Sentencia Sentencia N° 294/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 28 de mayo de 2026. No. 294 Ministra redactora: Dra. Rosina Rossi VISTOS: Para sentencia, estos autos caratulados: “ AA con INSTITUTO DEL NIÑO Y ADOLESCENTE DEL URUGUAY. Acción de Nulidad” (Ficha No. 352/2024). RESULTANDO : I) El acto administrativo enjuiciado por la parte actora trata de la Resolución No. 2752/2023 dictada por el Directorio del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) con fecha 17.8.2023. Por la misma se resolvió clausurar el sumario administrativo instruido a la actora, sancionándola con tres meses de suspensión con la retención de haberes correspondientes por haber incurrido en una falta administrativa por la violación de deberes funcionales (fs. 2028 y ss. A.A.). En la demanda se peticionó la declaración de nulidad del acto. II) La representante de la parte demandada contestó a fs. 35 y ss. , repeliendo la pretensión e incorporando los antecedentes administrativos, cuya agregación se dispuso por auto No. 4265/2024 (fs. 51). III) Abierto el juicio a prueba por el mismo Decreto, las partes ofertaron y produjeron la que consta a fs. 53 y ss. y ordenados los alegatos en el plazo común de 15 días mediante el Decreto No. 1703/2025 (fs. 80), las partes comparecieron a tal efecto a fs. 85 y ss. IV) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, por Dictamen No. 472/2025, aconsejó anular el acto administrativo resistido (fs. 109 y ss.). V) Por auto No. 4086/2025 (fs. 114) se citó para sentencia, y concediéndose el derecho de abstención a la Sra. Ministra Dra. Selva KLETT mediante el auto No. 4487/2025 (fs. 116), una vez debidamente integrado el Colegiado, la misma se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Compareció la parte actora demandando la nulidad de la Resolución No. 2752/2023, dictada por el Directorio del INAU con fecha 17.8.2023. Por la misma se resolvió clausurar el sumario administrativo instruido a la actora, sancionándola con tres meses de suspensión con la retención de haberes correspondientes por haber incurrido en una falta administrativa por la violación de deberes funcionales (fs. 2028 y ss. A.A.). Se agravió del acto indicando que INAU es incompetente para su dictado. Explicó que, de regla, las potestades disciplinarias corresponden a los órganos jerarcas máximos de los sistemas orgánicos, como instrumentos para garantizar la disciplina y el cumplimiento de los deberes funcionales de sus funcionarios subordinados. Por l o tanto, consideró que en su caso el órgano emisor del acto no era el competente para sancionarla, lo que configura el vicio de incompetencia. Reseñó las opiniones de los abogados informantes durante el procedimiento administrativo que se pronunciaron en dicho sentido, y cuestionó que, ante la consulta de INAU sobre el asunto, los abogados de la ONSC indicaran verse impedidos de dictaminar invocando razones de excusación inválidas. Adujo que la Oficina de Reclutamiento de la ONSC que finalmente dictaminó, nada tiene que ver con aspectos jurídicos. Esta, sostuvo que la potestad de disponer e instruir el sumario disciplinario la detentaba INAU, pero que el organismo de origen era el que tenía la potestad sancionatoria, lo que criticó cuestionando la escisión de potestades a la que refiere. Por otra parte, señaló que la resolución tampoco está dotada de motivación suficiente. Ello en la medida que INAU no explicitó la atribución de competencia que consideró tener para ejercer los poderes disciplinarios en el caso, ni identificó las razones por las que se la sancionó en virtud de la multiplicidad de contradicciones verificadas entre los instructores y los asesores jurídicos. Agregó que la decisión se adoptó en violación del principio de imparcialidad. Sobre esto, dijo que previo a emitir la resolución, dos integrantes del Directorio -que votaron en favor de la aplicación de la sanción-, prejuzgaron a su respecto. Citando diversas notas de prensa relató que hubo pronunciamientos públicos por parte de los referidos directores, que a la postre tomaron la decisión encausada. En consecuencia, indicó que por dicho motivo el Presidente y Vicepresidente de INAU debieron excusarse. Agregó que se violó el deber del secreto y reserva de las investigaciones administrativas, así como el de congruencia y razonabilidad. Arguyó que la Administración varió en forma ileg ítima su postura inicial, sancionándola, lo que vulneró también el principio de confianza legitima, mediante un acto dictado con exceso de poder, en virtud de móviles político-partidarios. También negó la comisión de falta administrativa. Indicó que no se realizó una adecuada valoración de la prueba, y que se puso en conocimiento del directorio el atraso de los expedientes de la Dra. BB (Directora del Departamento de Sumarios) y, sin embargo, el Directorio no resolvió removerla, por el contrario, contrató nuevas personas para mejorar los procesos de trabajo. En base a esto consideró absurdo el reproche relativo a no haber dispuesto una investigación por el atraso de los expedientes, siendo que el Directorio sabía de ello y optó por otra vía de acción. A su vez controvirtió tener conocimiento de la existencia del atraso de los expedientes que se encontraban guardados en un supuesto mueble, señalando que no tenía posibilidad de conocerlo, y negó haber omitido controles al respecto. En definitiva, solicitó la anulación del acto. II) Corrido el traslado de rigor compareció la Administración a efectos de contestar la demanda. Controvirtió la acción señalando que, si bien es cierto que la principal responsable fue la Dra. BB por ser la encargada directa del Departamento de Sumarios, el hecho de que ella ya no pueda ser sometida a potestad disciplinaria no exime la responsabilidad de la actora. Agregó que la actora, actual directora del INISA sigue siendo funcionaria pública, y corresponde evaluar su concreta responsabilidad, y no la de otros funcionarios. Indicó que el hecho de que la Asesoría Letrada de la ONSC se haya abstenido de emitir informe por no considerarse en una situación de imparcialidad, garantizó la transparencia e imparcialidad al momento de evaluar su caso. Y señaló que el Área de Reclutamiento y Selección de la ONSC está capacitada para emitir el informe en cuestión en virtud de sus competencias. Consideró absurdo lo señalado respecto a que INAU no podría sancionarla porque no es funcionaria del Órgano, y tampoco ANCAP porque no se encuentra prestando funciones allí, por lo que solo INISA podría sancionarla. Calificó el planteo de irracional en la medida que ella es directora del INISA, por lo tanto, sería ella quien en última instancia dispondría el sumario y la sanción. Explicó que, sin perjuicio de las dificultades que presentó el caso, INAU no ha extralimitado sus competencias ni generó falta de garantías a la compareciente. Descartó la falta de motivación del acto o que ésta fuera errónea, en la medida que explicó que la actora tenía conocimiento de los hechos en tanto se encontraron actuaciones firmadas por ella en expedientes pertenecientes al cúmulo de más de los 100 encontrados. Dijo que todos estaban en el sistema APIA y la actora los había intervenido por lo que los conocía. Destacó que no se trataba de meros expedientes, sino que los mismos referían a denuncias por violencia física y malos tratos con adolescentes, acoso laboral y persecución, hurtos de bienes, entre otros que puntualizó. Negó que los hechos probados tuvieran relación con su actividad política. Con relación al principio de imparcialidad de los Directores de INAU, explicó que la actora no inició el procedimiento de recusación correspondiente, y que además las declaraciones de los Directores fueron de tipo políticas y no jurídicas. Descartó la existencia de una violación de la teoría del acto propio, sino que, por el contrario, la Administración actuó conforme a Derecho atendiendo al principio de irrenunciabilidad de la potestad disciplinaria. Y finalmente descartó la existencia de desviación de poder en tanto quedó probado que no hubo una disociación entre el fin querido y el debido, advirtiéndose en el caso 141 expedientes atrasados en una dependencia de la cual la accionante era jerarca. Por tales argumentos solicitó la confirmación del acto. III) Control de regularidad formal de la acción y sistema contencioso aplicable. Los requisitos necesarios para la admisibilidad del presente accionamiento han sido debidamente observados (arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). En efecto, la volición encausada le fue notificada a la actora el 29.8.2023 (fs. 2041 , A.A.), por lo cual, interpuso en plazo los recursos administrativos de revocación y anulación con fecha 8.9.2023 (fs. 2125vto. y ss. A.A.). La denegatoria ficta operó el 2.4.2024, por lo que la demanda anulatoria que da inicio a este proceso, fue interpuesta útilmente el día 30.5.2024 (según consta en la nota de cargo a fs. 29). Asimismo, a l tiempo del dictado de esta sentencia se encuentran vigentes dos sistemas contencioso anulatorios aplicables, cada uno de ellos, en función de la fecha de su iniciación conforme dispone el art. 206 de la Ley No. 20.333. De allí que corresponde precisar que en este caso resulta aplicable el sistema reglado por el Decreto -Ley No. 15.524, Leyes Nros. 15.8 69 y 20.010, en tanto, este proceso, se promovió el 30.5.2024 contra un acto cuya notificación a la actora se produjo el 29.8.2023. IV) Luego del estudio de los antecedentes administrativos allegados a la causa en el que consta el desarrollo del trámite, el Tribunal, por unanimidad y en concordancia a lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, c oncluye que corresponde la anulación del acto. V) Antecedentes relevantes y examen de los agravios. Con fecha 21.5.2021 el Directorio del INAU, encomendó a la División Jurídica Notarial realizar un informe de cada uno de los expedientes en el Departamento de Sumarios y la División Jurídica Notarial cuya demora en tramitación fue objeto de investigación a dministrativa y a la apertura del mueble lacrado con dichas actuaciones. Todo ello se llevó a cabo como luce a fs. 15 y siguientes de A.A. Se atribuyó responsabilidad, entre otros, a la actora, quien ejerció la dirección de la División Jurídico Notarial en el periodo de noviembre de 2016 a junio de 2020, fecha en la cual se aprobó su cese en comisión. En virtud de su situación funcional, INAU consultó a la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSC) respecto a qué órganos serían competentes para decretar, instruir y resolver el sumario respectivo (fs. 274 a 275 de A.A.). Dado que los abogados de la Asesoría Jurídica de la ONSC se excusaron de informar, se encargó dicha tarea al Área de Reclutamiento y Selección de la ONSC. Dicha oficina, por informe No. 125/2021, indicó que a pesar de que se trataba de una funcionaria pública que se encontraba bajo régimen de pase en comisión en tanto cumplía servicios en INAU, su potestad disciplinaria era irrenunciable y por tanto INAU podía instruir el sumario. No obstante, explicó que, finalizado el sumario, correspondía al organismo de origen ejercitar su potestad sancionatoria (fs. 279 y ss. de A.A.). En virtud de lo informado, por Resolución No. 2423/2021 el INAU dispuso la instrucción de un sumario administrativo a la actora (fs. 291 y ss. A.A.). Dicho procedimiento se desarrolló en los términos que lucen a fs. 318 a 718 A.A., y con fecha 20.3.2022, la instructora sumariante confeccionó un informe circunstanciado de los hechos en los que concluyó que existían elementos de convicción suficientes que permitían afirmar que la hoy actora incurrió en responsabilidad por no haber actuado conforme a Derecho y, en función de su jerarquía calificó la falta como grave (fs. 718 y ss. A.A.). Conferida la vista a la accionante (fs. 753 de A.A.) esta fue evacuada a fs. 754 y ss. A .A.; la que, analizada, provocó que el asesor del Departamento de Sumarios sugiriera una ampliación sumarial (fs. 785 y ss. A.A.), lo que fue dispuesto por Resolución No 2013/2022 (fs. 802 A.A.). Posteriormente el 4.11.2022 la instructora sumariante realizó un informe sobre la ampliación sumarial, concluyendo que la actora incurrió en una falta muy grave (fs. 924 a 942 A .A.), confiriendo nueva vista (fs. 946 A.A.) la que fue evacuada a fs. 947 y ss. A.A. Analizados los descargos, el asesor del Departamento de Sumarios, de acuerdo con lo informado por la ONSC, sugirió derivar el testimonio del expediente al Organismo que se entendiera competente para ejercer la potestad sancionatoria (fs. 958 a 988 de A.A.). La Directora de la División Jurídica entendió que INAU s í podía valorar la falta cometida por la funcionaria , en la medida que el organismo había sustanciado el procedimiento disciplinario (fs. 1002 A .A.). Con posterioridad, ratificó su informe señalando que correspondía calificar la entidad de la sanción, pero no graduarla ni efectivizarla porque ello correspondía al organismo al que pertenecía la sumariada (fs. 1021 A.A.). A raíz de ello, se pusieron las actuaciones en conocimiento de ANCAP (fs. 2005 A .A.) la que solicitó que fuera INAU la que dictara el acto administrativo sancionándola para ejecutarlo. De tal modo el INAU dictó la resolución sancionatoria sobre la actora encausada en autos. Pues bien , sin perjuicio de que la actora expuso un conjunto de agravios, el primero y medular refiere a la incompetencia del órgano emisor el acto. El Tribunal considera que le asiste razón y en función de lo que se expone a continuación, recibirá el agravio a fin de anular el acto impugnado. Es un hecho no controvertido en obrados que la actora es funcionaria de ANCAP. No obstante, ejerció la Dirección Jurídica Notarial de INAU entre los años 2016 a 2020, fecha en la que cesó su pase en comisión para pasar a ser luego directora del INISA; y a su vez, como surge del hecho nuevo denunciado a fs. 82, el 29.4.2025 fue designada como Secretaria General del INAU. Así, los hechos por l os cuales se la sancionó mediante el acto de marras, corresponden al periodo en el que se desempeñó en la Dirección Jurídica Notarial de INAU, vale reiterar, mediante un pase en comisión. Sobre el procedimiento de investigación administrativa, el art. 182 del Decreto No. 500/991 y su homónimo art. 155 del Reglamento del Procedimiento Administrativo de INAU preceptúan: “La investigación administrativa es el procedimiento tendiente a determinar o comprobar la existencia de actos o hechos irregulares o ilícitos dentro del servicio o que lo afecten directamente aún siendo extraños a él, y a la individualización de los responsables. Por su parte el art. 183 del Decreto No. 500/91 y el art. 156 del Reglamento del Procedimiento Administrativo de INAU, establecen: “ El sumario administrativo es el procedimiento tendiente a determinar o comprobar la responsabilidad