Sentencia Definitiva N° 192/2026

Montevideo, 11 de mayo de 2026 SENTENCIA DEFINITIV A Nº 192/2026 VISTOS: Para Sentencia Definitiva en autos caratulados “ AA CONTRA INTENDENCIA DEP ARTAMENTAL DE MONTEVIDEO. ACCIÓN DE NULIDAD” (Ficha: 104/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, actuando el Juez Subrogante, Dr. Nicolás Mariano Pallas Aguilar. RESULTANDO: 1) Que, con fecha 10 de marzo de 2025, se presenta AA, asistido por el Dr. BB, a solicitar la nulidad de la Resolución dictada por la Dirección de Contralor de la Edificación con fecha 20 de mayo del 2024, en tanto revocó el permiso de construcción otorgado respecto al padrón Nº XXXXX de la ciudad de Montevideo, dándole el tratamiento de obra sin permiso (fs. 4). 2) En su demanda (fs. 5 y ss.), la accionante sostiene que el acto es ilegítimo por lo que reclama su nulidad. En primer lugar, manifiesta que la decisión adoptada es ilegítima sobre la base de la presunción dispuesta por el art. 47 del CCA. Adicionalmente, refiere a la existencia de un vicio formal en el procedimiento que implicó la vulneración del derecho a defensa por no conferírsele oportuna vista previa (fs. 8). En cuanto al fondo del asunto, argumenta la inexistencia de motivo por cuanto la revocación del permiso de construcción por no existir razones justificadas para la detención de la obra es ilegítimo, por cuanto si existían razones justificadas para detener la obra (fs. 10 vto. y 11). Sobre el punto manifiesta que, en 2014, cuando inició la obra, se solicitaron los permisos correspondientes, pero la obra quedó luego paralizada por razones que no le son imputables (fs. 7 y 7 vto.), tales como su internación y el haber sido “estafado” por la empresa contratada para las obras (fs. 11 vto.). Por ello, solicita la nulidad del acto que dispone revocar el permiso de construcción del padrón N° XXXXX y darle tratamiento de obra sin permiso. 3) Conferido traslado por Decreto Nº 104/2025, se presentó l a Intendencia de Montevideo, debidamente representado por el Proc. CC, con fecha 25 de abril de 2025, a contestar la demanda, (fs. 56 y ss.) defendiendo el acto impugnado. Al respecto, sostuvo que los permisos de construcción se otorgan por el plazo de un año, prolongándose durante el tiempo que dure la obra y caducando cuando ésta se paralice por un lapso superior a doce meses, salvo causa justificada (fs. 58 vto.). Así, señala que las justificaciones dadas ahora por el actor, no fueron comunicadas a la Intendencia; sin perjuicio de lo cual, «las excusas vertidas no son eximentes de su responsabilidad » (fs. 60). Asimismo, relata que se realizaron varias inspecciones entre el 2022 y el 2024, sin que se constatare evolución en las obras (fs. 59 vto. y 60) y que, dándole la oportunidad de regularizar la situación, el actor prefirió no hacerlo (fs. 60 vto.). También menciona que no faltó la vista previa, al punto que el actor presentó descargos (aunque como recurso) y aunque pudiere haber «algún incumplimiento en las formas» ello no supuso vulneración al derecho de defensa (fs. 61); a la vez que, la prueba que no fue diligenciada fue rechazada fundadamente (fs. 61 vto.). Finalmente, sostiene que el acto se encuentra debidamente motivado (fs. 62). Con la contestación de la demanda, adicionalmente, opuso la excepción falta de agotamiento de la vía administrativa, la que desestimada por Sentencia Interlocutoria N°110/2025. 4) En consecuencia, con fecha 28 de julio de 2025, por Decreto Nº 951/2025 se abrió el expediente a la etapa probatoria. En su mérito, se presentó el demandado (fs. 134 y ss.) ofreciendo la documental aportada al contestar la demanda (antecedentes administrativos) y las resultancias de autos; mientras que la actora (fs. 147 y ss.) ofreció prueba por oficios, documental, documental en poder de terceros y del adversario, y testimonial. Con fecha 12 de agosto de 2025, por Decreto Nº 1 110/2025 se confirió plazo para que las partes ofrecieran contraprueba o prueba sobre prueba, sin que ninguna de ellas se hubiere presentado (fs. 153). Con fecha 28 de agosto de 2025, se dictó la Sentencia Interlocutoria Nº 177/2025 respecto a la admisión de los medios probatorios ofrecidos (art. 166 del CCA), se diligenció la prueba pendiente (fs. 158 a 198) y alegaron las partes (fs. 204 y ss. y fs. 200 y ss., respectivamente). 5) Concluida la causa, los autos fueron puestos al despacho el día 23 de marzo de 2026, a los efectos del dictado de la presente Sentencia Definitiva, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 172 del CCA. 6) Con fecha 16 de marzo de 2026, en virtud de la licencia otorgada a la titular de la Sede, la Dra. María Victoria Suárez Cal, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo dispuso que el suscrito actuara como subrogante a partir del día 19 de marzo de 2026. En tal carácter, y en ejercicio de las facultades previstas en la Ley Nº 15.750, el art. 209 del CGP y el art. 183 del CCA, se dicta la presente sentencia en tiempo y forma. CONSIDERANDO: 1) La Sede acogerá la demanda de nulidad planteada por la parte actora y, en consecuencia, anulará el acto administrativo impugnado, por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de la acción. Desde el punto de vista formal, se han cumplido con los requisitos de admisibilidad respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 42, 43, 55, 56, 151 y 153 del CCA). En efecto: (a) El acto administrativo contra el cual se accion a es definitivo, esto es, que a su respecto se ha agotado la vía administrativa mediante la interposición de todos los recursos que correspondan y que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya configurado denegatoria ficta. Asimismo, debido a lo que surge del art. 48 del CCA, cabe ahora agregar aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratificación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber la Ad ministración incumplido pronunciarse y notificar tal pronunciamiento, dentro de los 30 días de presentado el urgimiento; y, también, aquellos casos en que, urgida la resolución del asunto, la Administración lo responda en plazo. En el caso, surge de los dichos de ambas partes, de los Antecedentes Administrativos, y de la Sentencia Interlocutoria Nº 110/2025 y 177/2025 dictadas por la titular de esta Sede, que fue notificado del acto impugnado el 27 de mayo de 2024 (fs. 3), que se presentaron los recursos de reposición y apelación el 5 de junio de 2024 (fs. 92 y 93), no resolviéndose los recursos, por lo que operó la denegatoria ficta sobre la vía recursiva el 22 de diciembre de 2024. b) Que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo, esto es, dentro de los 90 días posteriores al agotamiento de la vía administrativa y que no hubieren pasado 2 años desde la interposición de los recursos, en la forma indicada por los arts. 55 a 57 del CCA. En el caso, la demanda de nulidad fue presentada con fecha 10 de marzo de 2025, en forma temporánea (fs. 5 y ss.). (c) Y que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legitimo en la anulación de tal acto. En ese sentido, el objeto de esta litis es la declaración de nulidad de un acto administrativo que revoca un permiso detentado por la parte actora, por lo que se cumple también con este requisito. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Tal como se dispuso en la Sentencia Interlocutoria Nº 177/2025, la cuestión de debate se centra en determinar «si la revocación del permiso de construcción sobre el padrón N° XXXXX de la localidad catastral de Montevideo, dándole tratamiento de obra sin permiso, lo ha sido acorde a derecho, o en cambio, debe ser anularse por ilegitimidad». El objeto de la prueba fue fijado en: « si existieron causas justificativas de la paralización de las obras en el padrón N° XXXXX de la localidad catastral de Montevideo, por un período superior a doce meses; específicamente en cuanto al estado de salud del actor y las circunstancias que éste invoca en relación con la empresa que había dado inicio a la obra en 2014». 4) Valoración de la prueba. Los hechos que se debaten en el presente. Como se indicó el centro del debate es la legitimidad de la revocación del permiso de construcción del actor sobre el Padrón Nº XXXXX de Montevideo. En tal sentido, n o es un hecho controvertido que existió una paralización de las obras en el padrón por un periodo mayor a doce meses, por lo cual la cuestión en debate es si dicha paralización estuvo no justificada, conforme la normativa, así como si el acto es ilegitimo por los vicios formales que alega afectaron el derecho de defensa. Los Antecedentes Administrativos se conformen con los expedientes: Nº 2019-4118-98-000215, Nº 2022-3240-98-00443 y Nº 2024- 4006-98-000033. De estos, se desprende lo siguiente: 1) Expediente Nº 2019-4118-98-000215 De fs. 1 a 8 – Se eleva a Dirección de Permisos de Construcción a los efectos de caducar las presentes actuaciones dado la inactividad de la obra. Fs. 9 a 73 – Actuaciones del Expediente 2022-3240-98-000443. Fs. 74 – Se informa por Contralor de la Edificación, que teniendo en cuenta las actuaciones cumplidas, el tiempo transcurrido sin que se de cumplimiento a lo intimado, y habiéndose cumplido el otorgamiento de las vistas legales al profesional actuante y propietaria, se procede a revocar el permiso aprobado en su oportunidad. Y se agrega demás, que se dará al padrón correspondiente tratamiento de OBRA SIN PERMISO. Fs. 76 – Se notifica al actor vía cedulón a su dirección, el 27/05/2025, dejándose constancia a fs. 78 Fs. 80 – Se da pase a Inspección Profesional a los efectos de determinar si corresponde la aplicación del Impuesto a la Edificación Inapropiada. Fs. 82 – Se informa por Inspección Profesional que: «El inmueble se encuentra aparentemente desocupado. Dada la revocación del permiso y que se encuentran modificaciones respecto a antecedentes se considera que corresponde aplicar gravamen por edificación inapropiada según D.35.904 y Res. 2719/18, correspond iendo un 100% o un 40% de la Contribución inmobiliaria según el valor supere o no el mínimo establecido. Se otorgó un plazo de 30 días para regularizar». Fs. 83 a 87 – Se adjuntan fotos de la finca, y foto del cedulón de notificación. Fs. 90 a 97 – El actor presenta descargos, el 02/07/2024 y a fs. 102 se da pase a la Unidad Asesoría Jurídica la que informa, en resumen, que (fs. 105): «El Sr. AA se opone tajantemente a que se le confiera el referido "tratamiento de obra sin permiso" precisamente al haber ingresado a la vía recursiva pretendiendo que se deje sin efecto la revocación del Permiso de Construcción. A juicio de esta asesora le asiste r azón al compareciente ya que no corresponde la prosecución del trámite de aplicación del gravamen y lo relacionado al tratamiento como obra sin permiso, ya que el acto administrativo de revocación con motivo de la interposición de los recursos ha sido objeto de cuestionamiento y no ha quedado firme. Es por ello que hasta que no culmine la instancia recursiva, y la debida sustanciación de los recursos planteados en trámite en el expediente relacionado precedentemente, no corresponde sino detener los procedimientos relacionados al "tratamiento como obra sin permiso" respecto al padrón involucrado”». Fs. 107 – Informe de la Directora de la Unidad Asesoría, estableciendo: «Analizadas las presentes actuaciones se advierte que el interesado AA ha realizado observaciones a la inspección profesional de obra cumplida en relación a su inmueble, oponiéndose a que se le de tratamiento como obra sin permiso y a la aplicación del Impuesto de Edificación Inapropiada, anunciando que por Expediente No. 20 24-4006- 98-000033 recurrió la resolución por la cual se revocó el permiso de construcción oportunamente conferido y denunciando irregularidades en relación a las notificaciones que le han sido practicadas.» Fs. 109 – Vuelven las actuaciones al Servicio de Contralor de la Edificación y a fs. 111 se informa que corresponde notificar al actor de que se continuarán las actuaciones tendientes a la aplicación del impuesto de edificación inapropiada, confiriendo vistas de lo actuado. Fs. 116 – Pasa al Sector notificaciones , siendo esta la última actuación. 2) Expediente Nº 2022-3240-98-00443 Fs. 3 a 6 – Denuncia de vecinos presentada en el C.C.Z 3 del Municipio C, el 10/05/2022, en la que denuncian una construcción ilegal de cerramiento de chapa invadiendo la vereda en la calle Rivadavia Nº XXXX. A su vez indican que presumen que están realizando reformas no declaradas, ya que no se visualizan los carteles señalizadores con las numeraciones respectivas. Finalmente, solicitan su retiro inmediato. Fs. 8 – Se informa que este cerramiento ya tiene otros antecedentes, que se detallan: - 2016-3240-98-000071 Inspección Técnica Rocha Nº2603 - 2016-3240-98-000145 Denuncia por bolsas de escombro y basura en vereda Rocha Nº2603 - 2019-4118-98-000215 PERMISO DE CONSTRUCCIÓN: 4113 - 008865-14. PADRÓN: XXXXX. DIRECCIÓN: ROCHA XXXX Fs. 9 – Se indica que, dado que se trata de una barrera de obra, se sugiere el pase al Servicio de Contralor de la Edificación para informar la vigencia del permiso de construcción, dado el tiempo transcurrido y la permanencia de la barrera en vía pública. Fs. 12 – Se informa por Contralor de la Edificación que el Permiso de Construcción 4113 -008865-14 se encuentra aprobado y con fecha de inicio de obra del 31/07/2014. A su vez, se adjunta actuación de expediente, que indica que según la Res. 3095/01, los únicos m otivos por los que se puede revocar un permiso de construcción aprobado son: - por no haber iniciado las obras en el plazo de vigencia del mismo (270 días calendario desde su aprobación). - por haber detenido las obras por un periodo superior a 1 año sin razones justificadas. Fs. 19 a 22 – El arquitecto realiza una inspección profesional y adjunta imágenes de la finca y sus alrededores, e informa que en el padrón se ubica una obra de reciclaje de una casona, que presenta un vallado, y que el vallado cumple lo dispuesto por el articulo d.3215 al 19 y que es adecuada la transitabilidad de las aceras en el tramo vallado. Agrega, además, que el día de la inspección profesional no se verifico activa la obra (fs. 25). Fs. 26 – Informe del CCZ3, concluyendo: de acuerdo a lo actuado, es que se estima pertinente, notificar a los interesados (vecinos denunciantes) que la obra sita en la Calle Rocha Nro. XXXX, tiene permiso de construcción aprobado, asociado a esa dirección. Fs. 31 – Se archiva el 17/10/2022. Fs. 32 a 34 – Se procede al desarchivo, puesto que, el 06/02/2024, se realiza nueva denuncia y se informa que todavía se reitera la existencia del cerramiento de obra en la vía pública. Fs. 37 – Se realiza inspección y se informa que se constata la presencia de una barrera peatonal. En dicha inspección no se constató ningún ocupante en el domicilio como tampoco presuntas obras. Fs. 38 – Se da pase a inspección profesional para que informe si la obra se encuentra activa. Fs. 42 – Se realiza inspección, y se informa por el arquitecto que se observa que la barrera se encuentra en buen estado de mantenimiento, y que no se observa obra en proceso de ejecución. Fs. 47 – Informe de la abogada asesora del Municipio C , destacando: «Se han diligenciado varias inspecciones en el lugar de las cuales surge en definitiva que si bien la barrera se encuentra en buen estado de mantenimiento, no se observa obra en proceso de ejecución (act. Nº 12, 15, 23 y 27), por lo que es posible presumir que la obra de encuentra paralizada desde hace años, se sugiere remitir las presentes actuaciones a Contralor de la Edificación para su conocimiento teniendo en cuenta lo informado por dicho Servicio en act. Nº 7 en lo que refiere a inactividad». Fs. 51 – Se informa por Contralor de la Edificación, que a raíz de que se presume que la obra se encuentra paraliza desde hace años, se sugiere remitir a Inspección Profesional para que evalúe el gravamen a aplicar. Fs. 53 – Se informa por Inspección profesional el 30/04/2024 que, realizada la Inspección, se puede constatar que: - continua el cerramiento de chapa en la esquina ocupando el área de vereda; - se encontró gente y no se permitió ingresar a la edificación para verificar y evaluar el estado de situación de la obra; - se sugiere intimar al titular plazo de 10 días para coordinar nueva inspección dejando datos personales y teléfono en el CCZ 3; - de no dar cumplimiento a lo intimado: a) aplicar sanción prevista en el régimen punitivo Municipal por resistencia a la inspección de 20 UR (Digesto 21626 sección. XIII, Art. 24); b) caducar el expediente del Permiso de Construcción y Gravar por edificación inapropiada D. 35904 Res. 2719/18 de 150% o 60% según valor de la contribución inmobiliaria; c) informar al Servicio que corresponda para promover la remoción de la barrera de obra que hoy ocupa parte del espacio público; Fs. 71 – Se realiza nuevas inspecciones técnicas, en las que se constata que: «en la fecha del 27/06/2024, desde la vía pública, se constata que se retiró la totalidad de la barrera, no hay obra activa en el momento de la visita, se realizó portones ocupando parcialmente la vereda y se colocó 7 tanques de 200 litros ubicados en la vereda. Se informa que se realiza una segunda visita técnica el 05/07/2024, se logra mantener dialogo con una persona que tiene acceso a un sector de la vivienda ubicada sobre la calle Rivadavia XXXX, manifiesta que la vivienda se encuentra sin ocupantes, solo vienen a cuidar que no sea ocupada por intrusos, por ese motivo las ventanas están tapiadas» Finalmente, sugiere se aplique la multa sugerida en la actuación 37, ya que se intimó a presentar datos de contacto telefónico, y no se verifica en obrados dicho cumplimiento. Fs. 80 – Se informa por Contralor de la Edificación, que a la fecha 19/08/2024, no se registra existencia de permiso de construcción aprobado ni documentación web para el padrón NºXXXXX. Fs. 83 – Se informa por el CCZ3 que «Realizada la inspección se constata lo informado en actuación 50. Se adjunta registro fotográfico de lo observado. Visto que ha retirado la barrera y desde este servicio no se fiscaliza la construcción irregular dentro de la finca, elévese a la coordinación a fin de tomar conocimiento de la situación». Fs. 85 – Vuelven las actuaciones al inspector a fin de intimar a los propietarios por ocupación de vereda. Fs. 89 y 92 – Se notifica al interesado, y se lo intima a retirar lo que ocupa la vereda publica en un plazo no mayor a 5 días hábiles. Fs. 93 – Practicada nueva inspección, se constata que se retiraron los tanques y escombros que ocupaban la vereda, y se adjunta registro fotográfico. Fs. 96 – Finalmente, se archiva. 3) Expediente Nº 2024-4006-98-000033 Fs. 4 a 10 – El actor interpone recursos de reposición y apelación contra la resolución que dispuso revocar el permiso de construcción e intimar a que presente un nuevo permiso de construcción respecto del inmueble padrón NºXXXXX. Fs. 15 – Se sugiere por la asesoría legal de Desarrollo Urbano, conceder vista de las presentes actuaciones por el plazo de 10 días al actor, habilitándole el acceso a los expedientes vinculados a este tramite. Fs. 20 – Se notifica al actor vía correo, el 29/06/2024. Fs. 24 a 33 – el actor evacua vista y fundamentan los recursos interpuestos. Fs. 42 – Se solicita por Desarrollo Urbano, el requerir al funcionario José Barone, que en un plazo de 3 días hábiles, informe sobre la actuación cumplida el día 30/04/2024 (Act.Nº 37, exped. 2022 -3240-98- 000443, vinculado al presente) indicando en que lugar de la finca dejó la copia de la misma al practicar su notificación. Fs. 51 – Se informa por el Arq. Barone que: El Formulario de Inspección Profesional de Obra o Demolición sin Permiso exp. 2022-3240- 98-000443 se dejo en el buzón sobre la calle Rivadavia NºXXXX. Ver foto 2 de la actuación Nº37 hueco debajo del numero XXXX en cerco de chapa perimetral. Fs. 59 – Se notifica al actor, el 27/08/2024. Fs. 61 y 62 – Informe de la Asesoría Legal de Desarrollo Urbano, destacando: «el 20/5/2024, el Director del Servicio Contralor de la Edificación dispuso la revocación del permiso de construcción 4113-00865- 14, relativo al padrón citado (…) Es así que en nueva comparecencia, el impugnante ratifica los recursos de reposición y apelación, identificando el acto impugnado, como aquel el emitido por la Dirección mencionada (revocación del permiso de construcción) (…) en cuanto a la impugnación de la Actuación cumplida el día 30/4/2023 (Acta de inspección de obra), ésta se trata de un acto preparatorio y no expresa la voluntad de la Intendencia de Montevideo, por lo que la recurrencia interpuesta se tomará como evacuación de la vista; lo que descart a la falta de previa vista aducida; b) respecto de la notificación de dicha Actuación, en Act. Nº 16 Arq. DD identificó el lugar concreto en el que cumplió aquella: el buzón sobre calle Rivadavia (foto 2 de la Act. Nº 37) en un hueco de la chapa o barrera de la obra, que evidentemente está destinado a recibir correspondencia (…) c) en cuanto a la revocación del permiso de construcción concedido en el año 2014, dispuesta por el Sr. Director del Servicio Contralor de la Edificación, las razones aludidas por el impugnante no son de recibo. La estafa de la que aduce fue objeto y su es tado de salud, no surgen probadas ni fueron oportunamente invocadas ante la IdeM como causa de fuerza mayor para justificar la demora en el inicio de la obra proyectada. Tampoco se acreditó otro motivo fundado que justifique un diferimiento por casi 10 años. En definitiva, a pesar del tiempo transcurrido, la obra no fue realizada, por lo que el acto revocatorio resulta de rigor (artículo 9.3 de la Resolución Nº 2244/22)». Fs. 67 – Resolución Nº 213/24/4000, que resuelve no hacer lugar al recurso de reposición interpuesto por el actor , notificada al actor, el 28/10/2024 (fs. 74). Fs. 75 – Se da pase a la Unidad Asesoría Jurídica , no surgiendo más actuaciones. Adicionalmente, de la prueba diligenciada en autos , se agregó la historia clínica del actor por parte de la Asociación Española (en formato digital, fs. 158) , donde surgen distintas enfermedades desde 2012 en adelante, con especial énfasis en psiquiatría, pero también traumatología y cardiología. Así como declararon distintos testigos, especialmente, sobre la alegada relación con la empresa contratada para dar inicio a la obra en 2014, los que se detallaran en el punto siguiente. 5) Fundamentos de Derecho con relación a los argumentos planteados por las partes. El núcleo sustancial del litigio radica en determinar si la Intendencia de Montevideo actuó legítimamente al revocar el permiso de construcción conferido al actor respecto del padrón Nº XXXXX, al amparo de la normativa departamental que habilita la revocación del permiso cuando las obras permanecen detenidas por un período superior a un año “sin razones justificadas”. En efecto, no se encuentra controvertido en autos que la obra permaneció paralizada durante un lapso considerable. La controversia jurídica reside, en cambio, en determinar: (i) cuál es el alcance jurídico de la expresión “razones justificadas” prevista en la normativa departamental; (ii) si las circunstancias invocadas por el actor podían razonablemente encuadrar dentro de dicho conc epto; y (iii) si la Administración observó adecuadamente el deber de instrucción y valoración previa antes de concluir que tales razones no existían. 5.1) Sobre si existió vicio en el motivo y la paralización de las obras fue precedida de causas justificadas. La Resolución impugnada procede a revocar el permiso aprobado en su oportunidad. Durante el expediente administrativo, se señala que uno de las razones es «por haber detenido las obras por un período superior a 1 año sin razones justificadas » (fs. 35 del AA), siguiendo l a normativa departamental (art. 6 de la Resolución 3095/01 del Intendente de Montevideo (aplicable por lo previsto en el propio permiso, a fs. 34 vto.) que señala que: «Se prolongará su vigencia durante todo el período de construcción y caducará automáticamente si ésta se detuviera por un plazo superior a 12 (doce) meses, salvo en la hipótesis de caso fortuito, fuerza mayor, conflictos, etc., plenamente documentados a juicio de la oficina municipal competente». Lo primero que debe despejarse, es qué significa razones justificadas. La propia literalidad del artículo permite incluir distintas razones (no taxativas) en fórmula deliberadamente más amplia y flexible. Ello impone analizar si el concepto de “causa justificada” coincide necesariamente con la noción clásica de fuerza mayor o si, por el contrario, posee un alcance más amplio, compatible con circunstancias que, aun sin constituir imposibilidad absoluta e irr esistible, resulten razonables, objetivamente atendibles y suficientemente explicativas de la paralización. En Derecho Administrativo sancionador y de policía edilicia, se ha señalado reiteradamente que las potestades revocatorias o extintivas de situaciones jurídicas favorables deben interpretarse restrictivamente, particularmente cuando afectan permisos previamente otorgados por la propia Administración y cuya ejecución s e desarrolla durante períodos prolongados. Desde esa perspectiva, la utilización de la expresión “razones justificadas” parecería revelar que no se exige, necesariamente, la configuración estricta de una hipótesis de fuerza mayor en sentido civil clásico. Si el propósito hubiera sido restringir las causas eximentes únicamente a supuestos irresistibles o imprevisibles, la norma así lo habría establecido expresamente. Por el contrario, la fórmula empleada admite una valoración más amplia, vinculada a parámetros de razonabilidad, proporcionalidad y adecuada ponderación de las circunstancias concretas del caso lo que, obviamente, debe hacer la Administración actuante. En tal sentido, la Administración sostuvo en el expediente que las razones invocadas por el actor “ nunca fue reportada en tiempo de dich as circunstancias padecidas (fs. 59 vto.) Sin embargo, de las actuaciones administrativas no surge con claridad la existencia de una intimación específica, previa y suficientemente garantista, dirigida a que el administrado expusiera las razones de la paralización antes de adoptarse la decisión revocatoria Este aspecto adquiere singular relevancia en autos, porque uno de los principales fundamentos del rechazo administrativo consistió precisamente en afirmar que las circunstancias alegadas “no fueron oportunamente invocadas”. En efecto, el expediente revela que la decisión de revocar el permiso fue adoptada sobre la base de inspecciones que constataban ausencia de actividad en obra y de una presunción administrativa de paralización prolongada, pero sin que exista previamente un a instancia clara, formal y eficaz conferida al interesado para justificar dicha situación antes del dictado del acto extintivo. Como destaca VÁZQUEZ, el derecho administrativo sancionador “debe procurar que las medidas punitivas se empleen como “última ratio” y resulten proporcionadas a la infracción …” ( VÁZQUEZ, C . “Los principios rectores de la potestad sancionatoria” en Manual de Derecho de la Función Pública. FCU, 2021, p. 261) Aun si se entendiera que la normativa imponía al titular cierta carga de colaboración o de comunicación de circunstancias excepcionales, ello no exoneraba a la Administración de su deber de instrucción suficiente ni habilitaba a prescindir de una efectiva instancia de contradicción previa cuando se proyectaba extinguir un permiso ya concedido. Vale reseñar, además, que como indicó EE «se presentaron notas a la intendencia que suscribió el propietario de la obra con mi asesoramiento, poniendo en conocimiento e intentando que la intendencia no tomara acciones contra el propietario encima de estar en esta situación» (fs. 183 vto.). En cuanto a las circunstancias concretamente invocadas por el actor, éste alegó sustancialmente dos órdenes de razones: por un lado, graves problemas de salud; y por otro, incumplimientos y maniobras defraudatorias vinculadas a terceros contratados para la ejecución de la obra. Respecto del primer aspecto, de la historia clínica incorporada en autos surgen diversos antecedentes médicos desde el año 2012 en adelante, incluyendo patologías psiquiátricas, traumatológicas y cardiológicas. Si bien corresponderá valorar en definitiva e l alcance concreto de dicha documentación y su incidencia causal específica respecto de la paralización de la obra, no puede afirmarse sin más que las razones de salud carecieran absolutamente de respaldo probatorio o que las mismas no tengan impacto. Surgen de su historia clínica repetidas internaciones, en 2019 (fs. 352 de la Parte 1 de la historia clínica), 2014 en forma aguda, fecha del permiso (fs. 632), 2012 (fs. 1), mas distintas emergencias sanitarias que allí se relevan Por el contrario, existían elementos objetivos que imponían, cuanto menos, una valoración expresa, circunstanciada y suficientemente motivada acerca de si tales afecciones podían razonablemente haber incidido en la continuidad del emprendimiento constructivo. La motivación administrativa, sin embargo, se limitó esencialmente a sostener que dichas circunstancias “no surgen probadas” y “no fueron oportunamente invocadas”, sin desarrollar un verdadero análisis de la prueba médica incorporada ni ponderar específicamente la naturaleza, duración e incidencia de las patologías acreditadas. Algo similar ocurre respecto de la alegada conducta del tercero contratado para el inicio y ejecución de las obras. Naturalmente, el mero incumplimiento contractual de un tercero no constituye, por sí solo y automáticamente, una justificación indefinida o perpetua para mantener paralizada una construcción durante años. El administrado conserva deberes mínimos de diligencia, reorganización y regularización frente a la Administración. Sin embargo, tampoco resulta jurídicamente correcto descartar en abstracto toda relevancia justificante de tales circunstancias. En