Sentencia Interlocutoria N° 129/2026

Montevideo, 1 de junio de 2026 SENTENCIA Nº129/2026 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para sentencia interlocutoria, estos autos caratulados "AA CON BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. ACCIÓN DE NULIDAD. INSTANCIA ÚNICA” - Ficha: 256/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno. RESULTANDO: 1) Con fecha 5 de mayo de 2025, compareció la Sra. AA demandando la nulidad de “resolución Nro. 2024-28-1-061148 de fecha 11 de julio de 2024, dictada por la Dirección Técnica de Prestaciones del Banco de Previsión Social”, mediante la cual se habría rechazado su solicitud para acceder al Programa de Soluciones Habitacionales (fs. 12 y ss.) 2) En su demanda, relata que si bien por tal acto se le confirió vista de las actuaciones, existe en realidad, una decisión de la Administración de denegar al acceso al programa referido, la que fue adoptada sin la debida motivación, realizando una valoración errónea del baremo y vulnerando los principios de solidaridad, razonabilidad, universalidad y verdad material. 3) Así, indica que fue notificada con fecha 11 de julio de 2024 e interpuso recursos de revocación y jerárquico en subsidio el día 25 de julio de 2024. Habiendo transcurrido 200 días sin pronunciamiento expreso de la Administración al respecto, operó la deneg atoria ficta con fecha 10 de febrero de 2025, por lo cual, alega, el accionamiento fue presentado en plazo. 4) Realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede, por Decreto Nº 822/2025 se confirió el correspondiente traslado a la parte demandada, quien lo evacuó con fecha 29 de julio de 2025 , bregando por la confirmación del acto, aportando los antecedentes administrativos y oponiendo excepciones previas de falta de agotamiento de la vía administrativa y procesabilidad (incompetencia) (fs. 41 y ss.). 5) Con relación al excepcionamiento, la demandada sostuvo que la verdadera resolución (Resolución N°62/2025) no había sido notificada todavía al momento de presentar la demanda de nulidad, no habiéndose interpuesto contra ella recurso administrativo alguno, al menos hasta ese momento. Agrega que, la actuación contra la que se interpusieron los recursos era una vista: “ En este contexto, el 11 de julio de 2024, se le da vista a la Sra. AA de las actuaciones, como luce a folios 12 del expediente administrativo adjunto. Y en vez de evacuar la vista, la actora presenta Recursos de Revocación y Jerárquico, con fecha 25 de julio…” (fs. 41 vto.). 6) Asimismo, expresa que la actora identifica de forma errónea el acto por todo lo que viene de decirse y porque, incluso, le asigna un número que en realidad refiere al expediente administrativo. Adicionalmente, respecto de la lesividad, arguye que no se cumplen los requisitos del art. 309 de la Constitución por carecer de la nota de lesividad exigida, no siendo procesable ante esta jurisdicción. 7) Por Decreto N°1063/2025 se confirió traslado a la parte actora por el plazo de 10 días respecto de las excepciones promovidas y mediante Decreto N°1281/2025, se tuvo por no evacuado el traslado, al no haberse presentado la accionante. Con fecha 26 de agosto de 2026, compareció la demandada a ofrecer prueba del excepcionamiento. 8) Por su parte, a fs. 54 compareció la Dra. BB a efectos de cesar el patrocinio de la parte actora, indicando que se “ ha tornado inviable para este Consultorio Jurídico continuar ejerciendo debidamente el patrocinio letrado ” por la imposibilidad de comunicación con la Sra. AA. Por Decreto N°1416/2026 se tuvo presente el cese, disponiéndose la notificación al domicilio real de la actora conforme prevén los arts. 75 y 70 del CCA. 9) Luego de conferidos los plazos respectivos, por Decreto N°2701/2025, la Sede se pronunció sobre los aspectos requeridos en el art.166 del CCA que aplica, en espejo, a este excepcionamiento. Con fecha 4 de febrero de 2026, alegó la parte demandada, no haciéndolo la actora. 10) Remitidas las actuaciones al P.E.C.A, por Dictamen N°89/2026 surgió declarar la no procesabilidad del acto encausado. Por Decreto N°907/2026, la Sede dispuso el pase de los autos para resolución, los que fueron puestos a despacho con fecha 14 de mayo de 2026 (fs. 102 vto.). CONSIDERANDO: 1) La Sede , compartiendo parcialmente los argumentos del P.E.C.A, hará lugar al excepcionamiento deducido y declarará que el acto administrativo accionado no es procesable ante esta jurisdicción , por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Relación entre la falta de definitividad del acto y su lesividad La Sede debe controlar que el acto administrativo contra el cual se acciona sea el originario (lesivo) y que no se trate de un acto meramente reiterativo o que no cumpla con las condiciones para ser catalogado como un verdadero acto administrativo, a la vez que debe verificar que haya adquirido la nota de definitivo. Tal control puede ser realizado al momento de presentar la demanda si se trata de un aspecto que surja de forma liminar y fehaciente del propio libelo inicial (art. 155 y 156 del CCA), en la oportunidad que prevé el inciso final del art. 163 del CCA, para lo cual, tal óbice debe ser claramente apreciable (no ya de la demanda sino de ésta y de su contestación) y, para el caso en que ello no surja de forma clara en las oportunidades que vienen de reseñarse, siempre podrá el magistrado, valorarlo y relevarlo al momento de dictar sentencia. Pues bien, en la especie, la parte demandada lo relevó en oportunidad de contestar la demanda, al oponer las excepciones previas. En efecto, no sólo interpuso la excepción previa de falta de agotamiento de la vía administrativa, sino que refirió a la falta de lesividad del acto. Puntualmente, con relación al acto originario, RUOCCO y DELPIAZZO, explicaron que: “ El acto originario es aquella manifestación de voluntad perfecta en tanto y en cuanto reúne todos sus presupuestos y elementos. Es aquel que dice directa o indirectamente sobre el fondo del asunto…creador de una situación jurídica que, si es lesiva para el sujeto, es susceptible de ser resistida mediante la acción de nulidad …” (RUOCCO, G y DELPIAZZO, C. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración. Tomo I. La Ley. Montevideo. 2013. P.p. 91. Resaltado agregado). En la especie, la actuación contra la cual se interpusieron los recursos de revocación y jerárquico con fecha 25 de julio de 2024 (tempestivamente) y luego, se inició la acción de nulidad, no sólo no es el originario sino que, además, no cumple con las notas de ser un verdadero acto administrativo, puesto que carece de uno de sus elementos, que es la producción de efectos jurídicos. El art. 120 del Decreto N°500/991 aporta una definición de acto administrativo seguida por la doctrina y jurisprudencia (salvo, por ejemplo, por Sayagués Laso en mínimos aspectos), según la cual se trata de una manifestación de voluntad de la Administració n, actuando en función administrativa que produce efectos jurídicos. Producir efectos significa crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas, lo que no sucede en la especie. Véase que a fs. 10 del Expediente N°2024-28-1-061148 (A.A) surge el acto contra el cual la actora dirigió su accionamiento. Allí se observa de forma clara que la Administración concedió vista de las actuaciones. En esa misma actuación, lo que hizo BPS fue replicar algunas consideraciones que provenían del Informe de fecha 27 de mayo de 2024 que luce a fs. 6 y ss. Allí, lo que se hizo fue estudiar la solicitud de la actora y contrastarla con la normativa aplicable al tema, concluyéndose que no cumplía con los requisitos para acceder al programa. De este informe, en la parte superior surge como “ tipo” de actuación “ dar vista” y dentro del propio informe, al final, se indica que: “ A efectos de citar a la titular y conferirle vista de lo dispuesto se envía el presente a la Oficina Centro de Atención. Confiérase vista y otórguesele el plazo reglamentario de 10 días hábiles para la presentación de descargos que entienda pertinentes, de acuerdo a lo dispuesto por el Art. 69 del Reglamento de Procedimiento Administrativo”. Y, en la propia actuación en la que se confiere efectivamente la vista , se aclara con negrita y mayúsculas que se trata de una “ VISTA”, reiterándose al final que cuenta con 10 días hábiles para presentar descargos. Por lo tanto, surge claro que se trataba de una actuación de asesoramiento (informe) y de un acto de mero tratamiento (notificación) y, por ende, no vinculantes para el jerarca; la actora debió presentar sus descargos y luego la Administración con ellos a la vista, dictaría la resolución, como, a la postre, lo hizo. Este informe del cual se confirió vista, entonces, no producía efectos jurídicos y no se trataba, en puridad, de un acto administrativo recurrible y accionable de nulidad. A su vez, el acto originario (y lesivo), la Resolución Nº62/2025 que consta a fs. 37 y ss., de los A.A por la cual se rechazó la petición de la actora, no fue recurrida ni tampoco fue el acto contra el cual se dirigió la acción de nulidad. Y el cumplimiento del agotamiento de la vía administrativa, a los efectos del c ontencioso anulatorio, debe apreciarse con relación al acto originario lesivo. En efecto, aun cuando la accionante haya agotado la vía respecto a la actuación de fs. 10, ello, en lo que a este contencioso importa, resulta estéril, puesto que la agotó respecto a un acto contra el cual, en puridad, ni siquiera correspondía interponer recursos porque es un mero asesoramiento. El acto recurrible es el que cumple con las notas de ser acto administrativo, esto es, la Resolución N°62/2025, contra la cual no se agotó la vía y adquirió, por ende, firmeza. Así, relacionando la firmeza, la lesividad y la acción de nulidad, DURÁN MARTINEZ, sostuvo: “(…) si estamos en presencia de un acto administrativo firme los recursos y la acción de nulidad son imposibles ….El acto administrativo susceptible de la acción anulatoria, además de definitivo, debe ser el originario, es decir, el creador de la situación jurídica lesiva que se resiste con la acción de nulidad …” (DURÁN MARTÍNEZ, A. Contencioso Administrativo. Montevideo. 