Sentencia Definitiva N° 194/2026

Montevideo, 11 de mayo de 2026 SENTENCIA DEFINITIV A Nº 194/2026 VISTOS: Para Sentencia Definitiva en autos caratulados “ AA CONTRA BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. ACCIÓN DE NULIDAD ” (Ficha: 707/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, actuando el Juez Subrogante, Dr. Nicolás Mariano Pallas Aguilar. RESULTANDO: 1) Que, con fecha 10 de octubre de 2025, se presenta AA, asistida por la Defensoría de Oficio del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, a solicitar la nulidad de la Resolución N° 03-936-2024-166 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas el 9 de febrero del 2024, por la cual la Administración actuante tuvo por no reconocidos los servicios denunciados por la titular como prestados a BB desde el 01/01/2006 al 30/06/2012 (fs. 4 y 5). 2) En su demanda, la actora fundamenta la nulidad del acto administrativo en cuanto deniega el reconocimiento de los servicios referidos por haberse dictado en contravención de la legalidad. Relató que el acto carece de adecuada motivación, siendo ésta inadecuada, insuficiente, contradictoria y errónea, lo que además determina una vulneración del derecho de defensa de la actora y la priva de recibir una prestación jubilatoria digna (fs. 7). Por otra parte, sostiene que hubo una errónea valoración de la prueba, citando pasajes de la prueba testimonial recabada en el procedimiento administrativo y señalando como contradictoria la valoración efectuada (fs. 7 vto. a 10). A este respecto, también destaca que no hubo una valoración en conjunto y que no existen normas que requieran un número mínimo de testigos para acreditar un hecho, así como que la valoración no consideró las especiales circunstancias del servicio doméstico y el tiempo transcurrido (fs. 11). Finalmente, refiere a la interpretación del art. 77 de la Ley N° 16.713(fs. 12 vto.) y convoca la presunción de ilegitimidad del acto, en función de lo dispuesto por el art. 47 del CCA (fs. 7). 3) Conferido traslado por Decreto Nº 1773/2025, con fecha 17 de noviembre de 2025, compareció el Dr. CC en representación del BPS y contestó la demanda, defendiendo la legalidad del acto impugnado (fs. 18 y s.s.). En tal sentido, sostuvo que la valoración de la prueba efectuada fue acorde con la sana crítica, sin perjuicio de lo cual, la prueba recabada no logró demostrar la prestación de los servicios denunciados, por no haber revestido la fehaciencia exigida en el caso (f s. 20 a 22). Sobre este punto destaca que en los años de trabajo denunciado ya existía la Historia Laboral, y no habían pasado más de 10 años cuando se brindaron las declaraciones en sede administrativa (fs. 24). En cuanto a la motivación, sostiene que ésta surge de las actuaciones que precedieron al dictado del acto (fs. 24 vto.). 4) Con fecha 18 de noviembre de 2025, por Decreto Nº 2195/2025 se tuvo por contestada la demanda, y se abrió el expediente a la etapa probatoria. En su mérito, se presentó el demandado (fs. 29) ofreciendo los antecedentes administrativos ya aportados y las resultancias de autos , y la actora (fs. 31) ofreciendo la admisión y las resultancias de autos . Posteriormente, por Decreto Nº 2496/2025, de fecha 11 de diciembre de 2025, se confirió plazo a las partes para ofrecer contraprueba o prueba sobre prueba, sin que ninguna de ellas se hubiere presentado a tales efectos (fs. 35). Con fecha 12 de febrero de 202 6, se dictó la Sentencia Interlocutoria Nº 57/2026 respecto a la admisión de los medios probatorios ofrecidos (art. 166 del CCA), y luego las partes formularon sus alegatos (fs. 47 y ss. y fs. 42 y ss., respectivamente). 5) Concluida la causa, los autos fueron puestos al despacho el día 15 de abril de 2026, a los efectos del dictado de la presente Sentencia Definitiva, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 172 del CCA. 6) Con fecha 16 de marzo de 2026, en virtud de la licencia otorgada a la titular de la Sede, la Dra. María Victoria Suárez Cal, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo dispuso que el suscrito actuara como subrogante a partir del día 19 de marzo de 2026. En tal carácter, y en ejercicio de las facultades previstas en la Ley Nº 15.750, el art. 209 del CGP y el art. 183 del CCA, se dicta la presente sentencia en tiempo y forma. CONSIDERANDO: 1) La Sede acogerá la demanda de nulidad planteada por la parte actora y, en consecuencia, anulará el acto administrativo impugnado, por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de la acción. La acción de nulidad se dirige contra la Resolución N° 03 -936- 2024-166 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas el 9 de febrero del 2024 (fs. 4 y ss .), por la cual se resolvió declarar no probados determinados servicios denunciados por la parte actora. Desde el punto de vista formal, se han cumplido con los requisitos de admisibilidad respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 42, 43, 55, 56, 151 y 153 del CCA). En efecto: (a) El acto administrativo contra el cual se acciona es definitivo, esto es, que a su respecto se ha agotado la vía administrativa mediante la interposición de todos los recursos que correspondan y que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya configurado denegatoria ficta. Asimismo, debido a lo que surge del ar t. 48 del CCA, cabe ahora agregar aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratificación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber la Administración incumplido pronunciarse y notificar tal pronunciamiento, dentro de los 30 días de presentado el urgimiento; y, también, aquellos casos en que, urgida la resolución del asunto, la Administración lo responda en plazo. En el caso, surge de los dichos de ambas partes y de los Antecedentes Administrativos, que el acto administrativo fue notificado personalmente a la parte actora con fecha 23 de abril de 2024 (fs. 3), interponiéndose recursos de revocación y jerárquico en subsidio el día 26 de abril de 2024 (fs. 39 y ss. del Expediente N°: 2022-28-1-132614, AA). La Administración no resolvió los recursos, configurándose denegatoria ficta el 12 de noviembre de 2024. Con fecha 29 de mayo de 2025, la actora se presentó a urgir la resolución de los recursos (art. 48 del CCA), no recibiendo resolución por parte de la Administración, ratificándose la denegatoria ficta (fs. 39 y ss. del Expediente N°: 2022-28-1-132614, AA). (b) Que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo, esto es, dentro de los 90 días posteriores al agotamiento de la vía administrativa y que no hubieren pasado 2 años desde la interposición de los recursos, en la forma indicada por los arts. 55 a 57 del CCA. En el caso, la demanda de nulidad fue presentada con fecha 10 de octubre de 2025, de forma tempestiva (fs. 6 y ss.). (c) Y que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legitimo en la anulación de tal acto. En ese sentido, el objeto de esta litis es la declaración de nulidad de un acto administrativo que deniega el reconocimiento de servicios presentados por la parte actora, por lo que se cumple también con este requisito. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Tal como puede apreciarse de los actos de proposición de las partes y de la fijación del objeto del proceso consentida por éstas (Sentencia Interlocutoria 57/2026), la cuestión de debate se centra en « determinar si la Resolución N° 03-936-2024-166 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas el 9 de febrero del 2024, lo ha sido acorde a derecho, o en cambio, debe anularse por ilegitimidad según los agravios esgrimidos». No se incluyó en el objeto «lo referido a la pretensión subsidiaria de reserva de la acción reparatoria, considerando lo dispuesto por el art. 310 inc. 3 de la Constitución y 177 del CCA. En efecto, esta Sede de primera instancia se encuentra inhibida de pronunciarse al respecto dado su carácter unipersonal, pretensión que podrá ejercerse oportunamente ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo». Por tanto, el objeto de la prueba fue fijado en: «(i) si el acto se encuentra motivado y, en este sentido, si se vulneró el derecho de defensa de la accionante; (ii) si la valoración de la prueba efectuada en sede administrativa fue ajustada a derecho; y (iii) en definitiva, si los servicios denunciados p or la actora y no reconocidos en el acto impugnado, se encuentran demostrados». 4) Valoración de la prueba. En primer lugar , corresponde señalar que la única prueba documental incorporada en autos es la proveniente de los antecedentes administrativos, dentro de la cual se incluyen las declaraciones recabadas en sede administrativa. Dichas declaraciones, conforme al criterio sostenido por esta Sede, no pueden ser valoradas como prueba testimonial, en tanto, para revistar tal carácter, deben ser producidas en audiencia y con observancia de los requisitos que el CCA establece para su diligenciamiento. En segundo lugar, y en línea con lo expuesto, los servicios cuyo reconocimiento pretende la actora son aquellos que afirma haber prestado como doméstica para BB desde el 01/01/2006 al 30/06/2012. De los antecedentes administrativos (específicamente, del Expediente N°: 2022 -28-1-132653) surgen las siguientes declaraciones a los efectos de acreditar dichos servicios: AA (declaración jurada, de fs. 1 6 a 18 del AA): « estuve como 6 años trabajando ahí (…) llegue a trabajar con ella por la agencia de trabajo DD que quedaba en Uruguay y X (…) era una casa, con porche, un comedor, un estar, la cocina, un pasillo y una barbacoa (…) 26 de Marzo y X(…) yo era la única (empleada) toda la limpieza, cocina, un día cocinaba, un día limpiaba, vidrios, planchaba, ponía la ropa a lavar, la limpieza de toda la casa (…) primero de lunes a viernes de 10 a 16, después como al año, me cambió para lunes a sábado de 9 a 16». EE (fs. 19 a 23 del AA): «Somos vecinos hace 30 años, nos vemos prácticamente todos los días (…) Siempre de doméstica, cambio de lugares de trabajo pero siempre de doméstica. BB es una de las patronas que conocí era en 26 de Marzo y X, cuando eso yo ya estaba jubilado y algún día la encontré en la parada del ómnibus la lleve hasta el trabajo si justo yo tenia que ir a la dentista que era en 21 de setiembre. La abre llevado 4 o 5 veces y después cuando nos encontrábamos le preguntaba sigue allá? Comentario de vecinos. Nose que tareas realizaba se que estaba desde las 9 hasta las 4 de la tarde (…) Con esta mujer mas o menos trabajó entre 2006 y 2012». FF (fs. 25 a 28 del AA): « Es vecina del barrio (…) la conozco desde hace 20 y pico de años (…) Ella trabajaba en pocitos (…) se que había trabajado en varias casas (…) siempre en actividad doméstica». BB (la alegada empleadora, de fs. 47 a 40 del AA): «Si, la conozco (…) ella empezó a trabajar en setiembre de 2006. La conocí allí en ese momento, se llamó a una agencia avisando que se iba a necesitar una persona y ella se comunicó y vino personalmente (…) trabajó para nosotros, para el hogar. Mi esposo y yo (…) trabajó 5 años y un mes o cinco y dos meses porque justo se enfermó el marido y al poquito tiempo.. antes de fin de año dejó de trabajar, poquito antes de las fiestas. Desde 2006, desde primavera, 5 años hasta no me acuerdo si noviembre o diciembre de 2011 (…) En 26 de Marzo 3266 entre X y Osorio (…) Tareas domésticas, a veces cocinaba pero no, principalmente eran tareas de limpieza (…) Empezó tres veces por semana, siempre entre esas tres veces tenía que estar los sábados que era el día que estábamos mi esposo y yo (…) Luego ella pidió para ir todos los días y empezó a trabajar de lunes a sábados (…) El horario siempre fue el mismo, 10 a 16 hs.». Con la última declaración, el BPS concluye su análisis (informe final de fs. 52 y 53) señalando que: « Reconoce el servicio prestado por la titular. Su relato es coincidente en su mayoría con lo declarado por la titular cuando se le tomo testimonio. Ambas aportan que se vincularon a través de una agencia de trabajo, que las tareas se desempeñaron en el domicilio 26 de Marzo y X. Coinciden además en los días, horarios y los cambios que sufrió durante el tiempo transcurrido, en las tareas que desempeñaba la titular y en la descripción del domicilio donde ocurrieron. Sin embargo de ambos relatos surge una diferencia en cuanto al periodo de actividad. La titular manifiesta que no recuerda cuando entro, pero que ceso en el año 2012 y trabajo durante 6 años Según la patrona, manifiesta que la titular trabajo durante 5 año s y dos meses aproximadamente, ingresando en septiembre del 2006, coincidiendo esto con lo registrado en H. Laboral de la titular, ya que la última actividad registrada con cese, previo a la actividad a probar, es con fecha 04/09/2006. Además agrega que el cese cree recordar que fuera en Noviembre o Diciembre del año 2011. Analizando en su conjunto todas las declaraciones juradas recabadas, se concluye que la actividad declarada existió. Respecto al periodo, se presume valido para el periodo 01/09/2006 al 31/12/2011». Sin embargo, pese a esta conclusión, no se le reconoce servicio alguno. 5) Fundamentos de Derecho con relación a los argumentos planteados por las partes. 5.1) Sobre el vicio en la motivación del acto En primer término, corresponde señalar que el acto administrativo impugnado se encuentra suficientemente motivado. En efecto, la Administración explicitó las razones por las cuales entendió que la prueba diligenciada no resultaba idónea para acreditar los servicios denunciados, remitiéndose a los informes técnicos producidos por la Sección Testigos, en los cuales se de sarrollaron las inconsistencias, contradicciones y debilidades advertidas en las declaraciones testimoniales recabadas. Así, la interesada pudo conocer adecuadamente las razones determinantes de la decisión administrativa, ejercer plenamente su derecho de defensa y articular los recursos correspondientes. En este sentido, se comparte la histórica postura del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en cuanto a que la explicitación de los motivos puede surgir de cualquiera de los momentos de formación del acto administrativo, es decir, antes de dictado o inmersa en el mismo. Véase, a vía de ejemplo, lo dicho sobre este punto en Sentencias Nº323/2025, 404/2024, entre muchas otras. En consecuencia, no se configura un vicio de falta de motivación que invalide el acto cuestionado, desde que los fundamentos de la decisión emergen de forma suficiente de las actuaciones administrativas que integran el expediente. 5.2) Sobre la errónea valoración de la prueba. A juicio de la Sede debió reconocerse en vía administrativa, al menos parcialmente, cierto tiempo de servicios prestados para BB, por lo que se comparte con la parte actora que, en ese aspecto, el acto presenta un vicio en sus motivos. La Administración debe actuar conforme a la verdad material de los hechos relevantes, lo que implica no sólo considerar formalmente los medios de prueba incorporados, sino también valorar su contenido con arreglo a criterios de razonabilidad, coherencia y experiencia, especialmente en materias como la presente, donde el paso del tiempo y la informalidad propia de ciertos vínculos laborales dificultan la acreditación plena y directa de los hechos. Como establece CAJARVILLE, en frase multicitada: “En todo caso, el acontecer de los hechos es una circunstancia exterior, cuya existencia se impone a la Administración objetivamente, desde fuera, de la cual el ejercicio del poder de dictar el acto aparecerá como una consecuencia jurídica. Por lo tanto, en cuanto a la apreciación de la existencia o inexistencia en si misma de los hechos y su valoración jurídica (legitimidad o ilegitimidad), la Administración no goza de ninguna discrecionalidad. Si los hechos operantes como supuesto normativo, o motivo del acto administrativo, no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia de los motivos ». (CAJARVILLE, Juan Pablo, Sobre Derecho Administrativo, FCU, 2008, pp. 31-32). En el caso, el acto impugnado incurre en ilegitimidad en cuanto efectuó una valoración de la prueba excesivamente restrictiva, concluyendo en una denegatoria absoluta de los servicios pretendidos pese a la existencia de elementos probatorios que permitían razonablemente tener por acreditada, al menos parcialmente, la efectiva prestación de actividades por parte de la interesada. Incluso más, el propio BPS concluyó que: « Analizando en su conjunto todas las declaraciones juradas recabadas, se concluye que la actividad declarada existió. Respecto al periodo, se presume valido para el periodo 01/09/2006 al 31/12/2011» Además, de l as restantes declaraciones testimoniales no puede caber duda qu e la Sr a. AA prestó servicios para la Sra. BB. La cuestión radicaba en determinar las fechas concretas, y con una diferencia que mas o menos 6 meses en cada extremo. Lo que, en un periodo de 6 años, parece claro, que la actividad estaba suficientemente acreditada. En efecto, de la prueba de autos emerge que la actora efectivamente desarrolló tareas de servicio doméstico durante un período relevante de tiempo. Las debilidades señaladas por la Administración recaen solo sobre algunos meses de diferencia, por lo que la adopción de un acto que rechace la totalidad v va contra sus propios entendimientos. Y allí radica el vicio de ilegitimidad del acto impugnado. La falta de acreditación plena de todo el período denunciado no justifica el rechazo absoluto de la existencia de servicios, como entendió la Administración al declararlos íntegramente “no probados”. Nuevamente, el propio informe final de BPS señaló, con contundencia, «que la actividad declarada existió» y que «se presume valido para el periodo 01/09/2006 al 31/12/2011». De este modo, el acto impugnado incurrió en ilegitimidad al adoptar un razonamiento binario incompatible con las resultancias probatorias: o bien se acreditaban exactamente l a totalidad d e los años reclamados, o bien debía rechazarse íntegramente la pretensión. Por consiguiente, la denegatoria absoluta aparece así sustentada en una valoración irrazonablemente restrictiva de la prueba producida, circunstancia que determina la ilegitimidad del acto impugnado y conduce a su anulación Dado que el contenido decisorio del acto impugnado no presenta una clara divisibilidad en cuanto a los períodos desestimados, resulta jurídicamente improcedente disponer una anulación de carácter parcial , sin incurrir en una reforma del acto, ajena a las competencias de la jurisdicción contencioso anulatoria. En efecto, la Administración estructuró su decisión en términos absolutos, sin efectuar distinción alguna entre los tramos que entendió temporalmente acreditados y aquellos respecto de los cuales persistieran dudas o insuficiencias probatorias. Esta configuración no puede trasladarse en perjuicio de la actora en esta sede anulatoria. Aun cuando la interesada hubiese pretendido el reconocimiento de la totalidad del período denunciado, correspondía a la Administración (en ejercicio de sus potestades técnicas de valoración probatoria ) determinar si del material reunido surgían elementos aptos para reconocer parcialmente determinados lapsos y rechazar otros. Nada impedía, desde el punto de vista jurídico, efectuar una valoración segmentada o gradual de los servicios invocados. Sin embargo, al optar por una solución indivisa y binaria , la Administración configuró un acto de contenido inescindible, cuya ilegitimidad no admite una anulación parcial por parte de esta Sede. Por consiguiente, constatado el vicio antes señalado respecto del criterio absoluto de rechazo adoptado, corresponde la anulación total del acto impugnado, debiendo la Administración dictar un nuevo pronunciamiento en el que valore razonablemente la prueba y determine qué períodos pueden considerarse acreditados. En consecuencia, y por todo lo expuesto, corresponde anular totalmente el acto administrativo impugnado , en cuanto desestimó los servicios prestados , por haberse acreditado en autos, con el grado de convicción exigible, la efectiva prestación de tareas. 6) Orientación de cumplimiento El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. En este caso, se han analizado tanto los vicios enunciados por la parte actora, como las defensas esgrimidas por la parte demandada, indicándose de forma clara cuáles, en este caso, son las irregularidades que aquejan al acto encausado y como debió, la Administración valorar la prueba propuesta. Sin perjuicio de que no compete a esta sede sustituir a la Administración en la determinación concreta de los períodos computables (aun cuando, como se señaló, se coincide con la propia Administración en entender acreditado como válido el periodo declarado como trabajado para BB entre el 01.09.2006 al 31.12.2011) ni reformar directamente el contenido del acto anulado, corresponde señalar que la anulación dispuesta no implica necesariamente el reconocimiento íntegro del período reclamado. La ilegitimidad constatada deriva de la improcedencia de una denegatoria absoluta de los servicios denunciados, desde que de las actuaciones administrativas emergen elementos suficientes para concluir que existió efectiva prestación de tareas en favor de l a patrona denunciada durante algún lapso susceptible de reconocimiento. En consecuencia, corresponderá a la Administración, en ejercicio de sus competencias técnicas y dentro del marco de valoración razonable de la prueba producida, determinar concretamente el alcance temporal de los servicios que deban reputarse acreditados (tal como ya hizo en su informe final) y, en su caso, proceder al reconocimiento parcial que estime jurídicamente procedente. A su vez, el inciso segundo del art. 190 del CCA, dispone: que «Cuando la irregularidad refiera a las formalidades exigidas a los actos o trámites del procedimiento administrativo previo, el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo…». No estamos ante un caso en el cual la ilegitimidad de los actos haya fincado únicamente en una irregularidad o vicio formal, hipótesis en las cuales, bajo el CCA, podría admitirse la recomposición del procedimiento que llevó a su dictado. Además, la Administración tuvo los elementos temporales y materiales para dictar un acto administrativo enteramente legítimo, lo que, en una primera instancia no hizo. Ello no obsta para que, como sucede en este caso, la anulación implique un comportamiento activo de la Administración a efectos de satisfacer la pretensión de la actora (reconocer los servicios que la Sede sí ha entendido mal valorados a los efectos jubilatorios que correspondan); y es a ello a lo que tiende el presente fallo. Ahora bien, si bien la presente sentencia únicamente puede anular o confirmar total o parcialmente el acto, una vez anulado, para cumplirla, la Administración no puede dictar acto alguno que se le oponga ni realizar operación material contraria a ella (art. 191 del CCA). 7) Sin perjuicio de la contradicción incurrida por el demandado en Sede administrativa, la actuación procesal de las partes en defensa de sus derechos ante esta Sede ha sido correcta, no mediando merito para condena en la instancia. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Ampárase la demanda instaurada y en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado, sin especial condena procesal. 2) Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado subrogante en el Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2° Turno