Sentencia Definitiva N° 195/2026

Montevideo, 11 de mayo de 2026 SENTENCIA DEFINITIV A Nº 195/2026 VISTOS: Para Sentencia Definitiva en autos caratulados “ AA CONTRA BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL . ACCIÓN DE NULIDAD ” (Ficha: 477/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, actuando el Juez Subrogante, Dr. Nicolás Mariano Pallas Aguilar. RESULTANDO: 1) Que, con fecha 6 de junio de 2025, se presenta AA, asistido por el Dr. BB, a solicitar la nulidad del acto implícito que surge del Informe Nº 37.912 de la Gerencia General del Banco de Previsión Social, en el que se concluye que “ para poder reconocer los servicios que comprenden esos adeudos, o para acceder a la jubilación previamente debía hacerse la regularización de los aportes por esa actividad no dependiente, mediante pago o compensación tributaria, no admitiéndose la prescri pción, como modo de extinción de las obligaciones” (fs. 129 y ss.). 2) En su demanda, el actor argumenta la nulidad del acto administrativo, por haberse dictado en contravención de la legalidad. Explica que formuló una petición del 23 de setiembre del 2021, luego de haber firmado un convenio de pago bajo protesto a los efectos de acceder a la jubilación. Respecto al punto se emitió Resolución Nº245/2023 el 11 de abril del 2023, por la que se declaró prescripto el derecho al cobro de los adeudos tributarios por el período 05/1996 a 08/2001. No obstante, como el descuento prosiguió, compareció ante el Ente con una nueva petición (fs. 38) a consultar los mot ivos del descuento, tras lo cual se dictó el Informe antes individualizado (fs. 129 vto. a 131). En tal sentido, señala que la decisión manifestada de archivar el asunto implica no reconocer la prescripción operada (fs. 132). Sostiene que BPS lo ha obligado a pagar una deuda prescripta como condición de acceso a un derecho fundamental, debiendo reintegrar lo cobrado indebidamente (fs. 132). Al respecto, informa que el adeudo generado habría sido por el período 05/1996 a 08/2021, por el cual se firmó un convenio de pago bajo protesto (fs. 134). A su vez, señala que no existen causales para extender el plazo de prescripción de los adeudos reclamados, debiendo estar al plazo de 5 años, por lo que la Administración tiene el deber de ajustar su actuación a ello, tanto en cuanto a la obligación principal como a su s multas y recargos, También afirma que la Ley N° 19.185 no se aplica en forma retroactiva (fs. 139) y cita jurisprudencia del TCA en su favor. Finalmente, argumenta que el archivo de las actuaciones no estuvo debidamente motivado (fs. 140). 3) Conferido traslado por Decreto Nº 946/2025, se presentó el Banco de Previsión Social , con fecha 1 9 de agosto de 2025, debidamente representada por el Dr. CC, a contestar la demanda, (fs. 149 y ss.) defendiendo el acto impugnado. En tal sentido, relata que ha procedido conforme a lo dispuesto por las normas aplicables y a los principios que rigen en materia de seguridad social (obligatoriedad, cotización y solidaridad), citando jurisprudencia (civil) en su favor. También sostiene que las facilidades de pago suscriptas son válidas y eficaces, habiendo accedido por el interés del actor en acceder a su jubilación “ en total y absoluto conocimiento de las obligaciones adeudadas, su origen y consecuencia de su incumplimiento. Por ello no puede impugnarse la validez de los mismos” (fs. 162). Luego, en cuanto a la falta de motivación, entiende que el acto se encuentra debidamente fundamentado en las actuaciones que precedieron a su dictado. También opone las excepciones previas de “acto no procesable” y de caducidad. Manifiesta que los agravios esgrimidos por la actora no se vinculan al informe encausado sino a la liquidación de su pasividad, a usufructuar desde diciembre del 2021, de la que surgían los descuentos a efectuar en forma mensual, la que no fue impugnada ni recurrida oportunamente (fs. 150). Respecto a la caducidad, expresa que el recurso interpuesto fue resuelto expresamente, entendiendo que ello se habría cumplido con lo notificado el 2 de diciembre del 2024 y que , en función de esto, le correspondería la aplicación del plazo de 60 días previsto por el régimen anterior (fs. 152 vto. y 153). 4) Por Sentencia Interlocutoria N° 229/2025 la Sede desestimó la excepción de caducidad, y difirió la excepción de acto no procesable para la sentencia definitiva. 5) En la continuación del proceso, c on fecha 21 de octubre de 2025, por Decreto Nº 1840/2025 se abrió el expediente a la etapa probatoria. En su mérito, se presentó el demandado ofreciendo la documental que acompañó la demanda (antecedentes administrativos) (fs. 197), mientras que la parte actora no ofreció prueba. Con fecha 11 de noviembre de 2025, por Decreto Nº 2123/2025 se confirió plazo para que las partes ofrecieran contraprueba o prueba sobre prueba, sin que ninguna de ellas se hubiere presentado (fs. 201). Con fecha 3 de febrero de 2026, se dictó la Sentencia Interlocutoria Nº 25/2026 respecto a la admisión de los medios probatorios ofrecidos (art. 166 del CCA), y, al no existir prueba adicional, alegaron las partes (fs. 210 y ss. y fs. 220 y ss., respectivamente). 6) Concluida la causa, los autos fueron puestos al despacho el día 25 de marzo de 2026, a los efectos del dictado de la presente Sentencia Definitiva, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 172 del CCA. 7) Con fecha 16 de marzo de 2026, en virtud de la licencia otorgada a la titular de la Sede, la Dra. María Victoria Suárez Cal, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo dispuso que el suscrito actuara como subrogante a partir del día 19 de marzo de 2026. En tal carácter, y en ejercicio de las facultades previstas en la Ley Nº 15.750, el art. 209 del CGP y el art. 183 del CCA, se dicta la presente sentencia en tiempo y forma. CONSIDERANDO: 1) Habiéndose diferido su análisis para la sentencia definitiva, l a Sede declarara la inadmisibilidad de la demanda de nulidad planteada por la parte actora por no ser procesable el acto impugnado , por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de la acción. La acción de nulidad s e dirige contra el acto implícito que surge del Informe Nº 37.912 de la Gerencia General del Banco de Previsión Social. Desde el punto de vista formal, se han cumplido con los requisitos de admisibilidad respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 42, 43, 55, 56, 151 y 153 del CCA). En efecto: (a) El acto administrativo contra el cual se accion a es definitivo, esto es, que a su respecto se ha agotado la vía administrativa mediante la interposición de todos los recursos que correspondan y que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya configurado denegatoria ficta. Asimismo, debido a lo que surge del art. 48 del CCA, cabe ahora agregar aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratificación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber la Ad ministración incumplido pronunciarse y n otificar tal pronunciamiento, dentro de los 30 días de presentado el urgimiento; y, también, aquellos casos en que, urgida la resolución del asunto, la Administración lo responda en plazo. En el caso, conforme lo resuelto por la Sentencia Interlocutoria 229/2025, el Informe impugnado le fue notificado el 1 de noviembre de 2024, y se interpusieron los recursos de reposición y apelación con fecha 11 de noviembre de 2024 (fs. 3). La Administración no se pronunció sobre los recursos, habiéndose agotado la vía administrativa en forma ficta el día 30 de mayo de 2025. (b) Que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo , esto es, dentro de los 90 días posteriores al agotamiento de la vía administrativa y que no hubieren pasado 2 años desde la interposición de los recursos, en la forma indicada por los arts. 55 a 57 del CCA. En el caso, la demanda de nulidad fue presentada con fecha 25 de julio de 2025, de forma tempestiva (fs. 129 y ss.). (c) Y que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legitimo en la anulación de tal acto. En ese sentido, el objeto de esta litis es la declaración de nulidad de un acto administrativo que informa sobre una petición realizada por la parte actora referida a una prescripción de adeudos de la parte actora, por lo que se cumple también con este requisito. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Tal como puede apreciarse de los actos de proposición de las partes y de la fijación del objeto del proceso consentida por éstas (Sentencia Interlocutoria 25/2026), la cuestión de debate se centra en « determinar si el acto implícito por el cual se dispuso el archivo de su expediente, por el cual se demuestra el no reconocimiento de la prescripción operada respecto del actor, lo ha sido acorde a derecho, o en cambio, debe anularse por ilegitimidad según los agravios esgrimidos. Previamente, deberá resolverse si el acto impugnado es el acto lesivo, de acuerdo con la cuestión planteada por BPS». Por tanto, el objeto de la prueba fue fijado en: «(i) si el acto se encuentra debidamente motivado; (ii) si operó prescripción respecto de los adeudos reclamados y descontados de la pasividad del actor, analizando especialmente el valor y efecto de la suscripción de convenios de pago así como lo dispuesto por Resolución RSDT 245/2023». 4) El acto administrativo procesable. De la unión de los arts. 309 de la Constitución de la República y los arts. 39 a 42 del CCA, para que un acto sea procesable ante esta jurisdicción, debe ser: (i) Administrativo, es decir una manifestación de voluntad dictada por la Administración, actuando en ejercicio de su función administrativa, y destinada a producir efectos jurídicos. (ii) Definitivo, este es, aquel sobre el que se ha agotado la vía administrativa mediante la interposición de los recursos correspondientes, y ha acaecido su posterior denegatoria expresa o ficta. (iii) Originario, este es, el creador de la situación jurídica lesiva; y no un acto que exteriorice una voluntad reproductiva o confirmatoria de otra. (iv) No instrumental, este es, aquel que representa la voluntad final de la Administración, quedando fuera aquellos actos que constituye n una actividad preparatoria del acto administrativo propiamente dicho; y (v) Lesivo, esto es, que los efectos jurídicos del acto pueden causar daño a un interés legítimo o derecho subjetivo de otra persona física o jurídica. En el caso de autos, el actor dirige su pretensión anulatoria contra el “acto implícito” que entiende emergente del Informe Nº 37.912 de la Gerencia General del Banco de Previsión Social, en cuanto allí se expresa que, para reconocer determinados servicios y acceder a la jubilación, debía regularizar previamente los aportes correspondientes a actividad no dependiente, “no admitiéndose la prescripción, como modo de extinción de las obligaciones”. Sin embargo, del análisis integral de las actuaciones administrativas presentadas con la contestación de la demanda, permite concluir que dicho informe carece de aptitud lesiva autónoma y no reviste la naturaleza de acto administrativo procesable en los términos exigidos por el ordenamiento constitucional y legal. En primer término, porque no constituye el acto creador de la situación jurídica que el actor reputa lesiva. La afectación invocada es la realización de descuentos sobre su pasividad y la exigencia de cancelación de adeudos para acceder a la jubilación , y esta no nace del informe cuestionado, sino de otras decisiones administrativas anteriores, algunas consentidas por el administrado, relativas al reconocimiento de servicios, determinación de deuda, suscripción del convenio de facilidades y liquidación de la prestación jubilatoria. Respecto del carácter ilesivo del acto objeto de la presente acción, como enseña CAJARVILLE «El acto impugnado debe ser agraviante, como creador de la situación jurídica lesiva que se resiste con la acción. Por ello no son objeto de la acción de nulidad las resoluciones meramente reiterativas o denegatorias de peticiones de revocación o modificación de otras anteriores no impugnadas en tiempo hábil » (CAJARVILLE PELUFFO , J.P. “ Breve presentación de la jurisdicción contenciosa administrativa uruguaya” en Revista de la Facultad de Derecho, Nº 23, 2004, p. 129). En rigor, si el informe nunca hubiera sido emitido, absolutamente nada habría variado en la situación jurídica del accionante: los descuentos sobre su pasividad habrían continuado efectuándose en los mismos términos y el convenio de facilidades habría mantenido íntegramente su ejecución. Del mismo modo, aun cuando el informe hubiera sostenido una opinión distinta o favorable a la tesis del actor, ello tampoco habría alterado por sí solo su situación jurídica concreta, desde que dicho pronunciamiento carecía de aptitud decisoria autónoma y no tenía virtualidad para modificar la liquidación jubilatoria, extinguir obligaciones, dejar sin efecto el convenio suscripto o disponer restitución alguna. Precisamente allí radica la ausencia de lesividad autónoma del acto encausado: el informe no produjo el perjuicio invocado, ni podía evitarlo, modificarlo o hacerlo cesar. El agravio alegado preexistía al acto y provenía exclusivamente de otras decisiones administrativas anteriores, firmes o consentidas, respecto de las cuales el accionante no dedujo oportunamente la vía impugnativa correspondiente. En efecto, el actor suscribió un convenio de pago “bajo protesto” con anterioridad al otorgamiento de su jubilación, accediendo luego a ésta a partir de diciembre de 2021. Asimismo, reconoce que los descuentos sobre la pasividad comenzaron con anterioridad a la petición presentada posteriormente ante la Administración. Por consiguiente, la situación jurídica que considera agraviante ya se encontraba plenamente configurada y ejecutándose antes de la emisión del Informe Nº 37.912. De esta manera, siguiendo la posición del Tribunal de lo Contencioso Administrativo: « Ello conlleva a que, al no ser el acto hostilizado el creador de la situación lesiva que se resiste, éste carezca de la nota de lesividad exigida como presupuesto de mérito para acceder a un pronunciamiento favorable (sentencia No. 411/2012). Dicho de otro modo: “(…) el acto impugnado no es el originario creador de la situación jurídica lesiva y, por ello, no cumple con los requisitos exigidos por las disposiciones constitucionales y legales (ex art. 309 de la Carta y art. 24 del Decreto -Ley 15 .524) lo que bloquea toda posibilidad de pronunciamiento sobre el mérito del asunto. (sentencia No. 626/2016).» (Cf. Sentencias No. 81/2026, 220/2018, 30/2014). En ese contexto, el informe impugnado no innovó en la esfera jurídica del accionante, ni creó obligación alguna, ni modificó la liquidación de la pasividad, ni dispuso descuentos, ni rechazó formalmente una solicitud de devolución de haberes. Se limitó, por el contrario, a exteriorizar el criterio técnico-jurídico sostenido por los servicios administrativos respecto de una consulta formulada por el interesado, remitiéndose a antecedentes y actuaciones ya existentes. Como señaló también el Tribunal en Sentencia 433/2024: « De manera que la lesión que se invoca como agravio no deriva de la denegatoria ficta impugnada, sino de la decisión de la Administración adoptada de “forma verbal”, que produjo efectos y no fue cuestionada ni resistida por la actora mediante la vía recursiva adecuada. El acto procesado ningún agravio nuevo y originario provoca a la impetrante, ya que el mismo, de existir, se originaría en aquella decisión verbal, que devino firme. Como enseña el Prof. CAJARVILLE, están excluidos de la acción anulatoria los actos administrativos que no causan agravio (Constitución, artículo 309 inciso 3o y Decreto Ley No. 15.524 artículo 24 inciso 2o). Así, explica: “No son objeto de la de la acción de nulidad “las resoluciones meramente reiterativas o denegatorias de peticiones de revocación o modificación, de otras anteriores, porque no siendo ellas las creadoras de la situación jurídica lesiva, su anulación no proporcionaría satisfacción al impugnante” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, Recursos administrativos, 3ª ed., Montevideo, F .C.U. 2000, p. 138-139). Sobre esa base, cabe revalidar lo expuesto en la sentencia Nº 502/2013, donde el Tribunal expresó: “Como resulta por demás evidente, la denegatoria ficta operada ante esta segunda petición, resulta meramente reiterativa de la anterior; de la que denegara fictamente la primera de las peticiones presentadas. Por ende, no es la creadora de la situación jurídica lesiva. Consecuentemente, no habiendo el accionante impugnado el acto verdaderamente lesivo dentro del plazo legalmente estipulado, va de suyo que el acto en causa no se encuentra comprendido entre aquellos que el inciso final del art. 309 de la Constitución de la República prevé como susceptibles de ser anulados por la Corporación. Específicamente, ha expresado el Tribunal que: “No es posible en derecho público admitir que habiendo precluido la oportunidad de impugnar administrativamente y luego jurisdiccionalmente, se logre reabrir, mediante el expediente de la petición, la posibilidad de un nuevo intento anulatorio que, en estricto rigor, no podía ya ejercitarse útilmente “(Sent. No. 327/2006)” (en el mismo sentido, las Sentencias Nos. 910/2022, 276/2022, 242/2022, 184/2022, por citar algunas de las más recientes)» Por ello, el eventual perjuicio alegado no deriva causal ni jurídicamente del informe atacado, sino de actos anteriores que no fueron oportunamente impugnados y que quedaron firmes en sede administrativa. Debe recordarse que la acción de nulidad no procede contra actos meramente confirmatorios o reproductivos de una situación jurídica preexistente. La jurisprudencia y doctrina administrativa han señalado reiteradamente que el acto procesable debe ser aquel que incorpora una decisión innovativa y originaria en la esfera jurídica del administrado, y no una mera reiteración explicativa de criterios ya aplicados o ejecutados. Precisamente, el Informe Nº 37.912 se limita a ratificar el criterio ya materializado con anterioridad mediante la exigencia de regularización de adeudos como presupuesto para el acceso jubilatorio y mediante la ejecución de descuentos derivados del conven io de pago suscrito por el actor. Desde esa perspectiva, se trata de un acto estrictamente confirmatorio, carente de autonomía impugnativa. Pero, además, el informe tampoco constituye la voluntad final de la Administración. En efecto, aun si pudiera revivir el agravio (lo que, como se indicó no corresponde), su reapertura no es con el informe como revelador de “acto implícito”, sino con la propia denegatoria ficta a la nueva petición del 3 de noviembre de 2024 que dio lugar al informe, la que tampoco fue recurrida. Así, d el contenido del acto se revela claramente su carácter interno, técnico e instrumental. No adopta resolución, no dispone medidas concretas respecto del administrado, ni clausura formalmente procedimiento alguno mediante decisión expresa emanada del órgano competente para resolver. Por el contrario, su estructura y contenido responden a la típica naturaleza de informe administrativo: un acto elaborado en el íter del procedimiento, destinado a asesorar o explicitar criterios para la formación de la voluntad administrativa, pero no a sustituirla o a adelantarla. Aun cuando el actor entienda que dicho criterio es jurídicamente erróneo, ello no transforma automáticamente al informe en un acto administrativo definitivo y procesable o una manifestación de un acto implícito La distinción no es menor. El contencioso anulatorio tiene como objeto e l control de legitimidad de actos administrativos lesivos que exterioricen una voluntad final con efectos jurídicos directos sobre la esfera del administrado , y no una vía impiugnativa de revisión de opiniones técnicas o interpretaciones jurídicas sostenidas por la Administración. Admitir la impugnabilidad autónoma de informes internos, opiniones técnicas o actuaciones meramente explicativas (distintas de las consultas que la Ley admite expresamente) implicaría desdibujar los límites objetivos de la jurisdicción anulatoria, habilitando el control jurisdiccional de actos preparatorios o carentes de efectos jurídicos inmediatos, en contradicción con el sistema diseñado por los arts. 309 y siguientes de l a Constitución de la República y por el CCA. En este sentido, CAJARVILLE ha señalado que los actos de mero trámite, por limitar sus efectos al ámbito del procedimiento, «sólo lesionan o pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final a dictarse; por eso, si hubieran sido ilegítimos y esa ilegitimidad revistiera trascendencia, se hará valer en la impugnación del acto final definitivo, como vicio del procedimiento» (CAJARVILLE, J. P. Sobre Derecho Administrativo, Tomo II. FCU, 2007, p. 254). En el caso, no existe una resolución expresa que rechace formalmente una solicitud de devolución de importes descontados, ni un acto que revoque la Resolución Nº 245/2023, ni una decisión innovativa que determine nuevamente la exigibilidad de créditos prescriptos. Lo único que emerge del Informe es la exteriorización de un criterio interpretativo respecto del alcance de la prescripción en materia contributiva y su incidencia sobre el reconocimiento de servicios jubilatorios. Por eso, no puede soslayarse que la propia demanda evidencia que el verdadero agravio del actor no se dirige contra el informe en sí mismo considerado, sino contra los descuentos efectuados sobre su pasividad y contra la exigencia de pago de adeudos previsionales pa ra acceder a la jubilación. En definitiva, el Informe Nº 37.912 no constituye un acto originario, lesivo ni final. Se trata de una actuación administrativa de carácter confirmatorio, instrumental y carente de efectos jurídicos autónomos, insuficiente para habilitar válidamente el ejercicio de la acción de nulidad. Por consiguiente, corresponde acoger la excepción de acto no procesable opuesta por la demandada y, en su mérito, declarar inadmisible la presente acción anulatoria. 5) Sobre el fondo del asunto Como señal ó el Tribunal en reciente Sentencia 200/2026, la cuestión de la lesividad y procesabilidad del acto: « depende de las circunstancias del caso concreto. En ocasiones se trata de una cuestión vinculada a la fundabilidad de la acción, cuya dilucidación corresponde efectuar al dictarse sentencia definitiva; en otras, en cambio, se trata de un aspecto que incide en la admisibilidad misma de la pretensión, cuando, de la naturaleza o contenido del acto, surge que éste no reúne las condiciones necesarias para ser impugnado en sede anulatoria» En cualquier caso, el órgano jurisdiccional no sólo se encuentra habilitado, sino obligado, a verificar la concurrencia de los presupuestos procesales, de admisibilidad de la pretensión y de la lesividad del acto antes de emitir un pronunciamiento sobre el mérito de la controversia. Así se desprende del deber de la sentencia de establecer los fundamentos de derecho y las razones jurídicas que sustentan la decisión (art. 175 del CCA y 197 del CGP), lo que comprende necesariamente el examen de los presupuestos habilitantes de la acción ejercida. Debe tenerse presente que la procesabilidad del acto es un instituto sustantivo fijado por la ley para habilitar eficazmente la jurisdicción. Por eso, constatada la inexistencia de acto procesable, y con ella, vedado el acceso a la jurisdicción contencioso-anulatoria, queda también vedado ingresar al análisis de los restantes agravios de fondo articulados por la parte actora. También la jurisprudencia del Tribunal ha sido conteste en señalar que, configurada la falta de jurisdicción por no ser el acto procesable , corresponde abstenerse de analizar el fondo del asunto, desde que la pretensión anulatoria deviene jurídicamente inadmisible. Señaló, por ejemplo, en Sentencia 631/2025, entre otras, que : «Como es sabido, la cuestión formal de la procesabilidad integra el análisis de los presupuestos procesales, que, como tales, requieren un examen previo y que, de no verificarse, obstan la decisión de mérito» En consecuencia, corresponde declarar inadmisible la pretensión deducida, sin ingresar al examen de los restantes cuestionamientos formulados respecto de la legitimidad del acto administrativo impugnado. 6) Orientación de cumplimiento El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. En este caso, la no procesabilidad del acto sella la suerte de la acción. 7) Que la actuación procesal de las partes en defensa de sus derechos ha sido correcta, no mediando merito para condena en la instancia. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Declárase la inadmisibilidad de la demanda instaurada por no ser procesable el acto impugnado ante esta jurisdicción, sin especial condena procesal. 2) A los efectos fiscales, se fijan los honorarios de los letrados intervinientes en $ 40.000 (pesos uruguayos, cuarenta mil). 3) Ejecutoriada, intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 4) Asimismo, ejecutoriada, encárguese a la Oficina Actuaria la eliminación de los Antecedentes Administrativos del servidor de la Sede. 5) Oportunamente, archívese. Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado subrogante en el Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2° Turno