Sentencia Definitiva N° 295/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 28 de mayo de 2026. No. 295 Ministro redactor: Dr. Alberto Reyes VISTOS : Para definitiva, estos autos: “AA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE COMBUSTIBLE, ALCOHOL Y PORTLAND. Acción de Nulidad” (Ficha No. 740/2024). RESULTANDO : I) El 1°.11.2024, compareció el Dr. BB en representación de AA, con demanda dirigida a obtener la nulidad de la Resolución (GDA) No. 043/024 de 5.03.2024, dictada por la Gerencia de Abastecimiento - Gestión de Suministro de la Administración Nacional de Combustible, Alcohol y Portland (en adelante: ANCAP), por la que se dispuso aplicar a AA, el pago de una multa de $100.236, por incumplimiento a los requisitos establecidos en el Pliego de Condiciones Particulares de la Licitación Abreviada No. 4500041000, convocada para la contratación de una empresa que realice el servicio de limpieza integral en Terminal del Este y Puerto Punta del Este por el término de 12 meses (fs. 243 vto./244, A.A). II) En su libelo (fs. 6/14) , la actora se agravió, sintéticamente, por lo siguiente: 1) Inexistencia de incumplimientos. En primer lugar, refuta los distintos incumplimientos que se le imputan : a) Cumplimiento de las horas por el Técnico Prevencionista. En relación a este incumplimiento afirma que la Administración no proveyó las condiciones necesarias para su ingreso, en tanto no se le proporcionó por ANCAP la tarjeta respectiva. Añade que tales horas no fueron facturadas, confeccionándose una nota de crédito por las mismas; b) Limpieza de paredes de sala de motores y de vidrios en altura. Reprocha a la Administración no especificar en qué oportunidad se constató, ni en qué consistió, por lo que no existe prueba suficiente del mismo. Se trata, entiende, de una mera alegación de parte, carente de prueba. c) Uniformes brindados por la empresa. En tercer lugar, señala que se trata tan solo del uniforme de una funcionaria, que pudo haberse roto ese día, y pocos días después se le suministró una nueva prenda. d) No acreditar constancias de recibos. En cuarto lugar, advierte que ello no fue posible por cuanto el proveedor del servicio web de contratistas incumplió con el funcionamiento del mismo, lo que es responsabilidad de ANCAP. 2) No constitución en mora: ausencia de incumplimiento. Subraya que no puede hablarse de incumplimiento de las obligaciones, en tanto no ha sido debidamente constituida en mora a través de los mecanismos de los artículos 1336 o 1431 del Código Civil, en la medida de que no se estipuló la mora automática. 3) La sanción no condice con el principio de gradualidad ni del non bis in ídem. Las sanciones previstas en el Pliego son graduales para el caso de faltas de menor entidad. Por ende, no resulta razonable aplicarle sanciones por cumplimientos inexactos y esporádicos. Por otro lado, la aplicación de las sanciones supone también una vulneración del principio del non bis in ídem, en tanto ya le fueron descontadas las horas respectivas. e) Ausencia de perjuicio a la Administración. Afirma que la prestación del servicio fue cumplida, no viéndose interrumpida en ningún momento. Por tanto, a lo sumo, puede hablarse de un cumplimiento inexacto, que no aparejó ningún daño o perjuicio real a la Administración. f) Situación de fuerza mayo derivada de la COVID 19. Los incumplimientos reclamados por la Administración ocurrieron durante la pandemia COVID – 19 y la situación de emergencia sanitaria. Esta situación, que califica como de fuerza mayor, supuso dificultades para un cumplimiento cabal del servicio. g) Vulneración de los principios de proporcionalidad y razonabilidad. La sanción impuesta resulta excesiva, no existiendo proporción entre la gravedad del hecho y la sanción impuesta. Agrega que tampoco se ajusta al Pliego Licitatorio, el cual dispone que la multa se aplique sobre la cotización mensual, habiendo aplicado la Administración la base sobre la cotización anual. Así, se le aplicó un 3% de multa de la facturación mensual por cada incumplimiento. Agrega que no puede aplicarse esta multa por hechos no previstos en el pliego. h) Violación de la confianza legítima. Finalmente, alega que la Administración le impone la sanción impugnada luego de finalizada la contratación, y no en forma oportuna al momento del incumplimiento. Con ello se vulnera la confianza legítima, por