Sentencia Definitiva N° 291/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 28 de mayo de 2026. No. 291 Ministro redactor: Dr. William Corujo VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, esta causa: “AA con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad” (Ficha No. 166/2024). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora AA, dedujo pretensión anulatoria contra la calificación correspondiente al año 2022 otorgada por el Tribunal de Concurso de Oficiales Superiores, por la que se puntúa la accionante con 1192,8750 puntos, obteniendo el N° 261 en el orden de prelación para el ascenso (fs. 52 de los A.A.). II) La actora presenta demanda anulatoria (fs. 42 a 47 vto. infolios) solicitando la nulidad del acto referido anteriormente por la cual se le adjudica la calificación correspondiente al año 2022. En su calidad de funcionario del Ministerio del Interior (en adelante MI), informa que en el año 2021 realizó el curso de pasaje del grado de Sub- Comisario a Comisario. Por tanto, en el año 2021 se le notificó de su calificación, la que le otorgaba el lugar número 258 en el orden de prelación. Por el Acto impugnado se le notificó su calificación del año 2022 tomando conocimiento que en su lista de prelación y por encima suyo, figuraban Oficiales que no estaban inicialmente en el listado, funcionarios que no habían realizado el pasaje de grado en años anteriores, posicionándose la actora en el lugar 261. Con base en lo que viene de decirse, la promotora sostiene que se está ante un error grave y lesivo al no tener en cuenta el año en que cada funcionario realizó el pasaje de grado o la antigüedad. Entiende que se coloca a las distintas generaciones en una especie de “bolsa colectiva”. Postula que el tema decidendum es si la Junta Calificadora puede ir incorporando en una misma lista de prelación a las distintas generaciones que año tras año van realizando el pasaje de grado sin ningún criterio de distinción. Sostiene que los Oficiales que ingresaron en el listado del año 2021 son subalternos de la accionante a la vez que no concursaron con la misma porque en tal año no cumplían con el requisito del artículo 69 de la Ley No. 19.315 (Ley Orgánica Policial), aspectos que fueron desconsiderados por el Tribunal de Calificación. Entiende que se viola el principio de jerarquía legalmente establecido. Así el acto impugnado es ilegítimo, emitido con desviación de poder. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho (fs. 54 a 59 vto. infolios). Manifiesta que la actora erra al impugnar un acto por el cual se le otorga calificación en véase a un sistema ya conocido y consentido por la misma, sistema articulado pro el Decreto No. 431/2016, reglamentario de los artículos 62 a 71 de la Ley Orgánica Policial. Por ende, de sentirse agraviada la actora, debió haber atacado el Decreto que reguló el nuevo sistema de calificación, sistema del que se benefició en oportunidad de haber ascendido a Sub Comisario. Postula la confusión de la actora en cuanto al sistema de calificaciones cuando esta afirma que funcionarios que no concursaron en 2021 y si en 2022 no pueden estar por encima de su calificación. El curso de pasaje de grado es condición sine qua non para ascender, pero no es el único elemento a tener en cuenta para el posicionamiento. Así se toman en consideración: nota de curso de pasaje, sanciones, cursos, cometidos superiores, anotaciones destacadas, puntaje positivo de calificación anterior, coeficiente funcional positivo. La lista de prelación no es estándar, sino que va mutando anualmente en función de las vacantes de los grados inferiores y los méritos de los concursantes. Los puntajes son acumulativos, de modo tal que, quien realiza el curso de pasaje de grado con posterioridad, pero obtiene nota más alta, sumando a otros conceptos, tendrá mejor posición aún sin haber estado en la lista de prelación anterior. No es extrapolable el sistema de preferencia de grado al sistema de concurso de pasaje de grado. Defiende que el mismo método de calificación que se aplicó a la actora fue aplicado a los demás concursantes, en el marco del Decreto No. 431/16. Afirma que la actora no especifica cuál fue la conducta ilegítima que reprocha, efectuando únicamente generalidades respecto del posicionamiento en la lista de prelación, no sumando puntos por trabajos académicos, ni por tareas vinculadas a prevención y combate a la criminalidad, ni tiene cometido superior asignado, lo cual la hace a partir de un puntaje 0,0. Agrega que la realización de trabajos académicos era un imperativo del propio interés de la promotora. Defiende la inexistencia de arbitrariedad en la decisión de la Administración. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 2771/2024 (fs. 61 infolios) se abrió a prueba por el plazo de 10 días, diligenciándose la que luce agregada, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos en 79 fojas. V) La parte actora y la parte demandada alegaron de bien probado por su orden (fs. 85 a 87 vto. y fs. 89 a 92, respectivamente). VI) La Oficina Nacional de Servicio Civil, a requerimiento de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo se expidió mediante Resolución No. 66/2025, pronunciándose por la confirmación del acto impugnado. Dicho temperamento, fue compartido por la Procuraduría del Estado, quien se expidió mediante el mediante el dictamen No. 423/2024 (fs. 113 a 114 infolios). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 221). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. El acto impugnado fue notificado a la accionante según sus dichos no controvertidos el 14 de julio de 2013, quien lo resistió el 24 de julio de 2023 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 5 a 10 de los A.A.). Habiendo transcurrido 200 días desde la interposición de los recursos, el 9 de febrero de 2024, operó la denegatoria la ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 4 de abril de 2024 (nota de cargo fs. 48 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la calificación correspondiente al año 2022 otorgada por el Tribunal de Concurso de Oficiales Superiores, por la que se puntúa la accionante con 1192,8750 puntos, obteniendo el N° 261 en el orden de prelación para el ascenso (fs. 52 de los A.A.). III) Habiendo analizado los argumentos de la parte actora y la normativa aplicable al caso, el Tribunal, por unanimidad de votos, compartiendo lo aconsejado por la Oficina Nacional de Servicio Civil, así como el dictamen de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. En primer lugar, corresponde decir, que, si bien la actora acciona respecto de la calificación obtenida, no ofrece ningún elemento que indique que la misma debería de haber sido distinta. Es decir, no ataca los fundamentos de la calificación ni los ítems valorados, sino que se agravia del lugar en la lista de prelación para el ascenso, que dicha calificación le otorga. Según los dichos de la actora, el tema decidendum es si la Junta Calificadora puede ir incorporando en una misma lista de prelación a las distintas generaciones que año tras año van realizando el pasaje de grado sin ningún criterio de distinción. Por tanto, respecto de la calificación propiamente dicha, no hay en el caso ningún elemento que permita ni muchos menos amerite su anulación. Con relación al agravio atinente al hecho de que nuevos oficiales que no se encontraban el año anterior ahora la integraran, no resulta de recibo. Existe una sola lista de prelación para el ascenso, para el escalafón y grado ocupado por la accionante, naturalmente, la misma irá variando en la medida en la que otros funcionarios reúnan las mismas condiciones. Es de Perogrullo, que la lista de prelación para el ascenso, varíe año a año con el ingreso de nuevos funcionarios. Nada se desprende de la normativa respecto de crear listas de prelación distintas en mérito a la antigüedad en el grado, sin perjuicio de que la misma constituya sí, un elemento a tener en cuenta para el puntaje. Asiste razón a la demandada, en cuanto entiende que la actora, tiene una errónea interpretación del régimen de calificaciones existente, ya que si bien, el año del curso para el pasaje de grado y el propio pasaje, son elementos a considerar para la calificación, sin dudas, no son los únicos. En este sentido, el artículo 6 del Decreto No. 431/016, reglamentario de la Ley Orgánica Policial, establece: “Los factores de las calificaciones se dividen en positivos y negativos y se componen de la siguiente manera: A) Factores positivos. 1) Nota de curso o concurso de pasaje de grado. 2) Informe funcional anual o evaluación de desempeño. 3) Elementos que surgen del registro de la actividad funcional: - La asignación de tareas en cargos superiores. - Coeficiente funcional positivo. - Los conocimientos adquiridos por el funcionario. - Tareas vinculadas a las áreas de prevención de la criminalidad. - Anotaciones destacadas del personal del sub escalafón ejecutivo. - Trabajo académico destacado. B) Factores negativos. 1) Observaciones escritas. 2) Deméritos. 3) Suspensión simple en la función. 4) Suspensión rigurosa en la función. 