Sentencia Definitiva N° 286/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 14 de mayo de 2026. No. 286 Ministro redactor: Dr. Alberto Reyes VISTOS : Para definitiva, estos autos caratulados: “AA con MINISTERIO DE GANADERÍA, AGRICULTURA Y PESCA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 330/2023). RESULTANDO : I) El 29.6.2023, el actor interpuso demanda contra la Resolución No. 619/2021 (fs. 78 A.A.) de la Dirección General de Secretaría del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, en ejercicio de atribuciones delegadas, que sancionó al actor con una multa de 54.568 UI. por incumplir la normativa vigente al realizar una aplicación terres tre mecanizada de productos fitosanitarios sin respetar la distancia de exclusión prevista para el tipo de suelo (inferior a 300mts). En su libelo (fs. 5/10 vto.), expresó, sintéticamente: La Administración excedió su competencia. Explicó que el expediente se inició a raíz de una denuncia realizada por la Sra. BB que afirmó que estaba aplicando fitosanitarias a menos de la distancia reglamentaria de su propiedad. Sin embargo, explicó que, aunque la Administración constató que no se configuraba la infracción denunciada, sí existía un incumplimiento en las distancias respecto de otros centros urbanos y fuentes de agua, lo cual estaba fuera del objeto de la denuncia. Además, no se identificaron los predios a los que se refería ni se hizo una medición por parte de un Ingeniero Agrimensor para constatar la distancia de los mismos. Por lo tanto, señaló que la Administración actuó con desviación de poder. Explicó que la infracción no se configuró en tanto el producto fue aplicado con mochila, lo que está permitido por la Resolución 14/05/2004 del MGAP. Por otra parte, indicó que el acto no se encuentra debidamente motivado, en tanto no existió una fundamentación congruente y exacta que justifique la decisión adoptada. II) El MGAP, al evacuar el traslado (Decreto No. 3197/2023, fs. 12), contestó controvirtiendo los argumentos esgrimidos por el pretensor y defendiendo la legitimidad del acto enjuiciado (fs. 14/20 vto.): Luego de detallar los antecedentes, controvirtió la ilegalidad o desviación de poder del acto. Explicó que el MGAP ejerce su control de policía sanitaria que incluye el control de la aplicación de fitosanitarios, sin estar limitado a las denuncias de los particulares. Explicó que el hecho generador de la sanción constituido por la distancia en que se aplicó el fitosanitario es un hecho evidente y admitido por el propio actor que declaró haber aplicado el producto en bordes y frente del predio. Señaló que la infracción se configuró en tanto surge del acta de inspección que los productos fueron aplicados con un “equipo pampero”, esto es, un equipo de pulverización de arrastre. Por lo que mal ahora pretende aclarar que se trató de una mochila de ap licación mecanizada, refiriendo en el caso a la aplicación de la teoría del acto propio del actor. También desestimó la existencia de falta de motivación del acto, señalando que la misma surge de los informes técnicos y jurídicos llevados a cabo a lo largo del procedimiento. III) Por Decreto No. 4183/2023 (fs. 22) se abrió el juicio a prueba, las partes la ofrecieron a fs. 24 a 30 vto. y fs. 32 y 39. Diligenciada la prueba, las partes alegaron de bien probado a fs. 128 a 135 (parte actora) y fs. 137 a 141 (parte demandada). La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No. 493/2025, aconsejando la confirmación del acto resistido (fs. 144/147). Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio sucesivo, y debidamente integrado, se acordó la misma en legal forma (fs. 46). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución, artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. II) De los antecedentes surge que se originan en la denuncia presentada ante la Dirección General de Servicios Agrícolas por “uso incorrecto de productos fitosanitarios” por la titular de un predio rural en fecha 29.1.2020. En la misma informa que en un predio lindero ubicado en Ruta 62 Km. 50.500 Paso Picón - Canelones se habrían aplicado productos fitosanitarios en cercanía a un centro poblado y a una fuente de agua (fs. 2 a 5 A.A.). Los servicios inspectivos del Ministerio demandado concurren a la zona (fs. 6 a 8 A.A.), y visitan el predio donde se habría aplicado el producto el cual es explotado por el accionante. Por Acta del 30.1.2020 se atesta que el productor se dedica al cultivo de soja, habiendo aplicado glifosato para limpieza (fs. 9, A.A.). Se adjunta croquis de la zona (fs. 10, A.A.), y registros fotográficos (fs. 11 a 14, A.A.). También se agrega Decreto de la Junta Departamental de Canelones con fuerza de ley en su jurisdicción Nº 3/018 , de 4.4.2018, que categoriza los suelos del departamento. En su artículo 4.15 califica como “ enclaves suburbanos en suelo rural” a los ubicados en Paso Picón, calificados como de “vulnerabilidad ambiental” (artículo 6.7). Con estos antecedentes la División Control de Insumos del Ministerio, elabora un informe donde señala: a) que se constató la siembra de soja con aplicación de productos fitosanitarios; b) la distancia media con el predio del denunciante es de 300 metros; c) que frente a la chacra se ubican predios sub urbanos según la normativa vigente. Concluye que el productor incumplió con la Resolución