntualizó: “... la ley procesal tiende a asegurar la garantía de la defensa en juicio y la efectividad de los derechos sustanciales, por lo que el proceso debe ser instrumental para su tutela y no un fin en sí mismo. Ello lleva a descartar exigencias adjetivas demasiado rígidas o excluyentes. Sin embargo, no puede obviarse, en orden a la fundamentación del recurso de casación, que la ley impone determinados requisitos para su progreso. Como ha dicho la Corporación, ‘un mínimo de rigor formal, de motivación del recurso y de claridad y precisión en su fundamentación y exposición, son sin duda exigibles en un recurso extraordinario y supremo como lo es la casación’ (Sentencia Suprema Corte de Justicia No. 280/997)...”. Los recurrentes expresan los agravios previamente reseñados, que pueden catalogarse de meras manifestaciones, ya que no constituyen una crítica precisa y circunstanciada de los fundamentos que sustentan el pronunciamiento de segunda instancia. Los mismos traducen una mera discrepancia con la solución adoptada, sin demostrar de qué modo concreto el Tribunal aplicó erróneamente el Derecho. Si bien el incumplimiento de las exigencias formales impuestas por el artículo 273 del CGP bastaría, por sí solo, para desestimar el recurso, a fin de poner de manifiesto la total sin razón de los impugnantes, se pasa al estudio de los cuestionamientos articulados. Para ordenar la exposición, se alterará el orden en que fueron introducidos los agravios y se analizarán conjuntamente los dos últimos, en tanto ambos remiten a una misma cuestión jurídica: la naturaleza de los vínculos funcionales que unían a los reclamantes con la Administración, el alcance de la estabilidad e inamovilidad que invocan en su condición de funcionarios, y la alegada vulneración del artículo 229 de la Constitución. Ello es así porque la extensión de la potestad del Gobierno Departamental para disponer el cese de tales vínculos depende, necesariamente, de la correcta calificación jurídica que corresponda atribuirles. La importancia de esta cuestión no es menor. Por el contrario, constituye el eje central del razonamiento desarrollado por el Tribunal de Apelaciones. De hecho, la propia Sala sostuvo que: “La cuestión política partidaria invocada pierde relevancia en la medida que su forma de ingreso se encuentra en franca vulneración de la norma constitucional mencionada y por tanto ello se erige como motivo fundamental para la resolución del cese funcional” . En consecuencia, cualquier análisis serio de los agravios articulados exige examinar, en primer término, la corrección de esa premisa, pues de ella depende la validez de las restantes conclusiones alcanzadas en la sentencia recurrida. V) Acerca de la naturaleza de los contratos laborales de los actores. A este respecto, debe decirse que tanto en primera como en segunda instancia se concluyó que todos los actores ingresaron a trabajar a la Intendencia de Salto a través de designaciones directas. Es decir, ninguno ingresó a la función pública por concurso o sorteo, vías que establece el Estatuto del Funcionario para consagrar el derecho a la estabilidad relativa. Tampoco ingresaron como resultado de un convenio colectivo suscrito por el Gobierno Departamental. De esta manera, no surge controvertido que los reclamantes celebraron diversos y sucesivos contratos por plazo determinado, siempre mediante el mecanismo de designación directa. Posteriormente, la mayoría de ellos fueron designados en forma “permanente” por la resolución N° 109/2014 (AA, BB, CC, DD, EE, FF, GG, HH, KK, LL, MM, NN, OO). Otros, por resolución N° 8/2015 (PP y QQ), y por resolución N° 116/2015 (RR), mientras que SS y TT firmaron nuevos contratos “sin plazo” por designación directa, es decir, indeterminados, en mayo de 2015. La Defensa de la parte demandada se centra en argumentar que los reclamantes nunca pudieron ser contratados en forma “permanente” por el saliente Gobierno Departamental de Salto en las resoluciones y contratos antedichos. El artículo 18 del decreto N° 6.500/2011 establece en lo medular que los ingresos de funcionarios de acuerdo al Estatuto del Funcionario son provisionales por el término de un año, momento a partir del cual se considera definitivo, sin necesidad de una nueva resolución del Intendente. Posteriormente, el decreto N° 6.818/2015 declaró con carácter interpretativo que el artículo 18 del decreto N° 6.500/2011 (es decir, la permanencia en la función luego de un año de provisoriato) aplica exclusivamente a los funcionarios que ingresaron o ingresen por concurso o sorteo público. Los aquí reclamantes promovieron, sin éxito, una acción de inconstitucionalidad del citado decreto de la Junta Departamental de Salto N° 6.818/2015, planteo que fue desestimado por la Suprema Corte de Justicia en sentencia N° 866/2017 (también en sentido similar sentencia N° 1.036/2019). De esta manera, los Tribunales de mérito entendieron en línea con la Defensa del demandado que las contrataciones de los actores vulneraban el artículo 229 de la Constitución, que establece: “ El Poder Legislativo, las Juntas Departamentales, los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados no podrán aprobar presupuestos, crear cargos, determinar aumentos de sueldos y pasividades, ni aprobar aumentos en las Partidas de Jornales y Contrataciones, en los doce meses anteriores a la fecha de las elecciones ordinarias, con excepción de las asignaciones a que se refieren los artículos 117, 154 y 295 ”. VI) En este punto, queda en evidencia la liviandad del planteo del recurrente, pues se limita a señalar que el Tribunal no fundamenta su decisión sobre la vulneración del artículo 229 de la Constitución y, tímidamente, afirma que la norma no sería aplicable al caso de los actores: “ Los que comparecemos tal como se acredita con nuestros respectivos legajos adjuntados en autos y que se discriminan en las liquidaciones realizadas, hemos ingresado fuera de los doce meses a la fecha de las elecciones ordinarias, por lo que objetivamente no se puede aplicar el Art. 229 de la Constitución a quienes comparecemos. Las elecciones ordinarias fueron el 1 de junio de 2014 (elecciones internas), 26 de octubre de 2014 (primera vuelta), 30 de noviembre de 2014 (segunda vuelta) y 10 de mayo de 2015 (elecciones departamentales) y tal como se probara en las liquidaciones que se presentaron y legajos, todos hemos ingresado fuera de los 12 meses del acto electoral ordinario ” (fs. 3976). Contrariamente a lo sostenido por los recurrentes, la Sala explicitó de manera clara y suficiente las razones por las cuales entendió que las contrataciones de los actores vulneraron el artículo 229 de la Constitución y, por consiguiente, que los ceses dispuestos se ajustaron a Derecho. Precisamente, esa conclusión es el eje central de la fundamentación empleada para desestimar la demanda, se encuentra en consonancia con lo resuelto en primera instancia, con la jurisprudencia de la Sala Homóloga de 7° Turno invocada en el fallo (sentencia N° 239/2023) y con la línea jurisprudencial sostenida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En verdad, es el recurso de casación el que realiza una argumentación genérica en este sentido, limitándose a señalar que los reclamantes ingresaron con anterioridad a los 12 meses a los que hace referencia el artículo 229 de la Constitución. Sin embargo, esto tampoco es así. Si bien es cierto que los actores ingresaron a la Intendencia en diferentes momentos tras la suscripción de contratos por plazo determinado, siempre mediante el mecanismo de la designación directa, son las últimas contrataciones y resoluciones las que se oponen frontalmente al artículo 229 de la Constitución, ya que pretendían burdamente calificar sus vínculos como “permanentes” en contra de las normas constitucionales, legales y reglamentarias que regulan el ingreso a la función pública. Todas las resoluciones que pretendieron conceder un carácter “permanente” a la vinculación de los reclamantes (resoluciones Nos. 109/2014, 8/2015 y 116/2015), así como también los contratos “sin plazo” que celebraron los actores SS y TT en mayo de 2015 -a pocos días de las elecciones departamentales-, se realizaron dentro del plazo de un año previsto en la norma del artículo 229 de la Constitución, ya que los comicios se celebraron el día 10 de mayo de 2015. De esta manera, no cabe más que concluir con el Tribunal que las contrataciones de los reclamantes vulneraron el artículo 229 de la Constitución de la República, por lo que, el cese del vínculo funcional dispuesto por la resolución N° 199/2015 no solo fue ajustado a Derecho, sino que también era un deber de la Administración. VII) Lo anterior es suficiente para desestimar el recurso de casación interpuesto, ya que, como concluyó el Tribunal, la supuesta motivación por razones políticas carece de relevancia, dado que la contratación de los reclamantes vulneró el artículo 229 de la Constitución, motivo suficiente para disponer el cese funcional. Los reclamantes no tenían derecho a la estabilidad funcional relativa. Las resoluciones dictadas y los contratos celebrados que pretendieron ilegítimamente concederles la calidad de funcionarios permanentes vulneraron el artículo 229 de la Constitución. En la demanda no se reclaman los daños por la ruptura anticipada de un contrato con plazo determinado; se reclamaron los daños desde el cese del vínculo hasta la proyección de la edad jubilatoria de cada uno de los actores. Esta pretensión presupone, naturalmente, que la contratación de cada uno de los reclamantes fue ajustada a la normativa y que les asistía el derecho a la permanencia relativa. Toda vez que resultó acreditado que tales resoluciones y contratos vulneraron el artículo 229 de la Constitución, sus pretensiones jamás podrían ser amparadas. VIII) Sobre la motivación de la resolución N° 199/2015. Por último, cabe agregar que el primer agravio, que versa sobre la motivación de la resolución N° 199/2015, y apunta a denunciar un error en la valoración de la prueba mediante la enunciación de indicios que no fueron tenidos en cuenta por el Tribunal, no cumple con las exigencias formales para su progreso en casación. Para la actual integración de la Corte, existen límites normativos a la revisión del material fáctico refrendado por los Tribunales de mérito en la etapa de casación, excepto en casos de absurdo evidente o arbitrariedad manifiesta en el razonamiento probatorio (criterio éste ampliamente desarrollado en la jurisprudencia; y para mencionar solo algunas recientes, tal posición fue explicada en las sentencias Nos. 828/2025, 997/2025, 113/2026, 126/2026 y 233/2026). En el caso concreto, es claro que la recurrente no logró describir errores de valoración de la prueba con la entidad necesaria para su corrección en casación, es decir, que constituyan absurdo evidente o arbitrariedad, por lo que también desde esta perspectiva el rechazo del recurso de casación se impone. IX) La correcta conducta procesal de las partes, en esta etapa, determina que las costas y los costos del presente grado se distribuyan en el orden causado (artículo 688 del Código Civil y artículos 56.1 y 279 del Código General del Proceso). Por los fundamentos expuestos y, en atención a lo establecido en los artículos 268 y concordantes del Código General del Proceso, la Suprema Corte de Justicia integrada, FALLA : DESESTÍMASE EL RECURSO DE CASACIÓN INTERPUESTO POR LA PARTE ACTORA. SIN ESPECIAL CONDENA PROCESAL. FÍJANSE LOS HONORARIOS FICTOS EN 20 BPC. NOTIFÍQUESE Y, OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVASE.