Sentencia Interlocutoria N° 287/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 28 de mayo de 2026. No. 287 Ministro redactor: Dr. Alberto Reyes VISTOS : Para interlocutoria de segunda instancia, estos autos: “AA contra BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Recurso de Apelación ” (Ficha No. 51/2026), venidos a conocimiento de esta Corporación, en virtud del recurso de apelación deducido por la parte demandada, contra la Sentencia Interlocutoria No. 304/2025, dictada por la Sra. Juez Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2° Turno, Dra. María Victoria Suárez. RESULTANDO : I) Por el referido pronunciamiento de primer grado se resolvió no hacer lugar a la citación de los terceros solicitada por la demandada (fs. 44 a 45 vto.). II) La actora promovió acción de nulidad contra la Resolución N.º 552370 dictada por la Gerencia de Fiscalización, en ejercicio de atribuciones delegadas por la Dirección Técnica de Asesoría Tributaria y Recaudación el 5/12/2024, que impuso una multa y determi nó adeudos por aporte patronal y aporte mínimo por la suma de $1.215.987, correspondientes al período 01/01/2022 al 30/06/2023 (fs. 3). Sostuvo la accionante que el acto es ileg ítimo en tanto el Banco de Previsión Social construyó su hipótesis en base a una planilla Excel ilícitamente obtenida sin valor contable ni jurídico. Entendió que, la demandada imputó a los directores de la empresa partidas que en realidad corresponden a devoluciones de capital, otorgándoles naturaleza salarial, sin que se acreditara vínculo laboral alguno. Indicó que se incluyó en la base de cálculo partidas no salariales ni percibidas, incrementando artificialmente la deuda y atribuyó aportes a beneficiarios inexistentes (“NN”), lo que desnaturaliza el hecho generador. Aplicó una multa sin vista previa ni motivación suficiente, por lo que sostuvo que fueron vulnerados principios fundamentales del Derecho Tributario y Administrativo, tales como el principio de legalidad, tipicidad, presunción de inocencia, proporcionalida d, razonabilidad, verdad material, igualdad y motivación suficiente. III) El Banco de Previsión Social contestó la demanda controvirtiendo lo expresado por la actora y solicitó la citación a terceros señalados de fs. 44 a 45 de su pretensión, invocando el artículo 65 del Código de lo Contencioso Administrativo. IV) Mediante la sentencia impugnada, la Magistrada no admitió la citación de terceros pretendida, por cuanto consideró que, si bien la demandada expresó que las 71 personas citadas serían “terceros interesados”, no explica cuál es el vínculo entre ellas y la c ontribuyente, ni cual sería el interés potencialmente afectado si se acogiese la demanda, no existiendo ninguna referencia en la pretensión a los antecedentes administrativos aportados a los efectos de fundar la solicitud. En este sentido, señaló que el Banco de Previsión Social incumplió con su carga de la debida sustanciación de lo que pretende, en tanto se limitó a listar una importante cantidad de personas, sin vincularlas ni con la empresa contribuyente, ni con el acto dictado por sus dependencias, ni con el proceso jurisdiccional en el que pretende su intervención. El art. 65 del CCA impone a la Administración la obligación de denunciar a aquellos terceros que sean titulares de “un derecho subjetivo o interés directo, personal y legítimo en el mantenimiento del acto administrativo”, exigiendo de este modo fundamentar el motivo por el cual se entiende que se configuran los extremos requeridos por la norma, advirtiendo una falencia argumental de la demandada que compromete su solicitud. De tal forma, expresa que se encuentra inhibida de admitir la participación de personas cuyo interés en el proceso no se ha justificado ni explicitado, motivo por el cual rechazó la citación de los terceros (fs. 60 a 62 vto.). V) Contra esa decisión, se alzó en tiempo y forma la parte demandada, agraviándose, en síntesis, por entender que la impugnada realizó una errónea interpretación de su petición, ya que, en caso de que se acoja la demanda anulando el acto que contiene los adeu dos por la sub declaración de remuneraciones y ocultación de personal, la situación de esas personas se vería afectada de forma directa, debiéndose rectificar su historia laboral. Agregó que las actuaciones que deba realizar el Banco de Previsión Social en cumplimiento de una eventual sentencia desfavorable, afectan los derechos de los trabajadores de forma inexorable, correspondiendo su citación para que puedan defenderse. Asimismo, indicó que, aunque se entendiera que de los hechos narrados no se desprende la existencia de un derecho subjetivo o un interés directo en el mantenimiento del acto, esta carencia no puede sostenerse atendiendo a lo consignado por el actor en su evacuación de traslado, quien reconoce un vínculo con las personas citadas (fs. 64 a 68). Conferido el traslado, la actora compareció a evacuarlo afirmando que la pretensión es procesalmente improcedente por cuanto no se acreditó el estándar de legitimación requerido por la norma, no satisfaciendo el deber legal la mera enumeración de nombres que realizó la demandada. Asimismo, considera la solicitud materialmente abusiva en tanto el proceso se ve afectado en contradicción al principio de economía procesal (fs. 72-75). VI) Por Sentencia Interlocutoria No. 24/2026 se franqueó el recurso sin efecto suspensivo para resolución de este Tribunal (fs. 84-85). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 89). CONSIDERANDO : I) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, con la mayoría legal requerida, revocará la interlocutoria apelada. II) Planteada la cuestión en los términos expuestos precedentemente, el objeto de esta instancia revisiva consiste en resolver el recurso de apelación interpuesto, determinando si procede la citación de los terceros señalados por la demandada a fs. 44 a 45 de obrados. III) El artículo 65 del Código de lo Contencioso Administrativo, que regula la intervención provocada de terceros, prevé que la parte demandada siempre deberá requerir la citación de los terceros que sean titulares de un derecho subjetivo o interés directo, per sonal y legítimo en el mantenimiento del acto administrativo. IV) La determinación tributaria impugnada, contiene obligaciones por aporte patronal, aporte mínimo y multa por mora ( fs. 3), que según expresa la demandada se habrían originado por ocultación de actividad y subdeclaración de remuneraciones, de las personas indicados a fs. 44 a 45 de su contestación de demanda. Por su parte, los informes obrantes del cuerpo fiscalizador de la accionada, identifican a las personas respecto de las cuales entendió la constatación de irregularidades, determinando el período que duraron las mismas (fs. 312 -316 A.A.) Es así, que luce c onfección de las planillas rectificativas de los trabajadores afectados por los extremos constatados en vía administrativa (Fs. 405 a 414 A.A y 551 a 572 A.A.). Estas personas físicas individualizadas por los fiscalizadores del Banco de Previsión Social y a las que refiere el demandado en su contestación de demanda, se corresponden con los terceros objeto de la citación. La propia actora reconoce que, 69 de las pe rsonas señaladas, trabajaron en alguna oportunidad para la empresa AA respecto de la cual recayó la determinación tributaria (fs. 54 infolios). De lo que viene de verse, consta en los antecedentes administrativos allegados al proceso, que las personas cuya citación se pretende , estuvieron vinculadas a la empresa actora y que fue en virtud de las irregularidades verificadas respecto a las mismas, que el Banco de Previsión Social determina la obligación tributaria que hoy se procesa. Asimismo, surge que en virtud del procedimiento administrativo realizado se modificó la información a su respecto en las nóminas correspondientes, mediante las planillas rectificativas ya referidas. Así las cosas, la solicitud de terceros realizada por el Organismo demandado se realiza en estricto cumplimiento de lo establecido por el artículo 65 del CCA, el que mandata al Organismo demandado a requerir siempre la citación de los terceros que pueda individualizar y que fueran titulares de un derecho subjetivo o de un interés directo, personal y legítimo en el mantenimiento del acto administrativo. Pues bien, a juicio de la mayoría de estos dictaminantes surge de forma diáfana el interés directo, personal y legítimo que ostentan los terceros detallados, sobre quienes puede impactar la resolución que se adopte en este proceso. Resulta indudable que las personas relacionadas han visto modificada su situación jurídica por el acto administrativo en causa, de modo que tienen un interés propio en el litigio ante la eventualidad de lesión de sus derechos frente a una sentencia anulato ria. Por lo que, su comparecencia deviene necesaria para su futuro sometimiento al efecto de la cosa juzgada. No se comparten las conclusiones a las que arriba la recurrida en cuanto a que se está frente a un listado de personas desprendidas del asunto. Por el contrario, la legitimación que ostentan estos terceros para comparecer en juicio resulta evidente y ajust ada a lo requerido por el art. 65 CCA, en tanto tienen un interés personal y directo en conservar la situación creada por el acto procesado. En este sentido, el maestro Sayagués Laso consideraba: “A nuestro juicio, cuando el acto crea derechos en beneficio de personas determinadas, éstas deben ser notificadas y emplazadas para comparecer al pleito en calidad de terceros necesarios (litis consorcio necesario). Esto es lógico y justo cuando se trata de acciones deducidas por quien invoca un interés, ya que la sentencia a dictarse puede tener efecto absoluto y por tanto afectar el derecho de las personas beneficiadas por el acto…” (SAYAGUÉS LASO, E., “Tratado de Derecho Administrativo”, Montevideo, 1959, t. II, p. 601). Esta solución es recogida por el art. 189 del CCA que dispone: “A los terceros cuya situación jurídica subjetiva derive del acto sometido a proceso de anulación, solo les será oponible la sentencia anulatoria si fueron citados o intervinieron espontáneamente en dicho proceso, salvo en aquellos casos en que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo haya atribuido efectos generales y absolutos al fallo”, disposición que se armoniza con el principio de tutela jurisdiccional efectiva previsto en el literal a ) del artículo 3 del mismo cuerpo normativo. Por tanto, se hará lugar al agravio presentado por la demandada, en tanto el Tribunal entiende que se debió admitir la citación de las personas individualizadas por la accionada en calidad de terceros coadyuvantes, a los efectos de que puedan acceder a la justicia y coadyuvar, considerando que una eventual sentencia anulatoria que acoja la demanda en los términos allí expresados, puede derivar en un cambio en su historia laboral, con las consecuentes repercusiones en el conjunto de prestaciones que otorga el organismo demandado y que no corresponde sean analizadas en esta instancia. (Cfme. Sentencias N.º 421/2024 y N.º 566/2025). Por los fundamentos expuestos y lo dispuesto por los artículos 309 y 317 de la Constitución de la República; arts. 39, 40, 42,195 y 196 de la Ley 20.333 (CCA) del 11 de setiembre de 2024, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por el quórum legal: RESUELVE : Revócase la sentencia interlocutoria N o. 304/2025 apelada y, en su mérito, hágase lugar a la citación de los terceros requerida por la demandada. Oportunamente, devuélvase a la Sede a quo. Dr. Cal (d.), Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes (r.), Dra. Gómez. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dr. Ángel Manuel Cal. DISCORDE: I) Por cuanto entiendo que corresponde desestimar el recurso de apelación interpuesto y confirmar la sentencia interlocutoria recurrida. II) La parte demandada al requerir la citación de los terceros incumplió con la carga de la debida sustanciación ya que se limitó a solicitar la citación de 71 personas, sin exponer ningún fundamento que justifica su procedencia, invocando tan solo el art. 65 del CCA. En oportunidad de interponer el recurso de apelación, la recurrente intenta subsanar tal omisión, señalando recién allí que los terceros cuya citación pretende serían trabajadores de la empresa actora. Sin embargo, aún en esta instancia, la solicitud cont inúa careciendo de la debida fundamentación, pues no se explicitan de modo concreto las razones jurídicas que tornaría necesaria su intervención en el proceso. En tales condiciones, la apelación no constituye una crítica concreta y razonada de los fundamentos de la sentencia recurrida, sino que introduce argumentos extemporáneos destinados a suplir deficiencias en la actividad procesal anterior. Sin perjuicio de lo anterior, ingresando al análisis de fondo estimo que la interlocutoria impugnada efectuó un análisis detallado y concienzudo de la situación y concluyó, con acierto, que la parte demandada incumplió con la debida carga de sustanciar la pretensión ejercitada; en el caso, la relativa a la citación de terceros. Al respecto y conforme señala la Juez a quo “el art. 65 del CCA impone a la Administración la obligación de denunciar a aquellos terceros que sean titulares de “un derecho subjetivo o interés directo, personal y legítimo en el mantenimiento del acto administrativo”. (...), la imposición de esa obligación exige fundamentar el motivo por el cual se entiende que se configuran los extremos requeridos por la norma. Esto es, no se exige en esta etapa una prueba acabada, con grado de estricta certeza en cuanto a la existenc ia del derecho subjetivo o interés legítimo, pero sí al menos debe justificarse que existen razones para entender que se configura la situación referida por el art. 65 y no que se trata de un listado de personas desprendidas del asunto. Y es allí donde se advierte la falencia argumental de la demandada que compromete su solicitud. En otras palabras, BPS ha incumplido con su carga de la debida sustanciación de lo que pretende, no siendo posible para la Sede analizar si se cumplen los requisitos exigidos por la norma, pues no se ha proporcionado información alguna para ello” (fs. 61 vta. infolios). Asiste razón a la sentenciante de 1er grado. El art. 65 del CCA impone la obligación de denunciar a aquellos terceros que sean titulares de un derecho subjetivo o interés directo, personal y legítimo en el mantenimiento del acto administrativo. No obstante, dicha carga procesal se encuentra condicionada al debido cumplimiento de su sustanciación. En este sentido, la parte demandada debe expresar de manera concreta y fundada las razones que justifican su convocatoria al proceso, no resultando suficiente la mera individualización de los terceros ni la simple remisión a la disposición legal. Al respecto, en términos replicables al proceso contencioso administrativo de anulación, se ha dicho que: “ El Ordenamiento Procesal vigente (art. 117 núm. 4) CGP), se afilia -como el anterior- a la teoría de la sustanciación, lo que significa que la demanda debe contener una relación circunstanciada de los hechos que originan el derecho que se alega , la que resulta necesaria para fundamentar el petitum. El objeto de la pretensión y el del proceso estará constituido no solo por la relación jurídica, sino, también, por los fundamentos de hecho y de derecho que determinan la deducción de dicha pretensión y el petitorio al juzgador. La pretensión procesal debe exponer de manera explícita los hechos relevantes de los cuales el actor intenta extraer determinadas consecuencias jurídicas favorables a su interés, de conformidad con el aforismo da mihi factum, dabo tibi ius (…) La causa petendi debe hallarse en los propios términos del relato, en virtud del principio dispositivo y su aplicación en el ámbito relativo al material fáctico. Este límite ha de respetarse por el acto culminante del proceso, la sentencia, so pena de incurrir en vicio de incongruencia (arts. 1º y 198 CGP)” (cf. KLETT, S., “Proceso Ordinario en el Código General del Proceso”, Tomo I, 2ª Ed. Actualizada, F.C.U., Mon tevideo, 2016, ps. 271/272) (la negrilla y el resaltado no pertenecen al original). Conforme señala la a quo, la demandada ha incumplido con la referida carga procesal, tanto al promover la citación de terceros como al interponer el recurso de apelación, en tanto no precisa ni fundamenta en qué medida concreta dichos terceros podrían resu ltar alcanzados o afectados por la anulación del acto. Por tales fundamentos entiendo procede rechazar la citación de los terceros solicitada por la demandada y desestimar el recurso de apelación interpuesto y confirmar la sentencia interlocutoria recurrida.