del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca del 14.5.2004 que prohíbe las aplicaciones terrestres mecanizadas de productos fitosanitarios en cultivos extensivos a una distancia inferior de 300 metros de cualquier zona urbana o suburbana (fs. 45, A.A.). De este informe se confiere vista al productor la que es evacuada en fecha 22.8.2020 afirmando, por un lado, que no infringió la normativa vigente, y por otro, que el informe no individualiza los supuestos padrones que se verían afectados (fs. 55 y 56, A.A.). La Administración analiza los descargos, relevando los padrones linderos al del actor (fs. 59 , A.A.), indicando que en relación a los mismos no se ha respetado la distancia mínima de 300 metros exigida por la normativa vigente al momento de realizar el tratamiento con productos fitosanitarios (fs. 60, A.A.). De este análisis se confiere nueva vista al actor, sosteniendo que no se incumplió con la distancia prevista por la normativa (fs. 70, A.A.). Analizados los nuevos descargos (fs. 77 , A.A.), la Directora General de Secretaría del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca en ejercicio de atribuciones delegadas dicta la accionada por la que aplica al actor una multa equivalente a 54.568 Unidades Indexadas por infracción al artículo 2º de la Resolución Ministerial de 14.5.2004, conforme al artículo 137 de la Ley Nº 13.640 (fs. 78 , A.A.). La misma es notificada personalmente el día 29.6.2021 (fs. 82 y 83, A.A.). III) El Tribunal, en unanimidad, de conformidad con lo dictaminado por la Procuraduría, habrá de desestimar la demanda y confirmar el acto administrativo procesado. El presente caso se centra en dilucidar tres aspectos: la competencia del MGAP para actuar de oficio; la configuración de la infracción que motivó la sanción; y si el acto estuvo debidamente motivado. Sobre el primer punto : si bien surge de los antecedentes que las actuaciones comenzaron a instancias de la denuncia de un particular, ello no inhibe la actuación de oficio del MGAP. Como releva la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo , el art. 137 de la Ley No. 13.640 en la redacción dada por la Ley No. 18.719 establece: “Facúltase al Poder Ejecutivo a condicionar la utilización, elaboración, formulación, procesamiento, ingreso, egreso o comercialización de las materias o productos de uso agrícola o ganadero y de los que se utilicen para la alimentación animal, al previo r egistro y autorización del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca a través de las unidades ejecutoras competentes, en los términos, plazos y condiciones que establezca la reglamentación. Los establecimientos en donde se elaboren, formulen y procesen las materias o productos indicados en esta disposición deberán contar con la habilitación del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca en los términos, plazos y condiciones que establezca la reglamentación. El Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca controlará las actividades indicadas precedentemente a efectos de verificar que se cumplan las condiciones bajo las cuales se otorgaron las autorizaciones o habilitaciones o que se cumplan los requerimientos de los países de destino, según corresponda. Ejercerá el control y reglamentará las condiciones técnicas que deberán reunir los equipos que se utilicen en la aplicación de los productos de uso agrícola, así como la época, forma y condiciones de su utilización, ya sea por vía terrestre o aérea y la idoneidad, mediante la certificación de los organismos oficiales competentes, del personal encargado del manejo de dichos equipos. Las infracciones a lo dispuesto en la presente disposición serán sancionadas de conformidad con lo previsto en el artículo 285 de la Ley N° 16.736, de 5 de enero de 1996. Derógase el artículo 101 de la Ley N° 12.802, de 30 de noviembre de 1960”. Si bien la demandada actuó a instancia de parte denunciante, en el ejercicio de sus potestades no se encuentra limitada a la verificación del contenido de la denuncia en caso de constatarse otros incumplimientos a la normativa cuyo control se le encomendó legislativamente. Más aún, la Administración debe necesariamente hacer uso de sus potestades cuando se verifican las circunstancias previstas en la norma, con independencia de la denuncia de parte que precipitó su obrar, por cuanto nos encontramos ante una “potestad - función”, una posición jurídica mixta de poder - deber, por cuanto procura la satisfacción del interés público, en el caso concretado en la preservación del medio ambiente. En cuanto al segundo aspecto: quedó acreditada la configuración de la falta. El art. 137 de la Ley No. 13.640 fue reglamentado por Decreto Nº 367/968, que dispuso: “El Ministerio de Ganadería y Agricultura regulará, y en los casos que corresponda prohibirá la aplicación y destino de productos plaguicidas, de empleo en sanidad animal y vegetal, cuando los considere perjudiciales para la salud pública”. Luego, en ejecución de tal previsión , en fecha 14.5.2004 , aprobó la Resolución s/n cuyo numeral 2º dispuso: “Prohíbense las aplicaciones terrestres mecanizadas de productos fitosanitarios en cultivos extensivos (cereales, oleaginosos y forrajeras), a una distancia inferior de 300 metros de cualquier zona urbana o suburbana y centro poblado”. Por tanto, pesa sobre todo productor rural la