cuanto el procedimiento sancionatorio debió disponerse cuando los hechos fueron detectados y no después. II) ANCAP - representada por la Dra. CC- al evacuar el traslado (Decreto No. 6458/2024, fs. 16), contestó, en lo medular (fs. 18/40): Primeramente, afirmó que la multa originariamente aplicada fue parcialmente revocada por Resolución de la Gerencia de Abastecimiento en ejercicio de atribuciones delegadas, aplicando una multa de $ 3.057, entendiendo que no cabía imponer sanción por el incumplimiento referido a la acreditación de las constancias de los recibos de sueldo, en tanto el Pliego no prevé sanción a su respecto. A su vez, se relevó que la aplicación de una multa de $ 100.236 obedeció a un error en la interpretación del pliego, multiplicándose erróneamente el valor de la multa por doce meses de contratación. En consecuencia, aclaró, que el objeto de los recursos administrativos quedó limitado a la aplicación de la multa de $ 3.057, que se desglosa con los siguientes ítems: a) $ 1.588 por incumplimientos referidos a los uniformes; b) $ 1.289 por incumplimientos en los servicios de limpieza de paredes y vidrios en altura; y c) $ 178,8 por la no concurrencia del Técnico Prevencionista. - Por tanto, quedan excluidos del objeto del accionamiento, los incumplimientos que fueron relevados en la revocatoria. En relación a los incumplimientos imputados y con la precisión efectuada, señala: a) Uniformes brindados por la empresa. El Pliego establece los uniformes a proporcionar, y ante múltiples incumplimientos se le cursaron correos electrónicos a la empresa que reseña. Agregó que la empresa solicitó una nota de conformidad con el servicio la cual no fue otorgada en virtud de tales incumplimientos. En fecha 8.06.2020 se le solicitó a la empresa que cumpla con los requisitos previstos en el Pliego respecto a los uniformes, por lo que ante el incumplimiento de tal condición se estimó una multa equivalente al 3% del costo mensual de l servicio; b) Limpieza de paredes y vidrios. La empresa fue puesta en conocimiento de tales incumplimientos por correo electrónico del 14.11.2019, razón por la cual se le aplicó una multa del 3% del servicio mensual en que se imputó el mismo; c) Asistencia del Técnico Prevencionista. El Pliego contempla la asistencia quincenal de un Técnico Prevencionista, obligación que se incumplió los meses de mayo y junio de 2019 y febrero de 2020. Este hecho fue reconocido por la propia empresa en sede administrativa, no siendo cierta la versión que esgrime en la demanda. En otro orden, negó la configuración de “un supuesto de fuerza mayor”. Ello, en tanto no se verifican los elementos propios del instituto. La pandemia no implicó una imposibilidad de cumplir el servicio, por lo que corresponde desestimar el agravio. Afirmó que “la empresa incurrió en mora”. La mora automática se encuentra pactada en el pliego, por el solo incumplimiento de las obligaciones. Por ende, indica, resulta falso lo expresado por la actora. Entiende que “ la sanción se ajustó a los principios de gradualidad, proporcionalidad y razonabilidad” . El quantum de la multa fue establecido dentro de las bases que establece el Pliego de Condiciones, por lo que ANCAP actuó en forma legítima. Agrega que se ejerció la potestad sancionatoria correctamente, la cual no se encuentra prescrita ni su no ejercicio equivale a renuncia. Sin perjuicio de ello aclara que , al ser reportados los incumplimientos, la empresa fue advertida de los mismos. Tampoco se vulneró el principio del non bis in ídem, en tanto el no pago de horas no es una sanción, sino la aplicación de las condiciones del Pliego, donde se abonan las horas efectivamente trabajadas. En relación al “ Principio de confianza legítima”, expuso que, tampoco es cierto que no se haya manifestado disconformidad con el servicio, por cuanto se le comunicaron a la empresa los incumplimientos que se iban detectando. Por ende, no existió un obrar contradictorio de la Administración. Por su parte, respecto del “perjuicio y su reparación”, consideró que, la multa aplicada no ostenta carácter reparatorio, sino que su finalidad es puramente punitiva. Su imposición es la consecuencia de un incumplimiento, no siendo necesario acreditar un daño para aplicarlas. Finalmente señala que “no existió abuso ni exceso de poder”, por cuanto la multa fue aplicada en virtud de los múltiples incumplimientos constatados. En definitiva, bregó por la confirmación del acto administrativo procesado. III) Se dispuso la apertura a prueba (Decreto No. 408/2025, fs. 42), la que fue diligenciada hasta que el 11.06.2025 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 101). Las partes alegaron (fs. 104/120, la parte demandada y fs. 122/129, la actora), la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció por la confirmatoria (Dictamen N° 577/2025, fs. 132/135). Puestos los autos para sentencia (fs. 137), el Tribunal, debidamente integrado, acordó sentencia en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución, artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 , de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9). II) De los antecedentes, surge lo siguiente: A fs. 4 y ss. de los A.A. luce el Pliego de Condiciones que rige la Licitación Abreviada No. 4500041000, para la contratación de una empresa que realice limpieza integral en Terminal del Este y Puerto de Punta del Este. Por Resolución Nº 81/2019 de 22.05.2019, dictada por la Gerencia de Procesamiento y Ejecución de Compras la Licitación Abreviada Nº 4500041000, se le adjudicó a la accionante el servicio de limpieza integral en Terminal Este y Puerto Punta del Este por el plazo de doce meses (fs. 176 vto./177 A.A.). Luego, en fecha 19.03.2020 se informa a la Gestión de Instalaciones - Servicios Intendencia y Comedor, la constatación de incumplimientos en la ejecución del servicio (fs. 181/187 A.A.), a saber: a) incumplimiento por parte del Técnico Prevencionista de las horas exigidas en la Licitación; b) incumplimiento de la limpieza mensual de la sala de motores y de vidrios; c) no presentación de la constancia de los recibos de sueldos de todos los empleados que trabajan para la planta, ni de la Declaración de Parentesco con funcionarios de ANCAP. Por Informe de 23.07.2020, se actualiza el estado de los incumplimientos de la empresa, añadiéndose que los trabajadores afectados al servicio no contaban con uniformes adecuados para el desempeño de la tarea (fs. 191 vto. A.A.). El 26.01.2021 se confiere vista de las irregularidades relevadas a la empresa (fs. 199 , A.A.), quien la evacúa (fs. 199 vto./202 , A.A.), indicando que: a) la ejecución del servicio ya finalizó, por lo que no pueden disponerse correcciones ni subsanar incumplimientos; b) ni la Administración inició el procedimiento sancionatorio en forma oportuna; no hay un detalle de los incumplimientos ni se identifican fechas; c) por lo que las imputaciones son generales y carentes de precisión; d) de haber incluso existido tales incumplimientos, en todo momento la Administración confeccionó las facturas y abonó las mismas, sin proceder en ningún momento a efectuar retenciones sobre los pagos, por lo que fueron tolerados pacíficamente. Los descargos fueron pormenorizadamente analizados por la Administración como emerge de fs. 205 vto. a 209 de los A.A., concluyendo que debe aplicarse una multa con anotación en el Registro Único de Proveedores del Estado (RUPE). Es así que se proyecta resolución de sanción, confiriéndose nueva vista de los informes, la cual es evacuada por la accionante (fs. 220 vto./228, A.A.). Tras ser analizados por la Administración los nuevos descargos, el procedimiento administrativo culmina con el dictado de la Resolución Nº 43/2024 de 5.03.2024 dictada por la Gestión de Suministros - Gerencia de Abastecimiento, que dispone “Aplicar a la firma AA el pago de una multa de $ 100.236… por incumplimientos a los requisitos establecidos en el Pliego de Condiciones Particulares de la Licitación Abreviada Nº 4500041000, convocada para la contratación de una empresa que realice el servicio de limpieza integral en Terminal Este y Puerto Punta del Este por el término de 12 meses” (fs. 243 vto./244 A.A.). Es menester agregar que, luego de iniciada la vía recursiva (fs. 245 vto. A.A.), la Administración resuelve los recursos interpuestos, aunque fuera de plazo, revocando parcialmente el acto originario, abatiendo una de las multas impuestas por Resolución Nº 8/2025 de 15.01.2025 (fs. 286 A.A.). III) El Tribunal, con el voto conforme de todos sus integrantes, habrá de compartir el dictamen de la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo y, en su mérito, desestimará la pretensión anulatoria deducida, por los fundamentos que se habrán de explicitar. III.a) Delimitación del acto objeto de accionamiento. En primer lugar, corresponde delimitar el objeto del presente accionamiento, en tanto la Administración revocó parcialmente el acto primigeniamente impugnado. La actora impugna la Resolución Nº 43/2024 , de 5.03.2024 , que le impone una multa equivalente a $100.236 por varios incumplimientos a las obligaciones resultantes del Pliego de Condiciones de la Licitación Nº 4500041000 referida al servicio de limpieza integral en Terminal del Este y Puerto Punta del Este (fs. 243 vto. A.A.). Como fuera señalado, con posterioridad, en vía recursiva y excedido el plazo para resolver los recursos administrativos, la Administración dicta la Resolución Nº 08/2025 de 15.01.2025 (fs. 286 A.A.), que revoca parcialmente el acto administrativo indicado. Esta resolución, por un lado, revoca la multa impuesta por la Resolución Nº 43/2024, y por otro aplica una multa inferior equivalente a $3.057; “por incumplimientos a los requisitos establecidos en el Pliego de Condiciones Particulares”. En mérito a ello, de conformidad con lo establecido en el art. 60 del Decreto Ley No. 15.524, deberá entenderse que el objeto del juicio lo compone el acto administrativo originario (la Resolución Nº 43/2024) con la modificación introducida por el acto que reduce al quantum de la multa y a los incumplimientos especificados en la misma, relativos exclusivamente al Pliego de Condiciones, excluye ndo de la sanción la “falta de acreditación de documentación en el Sistema de Contratistas ” (la Resolución No. 08/2025 de 15.01.2025). III. b) El presupuesto de hecho: incumplimiento de las obligaciones del Pliego. Así delimitado el espectro de juzgamiento, los incumplimientos imputados a la empresa accionante se restringen a los siguientes : a) incumplimiento en lo que hace a la asistencia de un Técnico Prevencionista; b) incumplimiento del servicio de limpieza de paredes y vidrios en sala de motores; y c) incumplimientos en relación a la provisión de uniformes. A juicio de la Sala, tales incumplimientos resultan suficientemente acreditados por la Administración, por lo que el presupuesto de hecho de la sanción impuesta es correcto. En tal sentido, sobre la “No asistencia del Prevencionista”, el Pliego de Condiciones previó que la adjudicataria cuente con un Técnico Prevencionista, quien debe cumplir; “3 horas cada quince días que es lo que se entiende necesario por parte de ANCAP para cumplir la función de acuerdo a las tareas solicitadas”; horas que se distribuyen de la siguiente forma: “2 horas cada quince días en Planta Terminal del Este; 1 hora cada quince días en el Puerto de Punta del Este” (Cláusula I.2.2 – ítem 3). En el Informe de 19.03.2020 se indica que en los meses de mayo y junio el mismo no se presentó a realizar las horas correspondientes. En los descargos formulados por la actora en vía administrativa en relación a tal imputación, afirmó “las horas no trabajadas, no se facturaron”, agregando que “es más habitual que en servicios como el presente, suceda que algún funcionario no asista a trabajar” (fs. 201 A.A.), lo que cabe interpretar como un reconocimiento del hecho en cuestión. En dicha oportunidad no invocó impedimento alguno para su ingreso ni requisito especial para acceder a las instalaciones de la contratante. Las declaraciones testimoniales no dan cuenta que se le exija una tarjeta al Técnico para poder ingresar, quien lo hace con la autorización del sector (fs. 75, 79, 81, 92 vto.). Por ende, cabe rechazar el cuestionamiento que l e formula a esta imputación. Por su parte, respecto de la “ Limpieza de paredes y vidrios en sala de motores”, el objeto principal de la licitación adjudicada es -precisamente-, la limpieza integral de diversos sectores y edificios de la contratante (cláusula I.2 “Descripción de las tareas” del Pliego de Condiciones). También por el Informe de 19.03.2020 se advierte un incumplimiento de esta obligación en relación a las paredes y vidrios de la sala de motores de la Terminal del Este. Por correos electrónicos de 8.11.2019 y 14.11.2019 se advirtió a la empresa de esta contravención (fs. 182 vto. y 183 , A.A.). Ello desvirtúa las afirmaciones de la actora, quien en su demanda indica que no se especificó la oportunidad en que se constató el estado de la limpieza; cuando los correos indican con precisión la fecha y mes en que se verificó tal situación. Las declaraciones de los testigos DD (fs. 73/82) y, EE (fs. 85/80), reafirman el estado de los vidrios y paredes del sector en cuestión. Y otro tanto acontece con las “ Provisión de uniformes” . En efecto, el Pliego también previó la entrega de equipamiento y uniformes al personal de la adjudicataria (Cláusula I.2.3), detallando pormenorizadamente el contenido de esta obligación. Por correos de 12.03.2020 se informa a la empresa: “el personal no cuenta con los uniformes de recambio, actualmente tiene un solo conjunto, como también no disponen de los equipos para lluvia” (fs. 211 vto., A.A.). Luego, por correo de 8.07.2020 (fs. 194 vto. , A.A.) la Administración informó a la empresa acerca del estado de los uniformes, adjuntando fotografías de estos. De los correos electrónicos y los registros fotográficos resulta que: a) solo se habría entregado una prenda; b) hay uniformes con roturas evidentes; y c) otros corresponden a talles mayores. Así pues, prescindiendo de las cavilaciones de la actora para justificar el estado de los uniformes (situación de pandemia, plazo de la contratación y oportunidad para suministrar los mismos), lo cierto es que el Pliego preveía la obligación de proveer los mismos a los trabajadores en forma oportuna, esto es, durante la ejecución de la licitación. Y de la prueba relevada, resulta acreditado que los uniformes, más allá de la cantidad de que se trate, no fueron provistos en condiciones razonables; a tal extremo que en virtud de la observación de la Administración por correo electrónico de 16.07.2020 se informa que “llegaron los uniformes” (fs. 195 vto. A.A.). Por ende, el incumplimiento de esta obligación también resultó debidamente constatado. Debe recordarse que es un principio inconcuso en materia de contratación administrativa que el Pliego de Condiciones constituye la ley de la licitación o la ley del contrato, porque es en él donde se especifican el objeto de la contratación, y los derechos y obligaciones del licitante, de los oferentes y del adjudicatario (Cf. Julio R. Comadira, “Derecho Administrativo: Acto administrativo, Procedimiento administrativo y Otros Estudios”, p. 289 a 290. En jurisprudencia, puede verse la sentencia No. 633/2009, entre muchas otras). - En consonancia con este criterio, más recientemente, esta Corporación ha señalado, citando a Enrique Sayagués: “… el Pliego constituye uno de los elementos principales del procedimiento de licitación “por cuanto determina las normas a seguir en todo el desarrollo de la operación y los elementos, efectos, etc. del contrato a celebrarse. De ahí que sus cláusulas sean la principal fuente de los derechos y obligaciones de la Administración y de los particulares” (La Licitación Pública, Ed. Acali, año 1978, pág. 74). Por ello, es que se le denomina “ley del contrato”, debiendo las partes ajustarse a sus previsiones a efectos de darle cabal cumplimiento” (Sentencia No. 701/2025). En el caso, entonces, resulta probado que la adjudicataria incumplió las obligaciones estipuladas en el Pliego, por lo que el presupuesto de hecho de la responsabilidad se encuentra plenamente acreditado. En este orden de ideas, corresponde analizar el planteo de la actora respecto a la constitución en mora. La accionante sostiene que el Pliego no consagró un régimen de mora automática o de pleno derecho, por lo que debe aplicarse el régimen general de la m ora rogada que requiere interpelación a efectos de configurar el retardo ilícito, y por ende el incumplimiento. Sin embargo, este argumento carece de sustento, toda vez que el Pliego Único de Bases y Condiciones Generales en su cláusula 22 y bajo el epígrafe de “mora” estipula de manera expresa que la misma se configura; “por el incumplimiento de las obligaciones contractuales y se producirá de pleno derecho por el solo vencimiento de los términos establecidos, sin necesidad de interpelación judicial o extrajudicial alguna”. Por consiguiente, al pactarse un régimen de mora automática o de pleno derecho, no resultaba necesaria la interpelación requerida por la accionante, operando la mora con el solo incumplimiento verificado. III. c) Sobre la eximente de responsabilidad invocada por la actora: fuerza mayor originada en la COVID 19. El agravio tampoco resulta de recibo. Si bien la emergencia sanitaria originada el virus del SAR - COV2 supuso una