de los funcionarios imputados de la comisión de falta administrativa (artículo 169) y a su esclarecimiento.” El Tribunal ha sostenido que estos artículos en diálogo con el art. 181 numeral 6 de la Constitución permiten concluir que quien tiene el poder - deber de realizar el sumario es el órgano en el que el funcionario se desempeñó -en este caso INAU - en la medida que tiene la vigilancia de su gestión administrativa y de que los hechos se sucedieron mientras la funcionaria se desempeñaba en su Dirección Jurídica Notarial (cabe remitirse a los fundamentos de la Sentencia No. 694/2024). Resulta legítimo y de toda lógica que en tanto los hechos acontecieron allí, y la totalidad de la prueba a diligenciar se encontraba en el INAU, fuera éste el organismo que instruyera del procedimiento. Ahora bien, sobre el concreto ejercicio de la potestad disciplinaria imponiendo la sanción de autos, la Administración demandada defendió su actuación señalando en su contestación que: “ es posible sostener, que el ejercicio de la potestad disciplinaria de una manera heterodoxa puede arribar a una forma excepcional de resolución del caso, lo que no la convierte por ello en ilegítima” (fs. 40 vto. infolios). En absoluto puede compartirse tal afirmación, por el contrario, la imposición de la sanción por parte de INAU se observa claramente contraria a sus competencias, en la medida que la funcionaria no integraba sus cuadros funcionales, sino que era funcionaria de ANCAP. Así, no debe perderse de vista que, si bien el pase en comisión implica que el funcionario presta funciones en otro organismo, sigue siendo funcionario del organismo de origen. Al respecto se señala: “El “pase en comisión” es la situación por la cual un funcionario de un organismo del Estado, a solicitud del jerarca de otra repartición estatal, debidamente autorizado pasa a prestar servicios en esa oficina pública” (CORREA FREITAS, Ruben y VÁZQUEZ, Cristina. Manual de Derecho de la Función Pública. FCU, 1998, pág. 198). Resulta compartible a modo indicativo y trasladable en cuanto a las consideraciones referidas a la competencia para disponer la sanción disciplinaria, lo señalado por FLORES DAPKEVICIUS, sobre que si: “Un funcionario en comisión resulta procesado por la Justicia Penal. ¿quién ejerce en esa situación el Poder Disciplinario? En dictamen 100/97 -16 del 11 junio de 1997, de la Asesoría Letrada de la Oficina Nacional de Servicio Civil de la Presidencia de la República entendimos que en este caso la posibilidad de sancionar y, de eventualmente destituir, corresponde a la Persona Pública a la que pertenece el funcionario. Lo expuesto debe entenderse sin perjuicio de que el jerarca del servicio que lo había solicitado en comisión, decrete, inmediatamente, un sumario administrativo para evitar que se disperse o altere la prue ba” (FLORES DAPKEVICIUS, R. Derecho Penal Administrativo. El procedimiento disciplinario. Cuarta edición actualizada, AMF, 2016, pág. 124). En consecuencia, y visto esto, en la medida que el acto fue dictado por un órgano incompetente, lo resuelto se encuentra irremediablemente viciado de nulidad. Cabe recordar que como enseña CAJARVILLE el: “ Presupuesto de derecho del dictado de un acto administrativo es la existencia de una norma atributiva de competencia a un órgano estatal. Si no existe una norma que atribuya la potestad de dictar el acto de que se trata, éste estará viciado por incompetencia” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. “Sobre Derecho Administrativo.” T II. FCU. Montevideo, 2007. Pág. 26.). Prosigue el autor en cuanto al punto, desarrollando que: “ La norma atributiva de competencia tiene, en principio la estructura lógica de toda norma jurídica: se prevé abstractamente un supuesto o hipótesis de hecho descripto típicamente, al cual se imputa como deber ser una consecuencia jurídica. Ese supuesto de hecho puede comprender circunstancias de derecho, en cuanto existentes como tales, por ejemplo, la promulgación de una ley o la celebración de un contrato. Cuando se trata de una norma que atribuye competencia, la consecuencia imputada consiste en el ejercicio de una potestad por un órgano estatal, potestad –en cuanto ahora interesa- de dictar un acto administrativo con determinado contenido ” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. “Sobre Derecho Administrativo.” T II. FCU. Montevideo, 2007. Págs. 26 y 27). En definitiva, dado que el acto fue dictado por quien no era competente para hacerlo se trata de un vicio suficiente para disponer su anulación, sin necesidad de ingresar en el análisis del resto de los agravios formulados. VI) Las razones preanunciadas hacen concluir al Colegiado en que corresponde la anulación del acto. Por los fundamentos explicitados, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $5 2.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Rossi (r.), Dr. Reyes, Dr. Miguez. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).