Sentencia Definitiva N° 296/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 28 de mayo de 2026. No. 296 Ministro redactor: Dr. Alberto Reyes VISTOS : Para definitiva, estos autos: “ AA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MALDONADO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 670/2023). RESULTANDO : I) El 4.12.2023, compareció -debidamente representada- la Copropiedad AA, con demanda dirigida a obtener la nulidad de la Resolución No. 04976/2023 de 5.06.2023, dictada por el Sr. Intendente de Maldonado, por la cual se dispuso; “aplicar a los Edificios AA, BB, CC y DD una multa de 350 UR (trescientos cincuenta Unidades Reajustables) a cada uno” (fs. 5 de A.A.). II) En su libelo (fs. 19/41 vto.), expuso, sintéticamente, lo siguiente: El acto impugnado, adolece de vicios tanto sustanciales como formales. En tal sentido, argumentó que se está ante una resolución totalmente carente de motivación, no existiendo fundamentos que respalden la misma. De las actuaciones administrativas (particularmente los informes de los Ingenieros EE y FF ), no surge acreditación de hechos cuya consecuencia determinaría atribución de responsabilidad, sino que la imputación se basa en presunciones y conjeturas, empleándose "lóbregas" locuciones ("se recabó información brindada de forma anónima") o apelando a generalidades ("se procedió a recorrer la zona con autoridades y asesores técnicos de la Intendencia de Maldonado"). Así, la Administración invocó supuestos relevamientos e indicios sin precisar su contenido, origen ni circunstancias, ni documentar adecuadamente las diligencias realizadas (quiénes intervinieron, qué constataron y cuándo), lo que impidió su control y el ejer cicio del contradictorio. Tales prácticas vulneran principios esenciales del procedimiento administrativo, como el debido proceso, la transparencia, la buena fe, la contradicción y la verdad material. Agregó que decir sin más, que los árboles habrían sido secados intencionalmente, carece de relevancia a los efectos jurídicos. Para ello, se debió haber demostrado el hecho alegado por la demandada, ya sea, mediante explicitación técnica de tal circunstanc ia, mediante la incorporación de relevamiento “temporo -espacial” debidamente documentado y suscripto por funcionario actuante, mediante la incorporación de fotografías tomadas in situ y mediante la exposición del razonamiento lógico desarrollado para concluir tal cosa. Nada de ello surge, a su criterio, de la "misiva" del Ing. EE. No hay ningún elemento objetivo probatorio del cual se desprenda que los árboles ubicados en el espacio público hayan sido secados por medio de actuar humano, ni de que exista vinculación alguna entre dicha situación y una conducta imputable a la actora. Además, se agravió de: (i) la existencia de un vicio en los motivos, al entender que la Administración no acreditó de manera suficiente los hechos que fundamentarían la atribución de responsabilidad. La decisión se apoya en presunciones, conjeturas y expresiones dubitativas, así como en información de carácter anónimo, lo que vulneraría principios esenciales como el debido proceso, la verdad material; y que no surge de las actuaciones ningún elemento probatorio que permita concluir que los árboles hayan sido secados mediante intervención humana; (ii) una incorrecta aplicación del derecho, por cuanto el acto carece de Resultandos y Considerandos, lo que constituiría una infracción grave, y que las normas invocadas no resultan pertinentes para fundar la sanción y; (iii) vicio en la motivación, por cuanto, la resolución no contiene una exposición clara, concreta circunstanciada de los hechos y fundamentos jurídicos que justifiquen la decisión adoptada. III) La Intendencia Departamental de Maldonado - representada por la Dra. GG y el Dr. HH- al evacuar el traslado (Decreto No. 6377/2023, fs. 43), contestó: De los antecedentes administrativos, no surge acreditada de manera alguna que se haya actuado por parte de la Intendencia Departamental de Maldonado fuera de lo dispuesto por el marco normativo vigente, sino por el contrario, la IDM no hizo otra cosa que d ar cumplimiento al mandato legal conferido a dicho Órgano Departamental, y lo propiamente dispuesto en este tema por la normativa vigente (Decreto Dptal. 