5) Coeficiente Funcional Negativo”. De la norma, se desprende que, dentro de la evaluación, se tomarán en cuenta factores positivos y negativos, por lo cual, es lógico, que más allá del curso de pasaje de grado o concurso, respecto del cual indudablemente la actora tendrá mayor antigüedad y quizás hasta mayor puntaje que otros funcionarios, éstos últimos, puedan superar en puntaje a la actora, en virtud de otros elementos. Circunstancia que se encuentra totalmente habilitada por la normativa aplicable. La existencia de múltiples factores a valorar para el puntaje, implican que se den circunstancias como las de autos, que más allá de la antigüedad y de la fecha de realización del curso de pasaje de grado, o efectivamente el primer ascenso obtenido, funcionarios con menor antigüedad, pero con más méritos o menos deméritos, obtengan mayores puntajes. De otra manera, se daría el absurdo de que solamente por la antigüedad en el grado de la actora y la fecha de realización del curso, tuviera siempre prioridad para el ascenso, no importando la existencia de antecedentes negativos, por ejemplo. El sistema de calificaciones, está instrumentado, para que todos los funcionarios que se encuentren en el mismo Escalafón y Grado, tengan la misma posibilidad de ascender, más allá de que luego se dirimirá por las calificaciones, teniendo en cuenta todos los ítems establecidos por la normativa. De lo anterior, se desprende, que no le asiste razón, cuando expresa que todo aquel que oportunamente fue su subordinado en la escala jerárquica, debo serlo hasta la finalización de la carrera. En la especie, asiste razón a la Administración demandada, cuando sostiene que la Sra. AA, confunde el régimen jerárquico y el sistema de calificaciones. Una cosa es el sistema de calificaciones, y la ubicación de los funcionarios en la lista de prelación para el ascenso, y otra distinta es la precedencia en el grado (circunstancia ajena al sistema de calificaciones y ascensos), regulado especialmente en distintos apartados de la LOP. Tampoco le asiste razón a la accionante, cuando entiende que la normativa aplicable es acotada, y no regula la situación, dejando lugar a la discrecionalidad. Parecería desprenderse de la normativa, todo lo contrario, véase que además de lo dispuesto en la LOP, el decreto reglamentario, establece expresamente el sistema de calificación, determinando factores a tomar en cuenta y su relevancia, por tanto, se entiende, que no existe discrecionalidad en este ámbito para la Administración. Véase, que el art. 3 del decreto referido, sienta las bases de la calificación, disponiendo: “Requisitos. Los requisitos básicos para calificar al personal policial serán: A) Curso o concurso de pasaje de grado. B) El registro de la actividad funcional de todo el escalafón "L" Personal Policial”. Por tanto, el curso o concurso de pasaje de grado, sí es un extremo requerido para el ascenso y sí es sumamente relevante a los efectos de la calificación, en tanto el puntaje del curso es uno de los ítems evaluados, pero éste también puede variar, y en el caso de la actora, incluso mejorar. El artículo 67 del Decreto No. 431/016, dispone: “Los funcionarios que quisieran mejorar la calificación obtenida en el curso o concurso de pasaje de grado, podrán solicitar repetir el mismo por única vez una vez cumplido por lo menos el doble del tiempo de la permanencia en el grado (4 años para la Escala Básica y 6 años para la escala de Oficiales). Para quienes optaren por este beneficio, se tomará en cuenta la mejor nota para la siguiente calificación, además de los factores positivos y negativos que se hubieran acumulado durante el tiempo de permanencia en el grado”. De este artículo, no solo se desprende, que el puntaje del curso puede variar (en el caso de la actora puede aumentar, en tanto obtuvo en la primer oportunidad 918,8000 puntos, siendo el máximo 1000), sino también se desprende nuevamente que además se toman en cuenta otros factores para la calificación, lo que coincide con el espíritu y las disposiciones del resto de la normativa. Las Juntas Calificadoras, encuentran su actividad reglada en este sentido, y en el caso, se ajustaron estrictamente a las disposiciones normativas, no apreciándose discrecionalidad ni ilegitimidad en lo actuado. Así como otros funcionarios ingresarán en la lista de prelación, la propia actora, va a tener oportunidad de aumentar su calificación, por lo cual, claramente la misma va a tener movilidad dentro de la lista, la que podría considerar afín a sus intereses. La circunstancia de que los funcionarios que realizaron el pasaje de grado en años posteriores hayan obtenido un mejor posicionamiento no implica desconocer la estructura jerárquica legal, sino la aplicación del régimen de evaluación vigente, que permite que el mérito comparativo determine la