situación imprevista, a todas luces no implicó la imposibilidad de cumplimiento de la obligación, por lo que no se verificaron los restantes elementos configurativos de la fuerza mayor, como ser la irresistibilidad del hecho. En este sentido, y a los efectos de analizar la invocada procedencia de la causal fuerza mayor, se estima pertinente acudir a las enseñanzas del tratadista de Derecho Civil Uruguayo, profesor Jorge Gamarra. El autor al ahondar en el estudio de la imposibilidad como nota característica de la fuerza mayor sostuvo que ésta debía ser: A) absoluta; y B) objetiva. Con respecto al primero de los rasgos, señaló: “Es absoluta por oposición a imposibilidad relativa o dificultad. La mera dificultad no exonera, porque el impedimento puede vencerse, y ello significa que no hay imposibilidad. El deudor debe emplear un esfuerzo superior al normal, un esfuerzo excepcional, si se quiere, para poder cumplir; pero puede hacerlo. Solo hay imposibilidad cuando el deudor se enfrenta a un obstáculo que la fuerza humana no es capaz de superar. (…) El concepto se ajusta a la idea de la obligación concebida como un vínculo jurídico destinado a satisfacer necesariamente el interés del sujeto activo (acreedor); solo puede frustrarse esta finalidad cuando un acontecimiento que hace más difícil y onerosa la ejecución de un contrato no constituye fuerza mayor. Frecuentemente se destaca que el deudor debe llegar hasta el sacrificio de todos sus recursos, hasta arruinarse, si fuera necesario” (Cf. Jorge Gamarra, “Tratado de Derecho Civil Uruguayo”, t. XVII, FCU, 2011, p. 180). Por su parte, en lo que refiere al carácter objetivo de la imposibilidad, advirtió: “(…) lo imposible para un deudor particular puede no serlo para otro sujeto. Al insolvente le es imposible pagar, pero la insuficiencia económica, la impotencia pecuniaria, nunca fue admitida como causa de exoneración. (…) Las propias denominaciones de objetiva y subjetiva permiten ahondar algo más la noción. La imposibilidad objetiva atañe al objeto de la obligación, esto es, a la prestación; la subjetiva se refiere al sujeto, vale decir, a la persona del deudor. Así, no hay duda que, cuando yo me obligo a entregar cosa cierta y determinada (por ejemplo, un animal, tal automóvil), si ésta perece (por ejemplo, el animal muere) la imposibilidad es objetiva. El impedimento se vincula directamente a la prestación; por ello el deudor no puede cumplir pero tampoco podría hacerlo ninguna otra persona (…)” (Cf. Jorge Gamarra, “Tratado de Derecho Civil Uruguayo”, t. XVII, op. cit., p. 181). En consecuencia, la situación alegada por la actora, claramente, no tuvo como efecto la imposibilidad absoluta de cumplimiento, al extremo que el servicio se ejecutó hasta la culminación del plazo previsto en la licitación. Ciertamente, la actora no desembarazó de su carga de sustanciar debidamente, al no explicar ni probar, cómo la pandemia imposibilitaba el cumplimiento de las obligaciones en cuestión. III. d) La sanción impuesta. La accionante dirige diversos agravios a la determinación de la sanción, afirmando que la misma vulnera varios principios del derecho sancionatorio. Así, en primer lugar, sostiene que se “violó el principio del non bis in ídem”, por cuanto además de la multa impuesta, la Administración procedió al descuento de las horas. La Administración controvierte el argumento aclarando que se descontaron las horas de servicio no prestadas, tratándose un supuesto diverso del sancionatorio. Pues bien, sabido es que el non bis in ídem , corolario de la certeza jurídica, importa la prohibición de un doble enjuiciamiento o sanción por la comisión de un mismo hecho calificado como infracción. Empero, debe tratarse del mismo orden de responsabilidades, en tanto los actos deben ser ambos de naturaleza sancionatoria o punitiva (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo. Tomo II. FCU. Montevideo. 2008. Págs. 522 y 523; y LORENZO, Susana. Sanciones administrativas. B de F. Montevideo-Buenos Aires. 1996. Pág. 111 y Cf. Se ntencias Nos. 310/2014, 314/2015, 322/2016, 419/2017 y 319/2018, 529/2020 entre otras). Por ende, quedan excluidos de la garantía del non bis in ídem aquellas responsabilidades que no son propias del orden sancionatorio, como pueden ser las consecuencias indemnizatorias o civiles de la conducta del infractor. De esta manera, en el caso no se aprecia la aplicación de dos sanciones ni la acumulación de actos punitivos sobre una misma conducta infraccional, por cuanto el descuento de las horas que no fueron efectivamente prestadas por la adjudicataria no obedecen a una responsabilidad sancionatoria, sino que son el correlato lógico de la determinación de la obligación económica que el Pliego impone a la Administración, por cuanto, el precio es fijado a razón de las horas en que el servicio fue prestado efectivamente. En suma, nada tiene que ver con la multa impuesta, y siquiera puede considerarse como el achaque de una responsabilidad patrimonial, sino que se trata del normal cumplimiento del objeto de la licitación. En el mismo derrotero, procede descartar el agravio por una supuesta “vulneración de los principios de gradualidad y proporcionalidad”. Sobre el particular, sostiene la demandante que la Administración violó los principios de gradualidad y proporcionalidad. El Tribunal no comparte en absoluto dicho enfoque de razonamiento. Si bien puede achacarse al acto administrativo primigenio una dosis de proporcionalidad en cuanto a la forma de fijación del quantum sancionatorio, en virtud de la revocatoria dispuesta y e l sensible abatimiento de la multa originaria, la Administración subsanó su actuación, ajustándose a las previsiones del Pliego en materia de Multas y Penalidades. Al respecto, es de ver que el Pliego Particular estipula en su cláusula III.7 el régimen de “Multas y Penalidades” , estableciendo tres niveles de incumplimientos, a cada uno de los cuales corresponde un porcentaje punitivo en concepto de multa, que va del 3% a un 10% del valor del costo o cotización mensual del objeto licitado. En el caso, de los antecedentes surge que la Administración calificó el incumplimiento como de nivel 3, por lo que; “ante cada uno de estos incumplimientos, la Administración podrá exigir una multa del 3%”. Luego, y atendiendo a lo dispuesto por Resolución Nº 08/2025, la Administración aplicó a cada uno de los incumplimientos relavados en cada mes, el porcentaje indicado sobre el monto mensual de la cotización. En consecuencia, la Administración aplicó el nivel básico de sanciones y subsanó el error originario aplicando a cada una de ellas el porcentaje punitivo sobre la cotización mensual del objeto licitado; de manera que se ajustó a las condiciones del Pliego por lo que actuó conforme a derecho. También cabe desestimar la supuesta “violación del principio de la confianza legítima”, lo que en absoluto se aprecia en la emergencia. La accionante afirma que, en tanto el servicio fue facturado regularmente hasta su finalización, de ello cabe inferir que no incurrió en incumplimiento alguno, contraviniendo la Administración su conducta anterior. No obstante, emerge de las actuaciones ad ministrativas que, la Administración oportunamente comunicó a la empresa los incumplimientos relevados, como surge de los correos electrónicos ya glosados. En consecuencia, desde un primer momento puso en conocimiento de la accionante las contravenciones constatadas. Pero, además, la facturación normal del servicio no implica condonación ni remisión alguna de su potestad sancionatoria, sino que atañe al normal y correcto cumplimiento de la licitación por parte de la Administración. De esta forma, la demandada no incurrió en contradicción alguna, por cuanto, denunció e informó a la adjudicataria los incumplimientos oportunamente; confirió la vista realizando las imputaciones pertinentes; y se ajustó al Pliego de Condiciones. En último término, cabe desestimar el agravio relativo a la “ausencia de perjuicio de la Administración” por dos razones. Primero, la tipificación de las infracciones en el Pliego no consagra el elemento daño como elemento de la infracción, por lo que resulta indiferente para su configuración. Y, segundo, la Administración ejerció una potestad sancionatoria a nte los incumplimientos, por lo que no esgrimió reclamo indemnizatorio alguno, aspecto éste donde el perjuicio sí resulta relevante. Las sanciones administrativas tienen un contenido puramente aflictivo, por lo que el daño no es relevante para su aplicación. Por cuyos fundamentos, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora y demandada, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes (r.), Dra. Diperna. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).