aplicación terrestre mecanizada de productos fitosanitarios en cultivos extensivos a una distancia inferior de 300 metros de cualquier zona urbana o suburbana. El análisis de los antecedentes administrativos agregados, así como la prueba producida permite concluir que las prohibiciones normativas fueron incumplidas por el actor. Por un lado, no es controvertida la aplicación de productos fitosanitarios, siendo controvertida únicamente la distancia de aplicación respecto de predios suburbanos. No obstante, del plano agregado junto al acta de inspección a fs. 10 de A.A. surge que los terrenos que están frente a los predios inspeccionados en los que se habría aplicado el producto en cuestión son suburbanos. Así surge tanto del Decreto de la Junta Departamental que califica la zona como sub urbana, así como de medición efectuada por los inspectores. No resulta necesario un informe de agrimensor como afirma el actor, quien por otro lado podría haber producido tal probanza y no lo hizo. En tal sentido es de rechazo el agravio invocado por el actor en relación a que los presuntos predios afectados no fueron identificados. La Administración los identificó a fs. 10 de A.A. así como a fs. 59 de A.A., actuaciones a las cuales tuvo acceso el actor al conferírsele vista a fs. 54 y 67 de A.A. En relación a la distancia de dichos predios respecto al lugar de aplicación del producto fitosanitario, surge del plano que son predios que se encuentran frente por frente, pasando entre medio la ruta No 62. De acuerdo con lo informado por el MTOP a fs. 118 vto. infolios, el ancho de dicha ruta es de 30 metros. Por lo que, dado que los predios se encuentran enfrentados, es de toda lógica concluir que la distancia entre ambos es menor a los 300 metros exigidos por la norma. Por otra parte, también quedó acreditado que la aplicación del producto fue mecanizada. En el acta de inspección firmada por el actor a fs. 6 de A.A. se reconoce que la aplicación se dio mediante un equipo de tiro/arrastre. A su vez la denuncia indica que se aplicaba con un tractor con tanque (fs. 5 de A.A.). Si bien los empleados y el hijo del actor, en sede jurisdiccional declararon que en los bordes del terreno se aplicaba con mochila (fs. 58 vto., 60 vto. 61 vto.) ello por sí solo no es suficiente para concluir que se respetaron las distancias previamente mencionadas, teniendo en cuenta las distancias ya referidas respecto de los predios linderos. Todo ello sin perder de vista que su declaración debe ser evaluada teniendo en consideración que se trata de testigos sospechosos por sus especiales vínculos con el actor (art. 157 del CGP). Además, los ingenieros del MGAP que inspeccionaron el área coincidieron en que, por la forma en que había sido aplicado el producto, difícilmente podría haberlo sido con una máquina manual. Así, el testigo CC, al preguntársele si era posible en esa extensión aplicar el producto con mochila respondió: “No, no es posible, además tengo 30 años de experiencia de trabajo en chacras y en cultivos y sé distinguir lo que es una aplicación de equipo terrestre y con una mochila, es imposible generar uniformidad de aplicación con una mochila en un campo de esa extensión.” (fs. 54 vto. de A.A.). Por su parte, el testigo DD afirmó que se podía determinar que el producto no había sido aplicado con mochila indicando: “En la uniformidad de la aplicación, con una aplicación manual con mochila, en el ancho operativo es de medio metro, y el acho operativo de tiro de la pulverizadora pampero tiene 21 metros y se nota en el campo.” (fs. 57 vto. de A.A.). En consecuencia, por los elementos previamente indicados se concluye que la infracción se configuró. Finalmente, el acto fue debidamente motivado. Sobre la motivación, coincidimos con García de Entrerría y Fernández quienes afirmaban: “Motivar un acto administrativo es reconducir la decisión que en el mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge. Por ello, motivar un acto obliga a fijar, en primer término, los hechos cuya consideración se parte y a incluir tales hechos en el supuesto de una norma jurídica; y, en segundo lugar, razonar cómo tal norma jurídica impone la resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto. (…) La motivación, como ya dijimos, es un medio técnico de control de la causa del acto. Por ello no es un simple requisito meramente formal, sino de fondo (más técnicamente: la motivación es interna corporis, no externa; hace referencia a la perfección del acto más que a formas exteriores del acto). Quiere decirse que la motivación no se cumple con cualquier fórmula convencional: por el contrario, la motivación ha de ser suficiente, esto es, ha de dar razón plena del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión”. (Conf. Eduardo García de Entrerría y Tomás-Ramón Fernández – Curso de Derecho Administrativo – T I. Ed. Civitas, 1997. Páginas 556/557). En el caso, surge de los antecedentes (fs . 45, 60, 63, 74 y 77 de los A.A., carpeta verde) los distintos motivos para la imposición de la sanción cuestionada, así como su graduación. Por lo anterior, nada cabe reprochar a la Administración. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, en unanimidad , debidamente integrado, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes (r.), Dr. Tovagliare. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada)