Sentencia Interlocutoria N° 115/2026

Montevideo, 25 de mayo de 2026 SENTENCIA Nº115//2026 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para resolución, estos autos caratulados “ AA Y OTROS CON INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MALDONADO. ACCIÓN DE NULIDAD” – Ficha Nº293/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno, en mérito a los recursos de reposición y apelación interpuestos por la parte demandada contra la Sentencia Interlocutoria Nº76/2026. RESULTANDO: 1) Tal como surge de la Sentencia Nº76/2026, la Sede fijó el objeto del proceso, en los siguientes términos: “ determinar si corresponde hacer lugar a la nulidad planteada por la parte actora respecto de la Resolución Nº03245/2023 dictada por la Intendencia de Maldonado con fecha 12 de abril de 2023, mediante la cual se dispuso que la totalidad de los juicios tribu tarios que tramitaban a ese momento, a través de la Unidad de Ejecuciones Tributarias dependiente de la Dirección General de Asuntos Legales, pasaran a ser tramitados por el adjudicatario de la Licitación Pública Nº5/2023, sin perjuicio de lo que pudiere corresponderle a los profesionales abogados dependientes de la mencionada Dirección General, en caso de eventual recupero por las acciones judiciales iniciadas antes del 24 de diciembre de 2015 y que tuviesen continuidad en el mismo proceso; o si, por el contrario, corresponde confirmar el acto administrativo referido, por haber sido éste dictado en apego a la regla de derecho. Para ello, en particular, deberá determinarse si: (i) se vulneró el principio de jerarquía normativa y/o existen vicios en la competencia del acto por versar éste sobre materia presupuestal y exceder lo dispuesto en el Decreto Departamental Nº3 497, al agregar la condición de que las acciones judiciales iniciadas antes del 24 de diciembre de 2015, tuviesen continuidad en el mismo proceso, para ser cobradas por los abogados patrocinantes; (ii) se vulnera el derecho al cobro de los accionantes puesto que no existe posibilidad material de que éstos tengan continuidad en los procesos judiciales; (iii) el acto padece de vicios en su motivación y motivos y (iv) la Administración actuó en contra de sus propios actos” y el de la prueba: “en acreditar los extremos delimitados previamente en los puntos (i), (ii), (iii) y (iv)”. 2) A su vez, respecto de los medios de prueba ofrecidos por las partes y en lo que resulta relevante a la recurrencia, la Sede amparó parcialmente la oposición de la actora y: (i) Rechazó el testimonio de los Expedientes Nº2015 -88-01-18858 y acordonados aportados por la demandada, a efectos de acreditar los riesgos de perjuicios en que se puso a la Administración por la actuación de los letrados patrocinantes en los juicios referidos , por entender que no es objeto de este proceso realizar una revisión de toda la actuación profesional de los actores para la Intendencia, admitiendo únicamente aquellas actuaciones que se relacionen con el embargo mencionado, y aclarando que: “en caso de que no pudiesen ser separadas, deberá la Intendencia informar únicamente respecto al extremo que viene de detallarse”. (ii) Rechazó el testimonio de memorando 20745 -2025-5 y su respuesta por resultar reiterativo. (iii) Rechazó parcialmente la prueba trasladada referente a una serie de expedientes judiciales de regulación de honorarios y juicios ejecutivos a efectos de acreditar la “escasa o nula participación” de los actores y probar la emisión de las órdenes de pago ya referidas , por las mismas razones referidas anteriormente. En tal sentido, únicamente se admitió requerir a los Juzgados indicados a fs. 446 punto A), que informen qué órdenes de pago fueron emitidas, cuándo, por qué monto y por qué rubro, mas no se admiti ó trasladar todas las actuaciones. (iv) Rechazó la prueba por informes dirigida al BROU a efectos de informar si se retiró el importe de $988.291 de la cuenta judicial Nº1572409 puesto que resulta irrelevante, ya que “ no es objeto del proceso conocer si efectivamente se retiró el dinero, se cobró la orden sino, como viene de decirse, si se habilitó por la Intendencia y el Juzgado a cobrar los haberes respectivos”. 