2023. P.p. 58 y 63. Resaltado agregado). El requisito de la definitividad del acto, por su parte, surge de la sinergia existente entre los arts. 309 y 317 de la Constitución, en tanto el primero reza: “El Tribunal de lo Contencioso -Administrativo conocerá de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos, cumplidos por la Administración, en el ejercicio de sus funciones, contrarios a una regla de derecho o con desviación de poder…” y el segundo refiere a las formas y plazo en los que han de interponerse los recursos administrativos. En igual sentido, los arts. 18, 20, 21 y 39 del CCA refieren a que son objeto de acción de nulidad, los actos administrativos definitivos y el art. 40 refiere a la forma en que ha de agotarse la vía administrativa. Este régimen es conteste en su mayoría (salvo por el urgimiento y forma de computar los plazos) con el contenido en la Ley Nº15.524 y concordantes. La doctrina , refiriendo a las disposiciones constitucionales, ha explicado: “De la lectura de los dos primeros incisos de este artículo 24 -coordinados con los arts. 309 y 319 de la Constitución – surge inequívocamente que el agotamiento de la vía administrativa es un requisito de admisibilidad de la acción de nulidad y para que se produzca es preciso interponer en tiempo y forma los recursos administrativos que correspondan y esperar su resolución expresa o ficta… En los casos de agotamiento expreso de la vía administrativa, es decir cuando hay resolución sobre el último recurso in terpuesto dentro de los plazos del artículo 5, siempre que dicha resolución sea notificada o publicada, el plazo es también 60 días, computados a partir del día siguiente al de la notificación personal o publicación según corresponda…” (DURÁN MARTÍNEZ, Augusto. Contencioso Administrativo. FCU. Montevideo. 2023. P.p. 168 y ss.). Adicionalmente, Sayagués Laso sostuvo que: “De ahí surgen los requisitos o condiciones de admisibilidad, que son: la existencia de acto impugnable, el agotamiento de la vía administrativa, el accionamiento en plazo y la titularidad del derecho o interés lesionado” (SAYAGUÉS LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. 9ª Edición. FCU. Montevideo. 2021. P.p. 578). En el mismo sentido, Cajarville Peluffo, sostuvo con meridiana claridad que: “ La acción de nulidad no es admisible si antes no se ha agotado la vía administrativa, mediante la interposición por el lesionado de todos los recursos administrativos que correspondan. Y su resolución por los órgan os administrativos competentes. Con ello, el acto administrativo adquiere el carácter de definitivo requerido por el arto 309 de la Carta” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Breve presentación de la jurisdicción contencioso administrativa uruguaya. Revista de la Facultad de Derecho (23), Año 2014. P.p. 127). Asimismo, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha sostenido: “En consecuencia, al no haber procedido el accionante a recurrir en tiempo y forma la decisión, se configuró, a su respecto, el incumplimiento de uno de los presupuestos de orden público que subordinan la validez del accionamiento anulatorio; el debido agot amiento de la vía administrativa previa”, resolviendo: “Declarar que la pretensión anulatoria no pudo incoarse válidamente por haberse incumplido con el presupuesto previo del correcto agotamiento de la vía administrativa ” (Sentencia Nº215/2021. En el mismo sentido: Sentencia Nº231/2021, 382/2022, entre otras). En definitiva, en este caso se producen las tres condiciones de las que viene de hablarse: (i) la actuación de fecha 11 de julio es un mero acto de trámite por el cual se confiere vista y el informe que lo antecede es un acto de asesoramiento no vinculante y no productor de efectos jurídicos ; (ii) el acto originario lesivo es la Resolución N°6/2025 contra la cual no se acciona y (iii) además, no se observa, en estos obrados al menos, que se hayan interpuesto contra ella recursos, con lo cual habría quedado firme. Todo lo anterior, sella la suerte del accionamiento de la parte y hace que el acto encausado no se a procesable ante esta Sede y que, respecto del acto administrativo lesivo, no se haya accionado. Así, se configura un supuesto de incompetencia. Por los fundamentos expuestos y la normativa antes citada, LA SRA. JUEZ LETRADA DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 1°TURNO FALLA: 1) Hacer lugar al excepcionamiento y declarar que el acto accionado no es procesable ante esta jurisdicción configurándose incompetencia y la falta de agotamiento de la vía administrativa a su respecto , sin sanción procesal específica. 2) Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 3) Intímase a la parte demandada a retirar los antecedentes administrativos en caso de haber sido aportados en soporte papel y encárguese a la Oficina Actuaria su eliminación del servidor de la Sede, si hubiesen sido aportados en soporte digital. 5) Oportunamente, archívese. Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1ºTurno