Sentencia Definitiva N° 199/2026

Montevideo, 11 de mayo de 2026 SENTENCIA DEFINITIV A Nº 199/2026 VISTOS: Para Sentencia Definitiva en autos caratulados “ AA CONTRA BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. ACCIÓN DE NULIDAD ” (Ficha: 686/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, actuando el Juez Subrogante, Dr. Nicolás Mariano Pallas Aguilar. RESULTANDO: 1) Que, con fecha 6 de octubre de 2025, se presenta AA, asistido por el Dr. BB, a solicitar la nulidad de la Resolución (AP 313/2024) dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas d el Banco de Previsión Social (BPS) el 5 de diciembre de 2024, por la que se aprobó su jubilación (industria y comercio), el que no le fue notificado personalmente (fs. 68 y ss.), y de la que tomo conocimiento informal el día 4 de febrero de 2025 con la firma del talón de recibo “Emisión 2025/01”. 2) Señala, en síntesis, en su demanda, que: (a) Optó por acogerse al régimen de jubilación común de transición (fs. 68 y 69). (b) Que, a su juicio, la liquidación de la jubilación formulada por BPS aplicó inadecuadamente los topes previstos en el art. 76 de la Ley Nº 16.713, en forma previa a deducir el 10% dispuesto por el artículo 16 de la Ley Nº 19.590, siendo ésta la antijuridicidad en la que funda el accionamiento (fs. 69 y 69 vto.). (c) En efecto, e xplica la secuencia en que debe efectuarse el cálculo jubilatorio que las leyes N° 16.713 y 19.590 (art. 16) establecieron, lo que implica: determinar el sueldo básico conforme con el art. 71 de la Ley Nº 16.713, aplicar el procenatje según edad y años de trabako (art. 72 de la Ley N° 16.713, para luego proceder a la detracción del 10% acorde con el art. 16 de la Ley Nº 19.590, y finalmente, en forma eventual, aplicar el tope máximo jubilatorio del art. 76 de la Ley Nº 16.713, si correspondiere (fs. 69 vto. y 70). Por tanto, alega que el procedimiento de cálculo realizado por el BPS es erróneo, procediendo a la aplicación del tope máximo antes de realizar la detracción (fs. 70), citando diversas sentencias del TCA e n su apoyo (fs. 70 vto. y 71). 3) Conferido traslado por Decreto Nº 1701/2025, se presentó el BPS, debidamente representado por el Dr. CC, con fecha 7 de noviembre de 2025 (fs. 75 y ss.) contestando la demanda, y sosteniendo la legitimidad del acto impugnado y el criterio liquidatorio aplicado. A tales efectos, sostiene que la asignación de jubilación no es únicamente el cálculo previsto en el art. 29 de la Ley N° 16.713, sino que corresponde la aplicación íntegra de la normativa (fs. 77 y 77 vto. ). En el caso de los cincuentones, «la norma instituyó un gravamen, a quienes habiendo quedado incluidos en el régimen mixto, quisieran volver al régimen de transición » (fs. 78 vto.) el que se aplica al sueldo básico jubilatorio incluyendo los topes individuales ya que la norma no distinguió (fs. 79). En efecto, el criterio liquidatorio seguido, implicó calcular el sueldo básico jubilatorio, para luego aplicar el monto máximo establecido por ese régimen y finalmente, aplicar el coeficiente de ajuste del 0,9 (fs. 79 vto. a 80). 4) Por Decreto Nº 2094/2025, de fecha 11 de noviembre de 2025, el expediente se abrió a la etapa probatoria. En su mérito, se presentó la parte demandada (fs. 87) ofreciendo la prueba documental acompañada con la demanda (Antecedentes Administrativos) y las resultancias de autos, mientras que la actora no ofreció prueba. Por Decreto Nº 2378/2025 de fecha 1 de diciembre de 2025, se confirió plazo para que las partes ofrecieran contraprueba o prueba sobre prueba, sin que ninguna de ellas se hubiere presentado (fs. 91). Con fecha 3 de febrero de 2026, se dictó la Sentencia Interlocutoria Nº 40/2026 (fs. 94 y ss. ) respecto a la admisión de los medios probatorios ofrecidos (art. 166 del CCA), y luego alegaron las partes (fs. 103 y ss., y fs. 100 y ss., respectivamente). 