determinadas hipótesis, particularmente cuando existen conflictos contractuales graves, maniobras defraudatorias o situaciones patrimoniales complejas que afectan directamente la viabilidad material y económica de la obra, dichas circunstancias podrían razonablemente constituir causas justificantes transitorias o atenuantes, al menos durante un período prudencial. La valoración, nuevamente, debía efectuarse en concreto y mediante motivación suficiente. Así, surge de las declaraciones de autos que: « el señor AA había cumplido con los pagos respectivos, mas bien contratados porque fue un adelanto del dinero y en realidad la finca se encontraba en condiciones de apariencia ruinosa y de aparente incumplimiento total por parte del arquitecto FF» (EE, FS. 182) «me contacta porque había un incumplimiento por parte de los constructores a las cuales les había adelantado casi el 100% del trabajo. La obra estaba inconclusa concurrí a la casa y estaba inhabitable » (GG, fs. 184 vto.) «no llegamos a terminarla la obra (…) la persona que me contrató a mi tuvo unos problemas de plata y no concurrí mas» (HH, fs. 187 vto.). Desde luego, asiste razón a la demandada en cuanto a que el transcurso de l tiempo sin culminación de la obra constituye un elemento objetivamente relevante y que la Administración podía legítimamente ponderar. La razonabilidad temporal forma parte del análisis de proporcionalidad del instituto. No obstante, justamente por tratarse de una medida de extrema gravedad (la revocación de un permiso de construcción ya otorgado ) la Administración debía darse la posibilidad de analizar adecuadamente por qué las circunstancias dejaban de ser justificantes a partir de determinado momento, o por qué resultaban insuficientes frente al prolongado lapso transcurrido. En especial, debió analizar si correspondía previamente dejar transcurrir el plazo de la intimación o incluso intimar específicamente al administrado a presentar un nuevo cronograma, plan de reactivación o adecuación técnica antes de disponer directamente la revocación definitiva del permiso. Nada de ello surge desarrollado en el acto administrativo impugnado. La resolución administrativa parece descansar, esencialmente, en una constatación objetiva de inactividad prolongada, pero sin efectuar una ponderación suficientemente desarrollada acerca de las concretas razones alegadas ni sobre la proporcionalidad de la consecuencia finalmente adoptada. Como es sabido, el motivo del acto administrativo refiere a los presupuestos de hecho y de derecho que justifican su dictado. El control jurisdiccional sobre dicho elemento supone verificar la existencia real de los hechos invocados, así como su razonable a decuación con la decisión adoptada. Por tanto, el vicio en los motivos se configura únicamente cuando los hechos en que se funda la decisión no se encuentran debidamente acreditados, o cuando, aun siéndolo, resultan jurídicamente inidóneos para sustentar la consecuencia adoptada. Como establece CAJARVILLE, en frase multicitada: “En todo caso, el acontecer de los hechos es una circunstancia exterior, cuya existencia se impone a la Administración objetivamente, desde fuera, de la cual el ejercicio del poder de dictar el acto aparecerá como una consecuencia jurídica. Por lo tanto, en cuanto a la apreciación de la existencia o inexistencia en si misma de los hechos y su valoración jurídica (legitimidad o ilegitimidad), la Administración no goza de ninguna discrecionalidad. Si los hechos operantes como supuesto normativo, o motivo del acto administrativo, no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia de los motivos ». (CAJARVILLE, Juan Pablo, Sobre Derecho Administrativo, FCU, 2008, pp. 31-32). En el caso , y sin perjuicio de la valoración que corresponda efectuar respecto de la suficiencia material temporal total de las causas invocadas, entiende la Sala que el acto presenta prima facie vicio en la valoración del motivo, al no haber desarrollado adecuadamente el alcance jurídico del concepto de “razones justificadas”, ni haber ponderado de forma circunstanciada potenciales elementos de prueba aportados por el administrado antes de proceder a la revocación del permiso. 5.2) Sobre la falta de vista previa y el derecho de defensa. El vicio anterior tiene impacto sobre el derecho de defensa del actor. En otras palabras: la Administración no analizó oportunamente las causas de justificación, entre otras razones, porque no dio vista previa al acto donde revocó por falta de razones. Dado que las razones recién pudieron ser expresadas al momento de la recurrencia, el derecho de defensa esta definitivamente afectado. En efecto, se coincide con la parte actora en cuanto a que el procedimiento administrativo que culminó con la revocación del permiso se desarrolló con vulneración de su derecho de defensa, en particular por no habérsele conferido una verdadera vista previa antes del dictado del acto lesivo. La objeción no resulta meramente formal ni secundaria. Por el contrario, se vincula directamente con garantías esenciales del debido procedimiento administrativo, especialmente relevantes cuando la Administración se propone extinguir o revocar una situació n jurídica favorable previamente otorgada al administrado. De las actuaciones administrativas surge que la revocación del permiso fue dispuesta el 20/05/2024 por el Director del Servicio Contralor de la Edificación. Sin embargo, la intimación vinculada a la inspección profesional de fecha 30/04/2024 en la que se sugería coordinar nueva inspección y eventualmente proceder a la caducidad del permiso en un plazo de 30 días, hace que el acto revocatorio fuera dictado antes de que existiera una efectiva instancia de contradicción previa y antes incluso del vencimiento del plazo conferido al administrado en la última intimación practicada. Ello adquiere especial trascendencia porque la propia Administración fundamentó luego la revocación en la inexistencia de “causas justificadas” para la paralización. Sin embargo, mal podía concluir válidamente que tales razones no existían si no había otor gado previamente una oportunidad real y útil para que el interesado las expusiera y acreditara antes de adoptar la decisión extintiva. El derecho de defensa en sede administrativa requiere el derecho a ser oído antes de la adopción de una decisión susceptible de afectar derechos o intereses legítimos del administrado. El derecho de defensa o del debido pronunciamiento, resulta recogido en distintas disposiciones normativas, siendo considerado actualmente como un principio de raigambre constitucional. Como expresa CAJARVILLE «el derecho a defenderse, de fuente constitucional, no se limita entonces a la posibilidad de ser oído antes de dictarse resolución; comprende también el derecho a ser notificado de la existencia del procedimiento, a conocer el contenido de todas las actuaciones, a comparecer reclamando lo que se entienda corresponder con el patrocinio letrado que se juzgue conveniente, a que se diligencie la prueba admisible, pertinente y conducente que se ofreciere » (CAJARVILLE, J.P., “El derecho a defenderse en vía administrativa y la eficacia y eficiencia de la Administración.” En: Sobre Derecho Administrativo, T. II. FCU, 2007, p. 214). A su vez, RAMÓN REAL incluía en la garantía de defensa, el «derecho a ofrecer, pedir, producir y controlar prueba de descargo, que incluye los de que sea producida toda prueba razonablemente ofrecida aunque deba producirla la propia administración y de que l a prueba se diligencie antes de resolver sobre el fondo y el derecho a controlar la prueba diligenciada por la administración » (RAMÓN REAL, A. “ Los principios del procedimiento administrativo en el Uruguay ” en: Nuevos Estudios de Derecho Administrativo. ACALI, 1976, p. 34). En la misma línea, ha señalado en fallos reiteradamente el Tribunal de lo Contencioso Administrativo que: «El Tribunal ha sostenido sobre la falta de vista previa en casos como el de obrados que: “Está fuera de discusión que el administrado debe tener una razonable oportunidad para efectuar descargos y proponer probanzas útiles para contrarrestar las preliminares consideraciones de la Administración, lo que no se dio en la especie. Es posición consolidada en la jurisprudencia de este Tribunal que la falta de vista previa en casos como el presente lesiona el derecho de defensa e infringe no sólo normas jurídicas de rango constitucional (arts. 12, 18, 66 y 72), sino también principios generales de derecho recibidos por nuestra "carta fundamental”, como señala el Prof. Alberto R. REAL en su obra “Principios Generales en la Constitución Uruguaya”. Citando al Prof. Correa Freitas se ha dicho en Sentencia No. 70/99 que: “el debido proceso es el derecho que tiene toda persona de tener su día ante el Tribunal o ante el Juez. En materia administrativa, es el derecho de todo administrado de que se dé vista de las actuaciones administrativas, de ser defendido por un Abogado, de que puede formular sus descargos, de presentar y solicitar que se realicen pruebas. En definitiva, que la Administración no pueda ni deba adoptar una resolución definitiva, sin que antes el particular o el funcionario inculpado puedan tener cabal conocimiento de las actuaciones administrativas, sin que puedan realizarse pesquisas secretas. De este principio, pues, se derivan los principios de publicidad y contradicción, lo que asegura una mayor participación del administrado en el procedimiento administrativo y en la formación de la voluntad administrativa, como expresamente lo consagra el art. 23 de la Constitución Española de 1978” (CORREA FREITAS, Rubén “Los Principios de Procedimi ento Administrativo en el Decreto Nº 500/91”, en Procedimiento Administrativo Común y Disciplinario, ONSC, Montevideo, 1998, p.138)» (Sent. 93/2026, entre muchas otras). Precisamente por ello, la vista posterior concedida mediante la sede recursiva, como alega la demandada (fs. 61) no subsana necesariamente la omisión de audiencia previa cuando el vicio afectó la formación misma de la voluntad administrativa. En este punto, resulta particularmente relevante advertir cierta inconsistencia en la propia posición de la Administración. En efecto, la Sentencia Nº 110/2025 efectúa referencia a una foja 3 relativa a vistas conferidas. Sin embargo, del examen de las actuaciones surge que dicha actuación corresponde ya a la notificación del propio acto revocatorio o a actuaciones posteriores vinculadas a la vía recursiva. La propia Intendencia reconoce expresamente en el expediente Nº 2024-4006-98-000033 que la “vista” cuya existencia invoca fue concedida con posterioridad, en ocasión de la tramitación de los recursos administrativos interpuestos por el actor. Ello resulta insuficiente para tener por satisfecho el debido procedimiento previo exigible antes del dictado del acto revocatorio. La distinción no es meramente cronológica. La vista previa cumple una función sustancial: permitir que la Administración conozca y valore eventuales elementos justificantes antes de decidir. Una vista otorgada luego de adoptada la decisión carece, en buena medida, de esa funcionalidad esencial, pues la vol untad administrativa ya se encuentra exteriorizada y consolidada. Además, el defecto procedimental adquiere especial entidad en este caso porque las posibles causas justificantes (estado de salud, conflictos contractuales, dificultades materiales para la ejecución ) eran precisamente cuestiones que requerían actividad probatoria y valoración administrativa previa. Al omitir una instancia efectiva de contradicción antes de revocar el permiso, la Administración privó al actor de la posibilidad de influir útilmente en la decisión administrativa y de aportar oportunamente elementos dirigidos a evitar la medida extintiva. A ello se suma que la decisión revocatoria fue adoptada en un contexto donde existían antecedentes inspectivos contradictorios o, cuanto menos, no concluyentes. Algunas actuaciones constataban inexistencia de obra activa; otras verificaban mantenimiento de l cerramiento, presencia de personas vinculadas al inmueble y posteriores regularizaciones parciales respecto de ocupaciones de vereda y elementos colocados en espacio público. En tales condiciones, el deber de instrucción suficiente y de previa audiencia adquiría todavía mayor intensidad. Por último, asiste razón a la parte actora en cuanto a la aplicación de la presunción del art. 47 del CCA . La inactividad administrativa en la resolución de los recursos opera en su contra, reforzando la credibilidad de la versión de la parte actora. La presunción legal viene, precisamente, a resolver situaciones de dificultad probatoria, inclinando razonablemente la balanza a favor del administrado. Con relación a esta presunción específica, DURÁN MARTÍNEZ explicó que: “Por tanto, esta resolución no se relaciona con el agotamiento de la vía administrativa sino a los efectos de configurar o no una presunción simple a favor del administrado, que el Tribunal deberá tener en cuenta en caso de promoverse la acción de nulidad. Esto es importante por cierto porque invierte la carga de la prueba. O sea, si el órgano competente para resolver el recurso respecto del cual se operó la denegatoria ficta lo resuelve dentro de los 30 días siguient es, no se produce tal presunción. Pero si continúa sin resolver, o si lo hace luego de esos 30 días, se produce la presunción simple a favor del recurrente…Esta presunción simple en favor del actor no tiene mayor relevancia en juicios de pleno derecho, pue s se diluye ente el principio jura novit curia. Pero puede ser decisiva en aquellos juicios que dependen de la prueba de los hechos que fundaron el acto impugnado. En estos casos, es la Administración la que debe probar que los hechos existieron, y si no lo hace el acto debe ser anulado por ausencia de motivos.” (DURÁN MARTÍNEZ, A. Contencioso Administrativo . FCU , 2023. p. 273). En consecuencia, entiende la Sala que la omisión de una efectiva vista previa antes del dictado del acto revocatorio, sumada a la adopción de la decisión antes del vencimiento de la última intimación practicada y a la insuficiencia de la posterior vista re cursiva para subsanar dicha omisión, configura —prima facie— una afectación relevante del derecho de defensa del administrado susceptible de comprometer la legitimidad del acto impugnado. 6) Orientación de cumplimiento El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. En este caso, se han analizado tanto los vicios enunciados por la parte actora, como las defensas esgrimidas por la parte demandada, indicándose de forma clara cuáles, en este caso, son las irregularidades que aquejan al acto encausado y como debió, la Administración otorgar vista previa, analizar las causas justificadas por el actor y reformular las intimaciones. En particular, se concluyó que la Administración debió: (i) conferir una efectiva vista previa antes del dictado del acto revocatorio; (ii) otorgar al interesado una oportunidad real y útil para invocar y acreditar las razones justificantes de la paralizaci ón; (iii) analizar concreta y fundadamente las circunstancias alegadas; y (iv) motivar adecuadamente por qué tales circunstancias resultaban o no suficientes a la luz de la normativa aplicable y del tiempo transcurrido. Asimismo, se señaló que las intimaciones practicadas resultaron insuficientes a efectos de satisfacer plenamente las garantías del debido procedimiento, especialmente considerando que la decisión revocatoria fue adoptada antes del vencimiento de la última intimación conferida al administrado y sin haberse desarrollado una instancia contradictoria previa eficaz. Por esta razón, y en honor a la brevedad, la Sede se remite a los desarrollos precedentes, en los cuales constan extensamente los fundamentos de la decisión. A su vez, el inciso segundo del art. 190 del CCA, dispone: que «Cuando la irregularidad refiera a las formalidades exigidas a los actos o trámites del procedimiento administrativo previo, el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo…». A juicio de este sentenciante, los defectos advertidos no se agotan en insuficiencias formales susceptibles de convalidación ex post o recomposición. Como se indicó, la insuficiente valoración de las circunstancias invocadas por el actor se proyecta sobre el propio motivo del acto administrativo, en tanto la Administración resolvió la revocación sin desarrollar una ponderación adecuada de extremos que r esultaban centrales para determinar si se configuraba o no el presupuesto normativo habilitante de la revocación, esto es, la inexistencia de “razones justificadas”. En consecuencia, los vicios constatados afectan elementos sustanciales del procedimiento y de la formación de la voluntad administrativa, comprometiendo la legitimidad misma del acto impugnado. Sin perjuicio de ello, entiende la Sede que la Administración no ha perdido definitivamente la potestad de ejercer sus competencias de policía edilicia respecto del inmueble de referencia ni de evaluar, eventualmente, en un nuevo procedimiento, la situación actual del permiso de construcción y del estado de las obras. Lo que no resulta jurídicamente admisible recomponer el acto actualmente impugnado mediante una subsanación retroactiva de las garantías omitidas, pues ello implicaría desnaturalizar el derecho de defensa previo y transformar en meramente ritual una instan cia que debía necesariamente anteceder a la decisión administrativa. 7) Que la actuación de las partes ha sido la correcta, no existiendo los elementos para imponer sanciones procesales en la instancia. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Ampárase la demanda instaurada y en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. A los efectos fiscales, estimase los honorarios del letrado actuante en $ 50.000 (pesos uruguayos cincuenta mil). 2) Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado subrogante en el Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2° Turno