ubicación en la lista. La antigüedad no opera como criterio absoluto de prelación, sino como uno de los tantos elementos a evaluar. La antigüedad o su falta, no es óbice para integrar la lista de prelación, sino que la misma será integrada toda vez que, tal cual se ha referido, se obtenga mejor puntaje de acuerdo a los parámetros que la norma indica. El puntaje variará anualmente merced a las calificaciones y factores que cada funcionario obtenga. La actora no registra puntaje por ítems que la norma postural, todo lo cual fue relevado por la Administración y así destacado en el informe elaborado por la Oficina Nacional de Servicio Civil con fecha 7 de febrero de 2025 (fs. 101 a 107 vto. infolios), recogido en la Resolución No. 66/2025 de 19 de mayo d e2025 de la Comisión Nacional de Servicio Civil (fs. 108 y vto. infolios). Respecto del sistema de calificaciones, asiste razón a la demandada cuando manifiesta que la actora se agravia de las reglas de un sistema, que anteriormente la beneficiaron y respecto del cual obtuvo su ascenso de grado de oficial a subcomisario, siendo de aplicación la teoría de los actos propios. En este sentido, cada sujeto debe ajustar su conducta en coherencia con sus acciones anteriores, como lo expresaba ya hace un tiempo esta Corporación: “Esa teoría se origina en la dogmática alemana y ha tenido cada vez mayor aceptación en nuestro medio. Básicamente sostiene que “no es admisible “venire contra factum propium” y que cada sujeto debe ajustar su conducta manteniendo coherencia con sus acciones anteriores por lo que no le está permitido adoptar actitudes contradictorias con las precedentes o previas, en la medida en que para los terceros con quienes se relaciona, éstas eran síntomas eficaces de un modo determinado de comportamiento y generaron una confianza legítima en que se mantendría en adelante esa manera de proceder. Es claro que el fundamento de dicha teoría se encuentra en el principio de buena fe, con raigambre constitucional (Constitución de la República arts. 7, 72 y 332) (GELSI BIDART, Adolfo “Acerca de la Teoría del Acto Propio” en Revista Jurídica Estudiantil Año III tomo 5, p.18; BARBIERI, Laura en “La doctrina de los actos propios en nuestra jurisprudencia” en A.D.C.U. tomo XXX pág. 761-775; T.A.C 1º Sentencia Nº 212/2005, entre otras; Suprema Corte de Justicia en Sentencia Nº 41/2007 en A.D.C.U. tomo XXXVII, nota. 1063). Es admitido que la mentada teoría ofrece un argumento de relativa solidez, que hace caudal de la conducta anterior de quien reclama un derecho, luego de haber “generado en la otra parte la confianza en que no lo usará” Como destaca Laura BARBIERI, la prohibición de contradecirse tiene su origen en el Derecho Romano y su amplia aceptación se explica porque se basa en principios éticos aceptados por la comunidad, que imponen el deber de actuar con coherencia y habilitan el reproche a alguien que actúa en contradicción con su conducta anterior (T.A.C. 1º Sent.2- 59743/2008).” (Sentencia No. 782/2017, del 10/10/17). En el mismo sentido, más recientemente, se ha pronunciado: “En base a esta teoría, se puede calificar como “ilegitima” una conducta cuando se contradice con otra conducta propia anterior, asumida, reiterada y continuada en el tiempo y que haya dado lugar a una legítima expectativa de la contraparte en cuanto al mantenimiento de la misma” (Sentencia No. 312/2024, del 06/08/24). Si con anterioridad el sistema de calificaciones y ascensos la favoreció y fue el argumento de su aumento de grado, no puede en el caso desconocerlo, pretendiendo que es un sistema que solo brinda incertidumbres como erróneamente manifiesta. Finalmente, respecto al agravio del actuar de la Administración con abuso de poder, tampoco resulta de recibo. En la especie no se observan indicios de la alegada desviación de poder. La accionante no ha logrado acreditar en forma el abuso de poder que invoca, no surgiendo elementos de juicio que habiliten a acceder a tal causal de nulidad. Como lo ha sostenido reiteradamente el Tribunal, la desviación de poder no se presume y debe ser demostrada por quien la alega. No se ha acreditado que la Administración haya aplicado criterios distintos a los previstos o que haya ilegítimamente ponderado los factores evaluados. Por el contrario, de las actuaciones surge que el posicionamiento de la actora responde a la aplicación regular del sistema reglado, dentro del margen de apreciación técnica propio del órgano clarificador (fs. 37 y 52 de los A.A.). IV) En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo (r.), Dra. Rossi, Dr. Reyes, Dra. Sánchez. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).