5) Concluida la causa, los autos fueron puestos al despacho el día 24 de marzo de 2026, a los efectos del dictado de la presente Sentencia Definitiva, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 172 del CCA. 6) Con fecha 16 de marzo de 2026, en virtud de la licencia otorgada a la titular de la Sede, la Dra. María Victoria Suárez Cal, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo dispuso que el suscrito actuara como subrogante a partir del día 19 de marzo de 2026. En tal carácter, y en ejercicio de las facultades previstas en la Ley Nº 15.750, el art. 209 del CGP y el art. 183 del CCA, se dicta la presente sentencia en tiempo y forma. CONSIDERANDO: 1) La Sede acogerá la demanda de nulidad planteada por la parte actora y, en consecuencia, anulará el acto administrativo impugnado , manteniendo el criterio ya dispuesto por la titular de esta Sede , por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de la acción. La pretensión anulatoria se dirige contra Resolución AP 313/2024 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del BPS con fecha 5 de diciembre de 2024, por la cual se dispone la liquidación de haberes, advirtiendo el criterio liquidatorio el que no le fue notificado, sino que fue comunicada por el recibo “Emisión 2025/01” (fs. 7). Este acto último (la Resolución AP 313/2024) no era conocido por la parte, no fue notificado y podía recurrirse en cualquier momento. Así, si se otorgó la prestación y se hicieron los pagos, es porque ya se había resuelto (aunque lo haya sido en forma provisoria) otorgar la pasividad al sujeto que la cobraría y el criterio de cálculo del monto. Este acto es el conocido para el recurrente, y es advertido mediante la firma del talón del recibo (fs. 4). Desde el punto de vista formal, se han cumplido con los requisitos de admisibilidad respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 42, 43, 55, 56, 151 y 153 del CCA). En efecto: (a) El acto administrativo contra el cual se accion a es definitivo, esto es, que a su respecto se ha agotado la vía administrativa mediante la interposición de todos los recursos que correspondan y que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya configurado denegatoria ficta. Asimismo, debido a lo que surge del art. 48 del CCA, cabe ahora agregar aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratificación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber la Ad ministración incumplido pronunciarse y notificar tal pronunciamiento, dentro de los 30 días de presentado el urgimiento; y, también, aquellos casos en que, urgida la resolución del asunto, la Administración lo responda en plazo. En el caso, surge de los dichos de ambas partes, de los Antecedentes Administrativos, que el acto no fue notificado en la forma prevista en el CCA , y que se presentaron los recursos de revocación y jerárquico con fecha 11 de febrero de 2025 (fs. 4 y ss.), no resolviéndose el último de los recursos, por lo que operó la denegatoria ficta el 30 de agosto de 2025. b) Que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo, esto es, dentro de los 90 días posteriores al agotamiento de la vía administrativa y que no hubieren pasado 2 años desde la interposición de los recursos, en la forma indicada por los arts. 55 a 57 del CCA. En el caso, la demanda de nulidad fue presentada con 6 de octubre de 2025, en forma temporánea (fs. 68 y ss.). (c) Y que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legitimo en la anulación de tal acto. En ese sentido, el objeto de esta litis es la declaración de nulidad de un acto administrativo que realiza un criterio liquidatorio sobre la jubilación de la parte actora, por lo que se cumple también con este requisito. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Tal como puede apreciarse de los actos de proposición de las partes y de la fijación del objeto del proceso consentida por éstas (Sentencia Interlocutoria Nº 46/2026), se ha relevado que no se ha controvertido que el actor hizo la opción de jubilarse por el régimen de transición habilitado por el art. 1 de la Ley Nº 19.590; que tampoco existe controversia respecto a la aplicación de la detracción (multiplicar por 0,9) ni la aplicabilidad del tope máximo jubilatorio; y que tampoco se controvierte que el primer cálculo a realizar en el procedimiento liquidatorio refiere al monto al que habría ascendido la jubilación del sujeto según el régimen de transición. En consecuencia, la cuestión de debate se centra en «determinar si el paso siguiente en este procedimiento consiste en aplicar el tope máximo jubilatorio (como hizo BPS) o en efectuar la detracción de l0% (como sostiene el actor) ». Y , por tanto, «si el criterio aplicado para calcular el monto jubilatorio que se materializa en la decisión impugnada, lo ha sido acorde a derecho, o en cambio, debe anularse ésta por su ilegitimidad». El objeto de la prueba fue fijado en: « cuál es el criterio liquidatorio que impone la normativa vigente y aplicable al caso, y su concordancia o discordancia con el criterio aplicado». 4) Valoración de la prueba. Los hechos que se debaten en el presente. La cuestión que se debate en el presente, como se aprecia, es de puro Derecho, ya que consiste en determinar si la Administración aplicó la normativa aplicable al caso de la parte actora conforme a la normativa vigente. 5) Fundamentos de Derecho con relación a los argumentos planteados por las partes. En la especie, como se indicó, la cuestión a resolver se circunscribe a determinar si el procedimiento de liquidación de la pasividad aplicado por el organismo previsional se ajustó a derecho, en particular en lo que refiere al orden en que deben aplicarse el coeficiente de ajuste previ sto en el art. 16 de la Ley N º 19.590 y el tope jubilatorio establecido en la Ley Nº 16.713. Se trata, en definitiva, de dilucidar el alcance de la norma para quienes optaron por desafiliarse del régimen de ahorro individual obligatorio y quedar comprendidos en el régimen de transición. En ese contexto, siguiendo la posición de la titular de esta Sede, así como la homóloga de 1º Turno y del Tribunal de lo Contencioso administrativo, el acto impugnado no se ajusta a derecho, en tanto la Administración aplicó un procedimiento de liquidación que se aparta de la secuencia establecida por la normativa vigente, alterando indebidamente la cuantía de la prestación. En particular, al aplicar el tope jubilatorio con anterioridad al coeficiente de ajuste previsto en el art. 16 de la Ley Nº 19.590, el organismo demandado introdujo una reducción no contemplada legalmente, configurándose, así, un vicio que determina su nulidad. A tales efectos, corresponde partir del análisis del marco normativo aplicable. Señala el art. 1 de la Ley N º 19.590: «(Desafiliación del régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio). - Las personas que contaban con cincuenta o más años de edad al 1° de abril de 2016 y que, a la fecha de vigencia de la presente ley, hubieren quedado obligatoriamente comprendidas en el régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio (literales B) y C) del artículo 7° de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995) podrán, en las condiciones que se establecen a continuación, desafiliarse de dicho régimen con carácter retroactivo a la fecha de su incorporación al mismo y quedar comprendidas en el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, siempre que no se encontraren en goce de alguna jubilación servida por el régimen de ahorro individual obligatorio a la fecha de vigencia de la presente ley, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 17 y concordantes.» A continuación, e l art. 16 de la misma Ley expresa que: «(Asignación inicial de jubilación). Quienes en virtud del artículo 1° de la presente ley opten por desafiliarse y quedar comprendidos por el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, recibirán una asignación inicial de jubilación que será la resultante de aplicar dicho régimen, multiplicada por el coeficiente de ajuste 0,9». Mientras que e l art. 17 estableció: «(Renuncia a la jubilación servida por el régimen mixto). - Quienes, por aplicación del inciso primero del artículo 2° y de los literales B) y C) del artículo 7° de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995 hubieren sido obligatoriamente incorporados al régimen de ahorro individual obligatorio, y estuvieren percibiendo una prestación servida por éste, podrán renunciar a la misma, y pasar a percibir una jubilación servida por el régimen de transición previsto en el Titulo VI de la Ley No. 16.713. Dicha ren uncia y cambio de régimen serán irrevocables, y se formalizarán ante el Banco de Previsión Social». Por su parte, de la interpretación sistemática de los artículos 72 y 29 de la Ley Nº 16.713, surge que la asignación de jubilación es el resultado de aplicar sobre el sueldo básico jubilatorio los porcentajes que se determinan de acuerdo al tipo de jubilación que se trate, los años de servicio y la edad del beneficiario. Mediante este marco normativo, corresponde precisar que la Ley Nº 19.590 se dirige a un universo específico de afiliados ; aquellos que, habiendo sido incorporados obligatoriamente al régimen de ahorro individual, contaban con determinada edad al momento de su entrada en vigencia y optaron por desafiliarse para quedar comprendidos en el régimen de transición: “los cincuentones”. Para estos sujetos, el legislador