3602/1988, y art. 37 de la Ley 18.308 etc.), quedando claro en este sentido que la Administración actuó en todo momento ajustada a Derecho. El acto administrativo atacado se encuentra extensa y correctamente motivado, en el mismo se expresan de forma clara y contundente los fundamentos y argumentos que en definitiva llevan a la Administración a aplicar la multa al actor. El hecho de la ubicación de los árboles en la vía pública no modifica de manera alguna la responsabilidad objetiva de guarda y conservación que tenía por imperio legal -según lo establecido por el Dec. Deptal. No. 3602/1988- en la jurisdicción del inmueble la copropiedad del Edificio Parcas, sino que lo confirma. Transcribe in extenso , varios artículos del Dec. Deptal. No. 3659/1992, de la Ley 18.308 (Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible), de la Ley 9.515, a fin de sustentar que, las políticas implementadas por la demandada, tienden a desarrollar y cumplir dicho marco normativo, para priorizar el fortalecimiento y conservación de la marca “Maldonado - Punta del Este ciudad jardín” que tiene como finalidad, ayornar, acompasar y fomentar el desarrollo de principios jurídicos fundamentales en defensa del medio ambiente y la protección de los recurso naturales. De tal modo, en el caso, no puede negarse que la afectación a las especies existió de manera intencional, todo lo que se desprende de manera clara en los informes técnicos y las distintas actuaciones realizadas en vía administrativa. En cuanto al monto de la multa aplicada, se debe hacer notar que es mucho menor, y por ende más beneficioso o menos gravoso para el actor que la suma oportunamente sugerida en informes previos, la cual fue arribada en aplicación del art. 47 del Dec Deptal 3602 y la suma de los costos de remoción y reposición de la especie dañada de acuerdo a la Norma Granada aplicada para estos casos según informes técnicos realizados por la Administración. Finalmente, rechaza las expresiones vertidas por el actor en cuanto a la vulneración de su derecho de defensa, ya que en todo momento se le notificó y permitió acceder a todas las actuaciones administrativas sobre los hechos que dan origen a la presente acción. La copropiedad en cada oportunidad presento los mecanismos de defensas que entendió pertinentes, no existiendo irregularidad alguna al respecto en este sentido. En suma, bregó por la confirmación del acto administrativo resistido. IV) Se dispuso la apertura a prueba por el plazo de 10 días (Decreto No. 757/2024, fs. 56), la que fue diligenciada hasta que el 2.06.2025 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 140). Las partes alegaron (fs. 143/152, la parte demandada y fs. 154/160, la parte actora), la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo se pronunció por la confirmatoria (Dictamen N° 579/2025, fs. 163/168 vto.), y puestos los autos para sentencia, el Tribunal, debidamente integrado, acordó sentencia en legal y oportuna forma. (fs. 170). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente , habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución, artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 , de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9). II) De los antecedentes, surge lo siguiente: Las actuaciones que dan cima al acto impugnado tienen su origen en el relevamiento efectuado por la Unidad de Planificación de Espacios Públicos de la Intendencia Departamental de Maldonado sobre el estado de diversas especies arbóreas ubicadas en la Rambla Williman, frente a los edificios AA, BB y DD. En tal sentido, a fs. 8 de los A.A., obra actuación No. 1, de 29.12.2020, por la cual, el Ing. EE da cuenta al Municipio de que; “se han identificado ejemplares de Pino Tunbergi (Pinus thunbergii), situados en el espacio público que han sido secados intencionalmente”. Precisó, además, que tales árboles integraban una alineación distribuida desde la parada 5 a la parada 24 de la Rambla Williman, plantada aproximadamente 25 años atrás. Y, consignó que en los últimos años se habían recibido solicitudes de administraciones y propietarios señalando que dichos árboles conformaban una cortina verde que obstruía la visual al mar, con el consiguiente detrimento del valor venal de los inmuebles. Tras identificar la ubicación de los ejemplares afectados, el informe agregó que; “se observan orificios en los troncos por donde se introdujo el producto herbicida, lo cual demuestra la intencionalidad de darles muerte”. En la actuación No. 2 la Oficina Planificación de Espacios Públicos sugirió la notificación a; “las administraciones de los edificios involucrados, acerca de los daños provocados y la aplicación de una sanción pecuniaria” (fs. 9 A.A.). Luego, por Actuación No. 4 de 03.03.2021, se elabora informe jurídico por el cual ya se sugiere la aplicación de sanciones a la luz de lo previsto por el art. 13 del Decreto No. 3602 (fs. 11, A.A.). El 18.3.2021 compareció la representación del Edificio AA deslindando responsabilidad sobre el deterioro del arbolado, y subrayando que: “se identifique a los responsables - individuales- de estos hechos y que estos sean castigados con la severidad que la ley determine, pero se rechaza por su improcedencia, cualquier sugerencia que pretenda -sin ningún tipo de prueba- endilgar -de forma genérica- una (eventual) responsabilidad al edificio AA (como copropiedad); más aún, cuando éste condominio desde siempre ha procurado cuidar el espacio público y los árboles existentes al frente del edificio” (fs. 22 y ss. A.A.). No obstante, en la Actuación No. 8, la Administración invocó otro conjunto de normas (centralmente los arts. 13 Decreto No. 3602 y, 37 C, Ley No. 18.308 en cuanto a las obligaciones de los propietarios de inmuebles sobre los espacios libres adyacentes en la vía públic a), por lo que habiendo cumplido “todas las garantías del debido proceso, por lo cual se está en condiciones de dictar resolución” (fs. 31 A.A.). El 9.2.2022 compareció nuevamente la representante del Edificio, cuestionando el enfoque de la Administración y en particular las hipotéticas circunstancias fácticas que ameritarían atribución de responsabilidad, de la especie que fuere, a la copropiedad (fs. 36 y ss. A.A.). Ello provocó el informe jurídico contenido en la Actuación No. 11, donde, entre otros aspectos, se consignó lo siguiente; “El condominio AA niega la autoría del hecho. Dado que la buena fe y la presunción de verdad, son principios que deben guiar el procedimiento administrativo, debe tenerse por válidas las afirmaciones de los comparecientes, y descartar que fuera quien tuviera la intensión de perjudicar las especies. Pero no aparta su responsabilidad. Como se expresó en anteriores informes de acuerdo al Art. 13 del Decreto 3602, los propietarios tienen responsabilidad de guarda, y cuidado de la forestación que existe frente a su inmueble. El edificio AA niega en este aspecto también su responsabilidad, haciendo una interpretación de que no es acertada…” (fs. 46 A.A.). Las actuaciones siguieron su curso hasta que el 29.12.2022 se confirió nueva vista a la actora, la cual fue evacuada por escrito el 5.01.2023, donde se formularon nuevos descargos (fs. 77/81 A.A.). Por Actuación No. 33 (fs. 95 y ss. AA), se desestimaron los descargos y, el procedimiento derivó definitivamente, luego de la anuencia de la Junta Departamental (fs. 102 A.A.), en el dictado del acto de marras (fs. 5 de A.A). III) El Tribunal, con el voto conforme de todos sus integrantes, habrá de apartarse del dictamen de la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo y se pronunciará por la anulación del acto impugnado, por los fundamentos que se explicitarán. En efecto, a juicio de la Sala, resultan de recibo los agravios vinculados a los vicios en el motivo, por cuanto no se acreditaron los hechos cuya consecuencia determinaría la atribución de responsabilidad de los copropietarios del edificio y, además, se i ncurrió en una errónea interpretación del régimen jurídico aplicable. Con tal entendimiento, es de ver en primer término, que la imputación de responsabilidad efectuada por la Administración no se sustenta en una base fáctica debidamente acreditada. De las actuaciones administrativas no surge elemento probatorio alguno que permita concluir que los copropietarios actores hayan intervenido en el secado de los ejemplares arbóreos ubicados en el espacio público adyacente a sus inmuebles. La prueba incorporada se limita esencialmente a registros fotográficos de los árboles afectados y a informes técnicos que aluden a supuestos indicios de intencionalidad, sin que tales extremos se encuentren debidamente documentados ni respaldados por actuaciones que permitan su control. En particular, la Administración hace referencia a información recabada de forma anónima y a recorridas técnicas, sin precisar su contenido, origen ni circunstancias, ni incorporar al expediente las declaraciones correspondientes, las actas de constatación o los elementos técnicos que sustenten las conclusiones vertidas. Tal omisión impidió, además, a la parte actora ejercer adecuadamente su derecho de defensa, al vedarle el contralor efectivo de la prueba utilizada en su contra. En este contexto, las conclusiones que sustentan la sanción se apoyan en indicios imprecisos y no comprobados, carentes de la entidad necesaria para fundar una imputación de responsabilidad en el marco del ejercicio de la potestad sancionatoria. Tal así las cosas, que en un primer momento se pretendió imputar responsabilidad en el supuesto acto intencional de secado de los árboles, basándose meramente en las conclusiones del Ingeniero EE (fs. 8 A.A.), quien además teorizó sobre las razones en las que fincaría tal conducta, señalando que las especies perjudican la visual hacia el mar, cuando de los testimonios recabados en las actuaciones quedó demostrado que el Edificio no tiene vista al mar por estar frente a un médano que tapa su visual. Así pues, la Administración no acreditó que dicha conducta fuera imputable a los copropietarios, ni estableció vínculo alguno entre estos y el hecho dañoso. Por el contrario, la hipótesis de una intervención dolosa por parte de un tercero no identificado, con figura, respecto de los actores, una causa extraña no imputable, que excluye la posibilidad de atribuirles responsabilidad en los términos pretendidos. Como viene de verse, la Administración pudo haber desplegado una actuación mucho más diligente en las actuaciones, con el objeto de intentar conocer la realidad de los hechos, haciendo uso de las amplias potestades de investigación que le confiere la ley. Sin embargo, prescindió de utilizar esas herramientas, habiendo arribado a sus conclusiones en base a elementos de juicio que aparecen ciertamente como insuficientes. En este sentido, el principio de verdad material puede conceptuarse como el deber de la Administración de ajustarse a la verdad material de los hechos, esto es, de aplicar la norma a los hechos tal como han ocurrido en la realidad. Según la descriptiva def inición del autor peruano Roberto JIMÉNEZ MURILLO, el principio de verdad material “(…) establece que la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo para sus respectivas decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias y autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas” (Cfme. JIMÉNEZ MURILLO, Roberto, “Los principios de impulso de oficio y verdad material en el procedimiento administrativo”, en Revista de la Facultad de Derecho, Pontificia Universidad Católica de Perú, N°67, 2011, p. 200). En el casus, conforme se señaló, la Administración no cumplió con las premisas anotadas, en tanto no adoptó todas las medidas probatorias necesarias y autorizadas por la ley para intentar llegar al conocimiento de la verdad material. De ello, que la atribución de re sponsabilidad a la actora resultó genérica y no se acreditó de modo razonablemente suficiente ni menos se conecta una presunta acción u omisión de ésta, con el presupuesto de derecho invocado para sancionar. Va de suyo que tal carencia en absoluto puede ser subsanada por el hecho de que posteriormente se le haya conferido vista del expediente a la hoy accionante, sino que es más, desde su primera comparecencia cuestionó la acreditación de la plataforma fáctica que la Administración consideraba en el trámite. A partir de ello, resultan enteramente trasladables al presente caso los razonamientos considerados por este Tribunal en causa análoga, en la que se dispuso la anulación del mismo acto respecto de otro de los edificios sancionados (Edificio DD), con base en agravios de similar naturaleza. Así, se sostuvo por la Sala que: “Las conclusiones que motivaron la resolución cuya anulación se pretende se sustentan, así, en meros indicios y en elementos que carecen de verdadero valor probatorio. Se parte de la afirmación genérica de la existencia de “innumerables” solicitudes y expedientes promovidos por administraciones y propietarios en relación con los árboles, para luego derivar de ello una responsabilidad directa, sin precisar cuáles fueron tales denuncias, cuántas, en qué fechas se presentaron ni si provenían efectivamente de l a administración o de la copropiedad de la actora, extremos que, de acreditarse, podrían eventualmente adquirir relevancia indiciaria. Aun cuando pudieran existir indicios de que los árboles fueron secados, tales indicios no se encuentran debidamente comprobados, en tanto no consta análisis de suelo ni estudio técnico específico que permita afirmar con certeza que esa fue la causa del secado. Cabe recordar que, conforme lo define Devis ECHANDÍA, el indicio, es: “un hecho conocido del cual se induce otro hecho desconocido, mediante un argumento probatorio que de aquel se obtiene, en virtud de una operación lógica crítica basada en las normas gen erales de la experiencia o en principios científicos o técnicos”. (Cf. Hernando DEVIS ECHANDÍA: “Teoría General de la Prueba Judicial”, tomo II, Zavalia Editor, 5ª edición, Bs. Aires, 1981, p. 601) y que —como el propio autor advierte — “de una base insegur a no puede resultar una conclusión segura”, requiriéndose “que aparezca clara y cierta la relación de causalidad entre el hecho indicador (o el conjunto, si son varios contingentes) y el indicado (…) que no existan prueba de otra clase que infirmen los hechos indiciarios o que demuestren un hecho opuesto al indic ado por aquéllos (…) que se pueda llegar a una conclusión final precisa y segura, basada en el pleno convencimiento la certeza del juez” (Cf. Hernando Devis Echandía: “Compendio de la Prueba Judicial”, anotado y concordado por Adolfo Alvarado Velloso, tomo II, Rubinzal - Culzoni Editores, Buenos Aires, p. 278 y siguientes). En consecuencia, la prueba utilizada para asignar responsabilidad por los hechos resulta escasa, imprecisa y carente de posibilidades reales de contralor, cuando para una imputación de esta naturaleza la Administración debió aportar prueba concreta y contundente, susceptible de control por parte de la actora, lo que no ocurrió en el caso” (Sentencia No. 61/2026). De tal modo, cabe insistir en que: “ si los hechos operantes como supuesto normativo, o motivos del acto administrativo, no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia de motivos” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. “Sobre Derecho Administrativo.” T II. FCU. Montevideo, 2007. Pág. 33 y 34). Por ende: “ La prueba de los hechos relevantes para la resolución a dictarse es una etapa esencial del procedimiento administrativo. Todo acto administrativo debe dictarse por motivos de hecho reales, existentes, verdaderos; si así no fuera, si los hechos en que la Administración fundó su decisión no hubieran existido o no hubieran sido tales como la Administración creyó o afirmó al resolver, el acto será ilegítimo, y si ello se probara en los procedimientos jurisdiccionales pertinentes, será anulado y la entidad estatal deberá reparar los daños causados. Por eso rige en el procedimiento administrativo el principio de verdad material, que excluye los acuerdos entre los interesados acerca de los hechos relevantes así como la limitación de la actividad probatoria a los alegados por los interesados” (CAJARVILLE PELUFFO...Ob. Cit. Pág. 240). IV) Amén de todo lo anterior, desde el punto de vista del motivo de derecho, la Administración también incurre en un error al interpretar el art. 13 del Decreto 3602 como consagratorio de un régimen de responsabilidad objetiva. La referida disposición establece: “Todo propietario de terrenos dentro del área definida está obligado a mantener los mismos y los espacios libres adyacentes correspondientes a vereda pública libre de árboles secos, dominados o enfermos y de malezas herbáceas y leñosas. Esta medida se refiere en particular a aquellos que tienen sotobosques de Acacias y otras especies herbáceas y leñosas de rápida combustión (Paja Mansa, Chilca, Espina de la Cruz, Molles, Dodonea, etc.)”. Claramente la norma fija un deber de mantenimiento y conservación de la forestación existente en los espacios públicos adyacentes, pero no habilita a imputar responsabilidad automática por la mera constatación de un daño, prescindiendo de toda consideració n sobre la conducta del obligado. Por el contrario, resulta necesaria la acreditación de culpa o dolo del administrado, respondiendo a los principios generales de la responsabilidad (artículo 1319 del CC). Sobre este punto, además, se advierte una inconsistencia en el razonamiento de la propia Administración. En una primera etapa del procedimiento, sostuvo la existencia de un actuar doloso atribuible a los copropietarios (y con las deficiencias probatorias ya señaladas); sin embargo, a partir de los descargos presentados por los accionantes, recondujo su fundamentación. Así, en la actuación No. 11, expresó que, en aplicación de los principios de buena fe y presunción de verdad, correspondía tener por válidas las afirmaciones de los comparecientes y descartar que hubieran tenido intención de perjudicar las especies. Afirmó , no obstante, que tal circunstancia "no aparta su responsabilidad", lo que evidencia que, o bien terminó sustentando la imputación en un criterio de responsabilidad de tipo objetivo, o bien en una negligencia. Sin embargo, en el caso, no solo no se acreditó la existencia de culpa o dolo por parte de los copropietarios, sino que la propia Administración reconoce la eventual intervención intencional de persona no identificada, lo que torna a todas luces, jurídicamente improcedente la imputación efectuada. Por cuyos fundamentos, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes (r.), Dra. Kelland. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).