diseñó un mecanismo particular de determinación del haber jubilatorio, que toma como base las reglas del régimen de transición (esto es, las previstas en la Ley Nº 16.713), pero introduce una modulación expresa a través del coeficiente de ajuste previsto en su art. 16. Dicho diseño responde a una lógica clara: permitir el reingreso a un régimen más beneficioso en términos estructurales, pero contemplando, a la vez, un factor de corrección que atienda al equilibrio del sistema. En consecuencia, el procedimiento de cálculo no puede ser alterado en su secuencia, ya que cada uno de sus componentes cumple una función específica dentro del esquema legal. A efectos de determinar el modo en que dichas disposiciones deben articularse en la práctica, resulta relevante acudir a la interpretación que de este régimen ha efectuado el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, cuya jurisprudencia ha sido conteste y reiterada en cuanto al orden en que corresponde aplicar los distintos elementos del cálculo jubilatorio: «Con base en ello, de acuerdo con una interpretación estricta y armónica del referido plexo normativo, el procedimiento correcto de liquidación de una pasividad como la de la accionante es el siguiente: 1º) determinar el sueldo básico jubilatorio del benefi ciario; 2º) fijarle la asignación inicial de jubilación correspondiente de acuerdo con lo establecido en los arts. 29 y 72 de la Ley No. 16.713; 3º) a esa asignación fijada, multiplicarla por el coeficiente de ajuste previsto en el art. 16 de la Ley No. 19.590; 4º) recién en último lugar; y aplicarle a la suma resultante el tope jubilatorio previsto en el art. 76 de la Ley No. 16.713, si correspondiese» (Sent. 35/2026; del mismo modo las Nº 485/2021, 164/2022, 239/2022, 393/2022, 436/2022, 446/2022, 464/2023, 559/2023, 602/2023, 159/2024, 195/2024, entre otras). Sin embargo, de conformidad con lo que surge de los antecedentes agregados en el presente, y de la propia contestación de la demanda, que este no fue el procedimiento liquidatario realizado por el BPS , sino que la Administración aplicó ilegítimamente el tope jubilatorio sobre la asignación jubilatoria determinada conforme a la Ley N º 16.713 y, después, el coeficiente de 0,9 sobre el tope. Naturalmente, el resultado de esta operación aritmética tuvo como consecuencia que la parte actora percibiera un monto jubilatorio inicial inferior al que le correspondía de haberse procedido conforme indica la norma. En efecto, la solución que se propugna no solo se impone por una interpretación literal de las disposiciones legales aplicables, sino también por una interpretación sistemática y teleológica del régimen instaurado por la Ley N º 19.590. Como se dijo, la norma tuvo por finalidad permitir a determinados afiliados revertir su incorporación obligatoria al régimen mixto, procurando colocarlos en una situación jurídicamente equiparable a la que habrían tenido de haber permanecido en el régimen de transición. Tal finalidad se vería desvirtuada si se admitiera una forma de cálculo que, en los hechos, reduce la asignación jubilatoria en mayor medida que la prevista expresamente por el legislador. Ya ha señalado esta Sede, en Sent. 46/2026, entre otras, que « el razonamiento inverso deja sin sentido a lo dispuesto por el art. 76 de la Ley N° 16.713. Véase que, si primero se estableciera el sueldo básico jubilatorio, para luego aplicar el tope máximo jubilatorio y sobre ello efectuar el reajuste o detracción, el tope no sería tal ya que nunca podría alcanzarse el monto máximo jubilatorio, sino el 90% de éste, desnaturalizando la figura. No surge del texto que eso haya sido lo pretendido por la Ley, men os aún considerando que el coeficiente se conceptualiza como un “reajuste”, con lo cual parecería que debe incidir en el monto inicial a considerar como sueldo básico jubilatorio individual, y no es que se esté reajustando el monto máximo jubilatorio del art. 76, para un determinado grupo. A ello se agrega que el tope máximo jubilatorio sólo se aplica cuando el sueldo base sobrepasare esa asignación máxima. No siendo así, la jubilación será la que arroje la primera de las operaciones. En consecuencia, el criterio que aplica el BPS supone que la jubilación del sujeto amparado a la Ley N° 19.590, siempre se vea desfavorecida incluso si sobrepasa el tope máximo, porque se les aplicaría como máximo para su categoría el 90% del máximo establecido para todos los demás trabajadores que soliciten su jubilación. A su vez, al invertir el orden de los cálculos sí quebranta la igualdad dentro de la categoría y se contraviene la razón por la que se creó un régimen particular». En ese sentido, el coeficiente de ajuste del 0,9 previsto en el art. 16 de la Ley N º 19.590 constituye una reducción expresa y específica dispuesta por el legislador sobre la asignación inicial de jubilación. Admitir que, además de dicha reducción, se aplique el tope jubilatorio en forma previa, y no sobre el resultado fina l, implica introducir una reducción adicional que carece de sustento normativo, alterando así la ecuación legalmente prevista para la determinación del haber jubilatorio. Siguiendo nuevamente al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en su Sent. 35/2026, no cabe duda que « la aplicación de topes jubilatorios siempre es el último paso en la liquidación de la prestación de pasividad a servirse, pues debe tenerse presente que, en los casos como el de marras, la asignación inicial de jubilación de las personas comprendidas en la Ley N.º 19.590 es la asignación prevista en el régimen de transición de la Ley N.º 16.713 multiplicada por el coeficiente de 0,9. Sobre la totalidad de dicha asignación es que deben aplicarse los correspondientes topes jubilatorios, si procediesen (Conf. Sentencias 217/2018, 464/2023,159/2024, 195/2024 entre otras)». En consecuencia, la solución adoptada por el organismo previsional importa una vulneración del principio de legalidad en materia de prestaciones de seguridad social, en tanto la Administración se aparta del procedimiento de cálculo expresamente establecido por la normativa vigente. Vale agregar que en este ámbito rige con particular intensidad el principio de legalidad, que impone a la Administración el deber de ajustar su actuación estrictamente a las formas y procedimientos previstos en la ley, sin que le sea dado introducir criterios de liquidación que, aun bajo apariencia técnica, impliquen una modificación sustancial del derecho del beneficiario. Por todo lo expresado, habrá de anularse el acto impugnado. 6) Orientación de cumplimiento El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. En este caso, se han analizado tanto los vicios enunciados por la parte actora, como las defensas esgrimidas por la parte demandada, indicándose de forma clara cuáles, en este caso, son las irregularidades que aquejan al acto encausado y como debió, la Administración acoger la petición jubilatoria con la liquidación correspondiente. Por esta razón, y en honor a la brevedad, la Sede se remite a los desarrollos precedentes, en los cuales constan los fundamentos de la decisión. A su vez, el inciso segundo del art. 190 del CCA, dispone: que «Cuando la irregularidad refiera a las formalidades exigidas a los actos o trámites del procedimiento administrativo previo, el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo…». No estamos ante un caso en el cual la ilegitimidad parcial de los actos haya fincado únicamente en una irregularidad o vicio formal, hipótesis en las cuales, bajo el CCA, podría admitirse la recomposición del procedimiento que llevó a su dictado. Además, la Administración tuvo los elementos temporales y materiales para dictar un acto administrativo enteramente legítimo, lo que, en una primera instancia no hizo. Ello no obsta para que, como sucede en este caso, la anulación implique un comportamiento activo de la Administración a efectos de satisfacer la pretensión de la actora (reconocer la forma liquidatoria peticionada); y es a ello a lo que tiende el presente fallo. Ahora bien, si bien la presente sentencia únicamente puede anular o confirmar total o parcialmente el acto, una vez anulado, para cumplirla, la Administración no puede dictar acto alguno que se le oponga ni realizar operación material contraria a ella (art. 191 del CCA). 7) Que la actuación procesal de las partes en defensa de sus derechos ha sido correcta, no mediando merito para condena en la instancia. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Ampárase la demanda instaurada y en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. 2) A los únicos efectos fiscales, fijanse los honorarios del letrado interviniente en $ 30.000 (pesos uruguayos, treinta mil) 3) Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado subrogante en el Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2° Turno