3) En la misma providencia, la Sede admitió la contraprueba propuesta por la actora, por ser complementaria de la ofrecida por la demandada referente a los honorarios de los actores, aprobados para el cobro. La restante prueba de las partes fue admitida. 4) Con fecha 22 de abril de 2026, a fs. 483 y ss., compareció la demandada interponiendo “recursos de reposición y apelación y nulidad” indicando, en lo medular, que le agravia: (i) la forma en que fue fijado el objeto del proceso puesto que la Sede habría utilizado “manifestaciones en sentido afirmativo y no condicional, que pueden interpretarse como un adelantó de opinión de la Sede por cuanto refiere sin utilizar comillas como relacionando lo establecido por la actora en su demandada, ni utilizar frases en sentido condicional, como de costumbre se utiliza en la fijación del objeto del proceso. Y si bien al comienzo de la oración utiliza la conjunción “si”, posteriormente establece en forma afirmativa…”; (ii) lo dispuesto en los numerales 15 y 16 de la providencia, en los que se rechaza parcialmente la prueba trasladada referida a la actuación de los actores en diversos juicios y en el Expediente Nº2015 -88-01-18858, por entender que sí forman parte del objeto del proceso y no referir el expediente mencionado a actuación judicial alguna y; (iii) todo lo anterior le genera indefensión por cercenarse su derecho a probar la legitimidad del acto por lo que conjuntamente con los recursos interpuestos, se peticionó la nulidad de la impugnada en los extremos que dicen relación con el rechazo de la prueba ofrecida por esta parte y aceptación de contra prueba de la contraria. 5) Finalmente, reafirma que: “ se tenga por planteada la solicitud de declaración de nulidad por indefensión de la recurrida, en cuanto la misma no admitió prueba presentada por esta parte, cuyo objeto de prueba es idéntico a la prueba y contraprueba admitida de la actora…” (fs. 493). 6) Por Decreto Nº966/2026 se solicitó a la demandada aclarar si la indefensión alegada es “un agravio en el marco de su recurrencia o ha deducido nulidad por indefensión. Y en su caso, si sus agravios sobre el objeto del proceso refieren a la recurrencia o a la nulidad por indefensión”. Ante ello, la demandada a fs. 497 y ss., aclaró que los agravios referidos al objeto del proceso forman parte de la recurrencia, sí dedujo nulidad por indefensión por vía de los recursos y que: “esta parte solicitó también la nulidad por indefensión, en forma subsidiaria a que la Sede no admitiera el recurso de reposición y dado el efecto que se le otorga a la apelación, lo que dejaría sin resolver la nulidad planteada en esta instancia…”. 7) Por Decreto Nº1005/2026, además de tener por aclarado lo solicitado y conferir traslado de los recursos a la actora, la Sede dispuso: “ Atento a que plantea la misma pretensión (nulidad por indefensión) por dos vías excluyentes, corresponde rechazar liminarmente la nulidad por indefensión planteada subsidiariamente, puesto que el art. 117 inciso segundo del CCA es claro en cuanto a que ten iendo posibilidad la parte de plantearlo por la vía recursiva, no corresponde acudir al incidente”. 8) Con fecha 4 de mayo, la demandada comparece nuevamente interponiendo recursos de aclaración y ampliación contra la providencia que antecede, solicitando aclarar si “con el traslado de los recursos de reposición y apelación en subsidio, también se dio traslado de la nulidad por indefensión…”. Mediante Decreto Nº1069/2026, la Sede aclaró a la demandada que sí, puesto que ello surge claro de lo dispuesto en el art. 117 del CCA. 9) Posteriormente, a fs. 509 y ss., la parte actora evacuó el traslado conferido, expresando en lo medular, que no hay un real agravio contra el objeto del proceso sino una mera disconformidad o diferencia en cuanto a la forma de redactarlo, no demostrando de qué manera concreta tal redacción afectó su defensa o facultades procesales. Asimismo, sobre el agravio fincado en el objeto de la prueba, indicó que no se impide probar hechos controvertidos, sino que se excluyó prueba manifiestamente impertinente. Finalmente, respecto a la nulidad por indefensión, arguyó que no se produjo tal supuesto y que : “no es posible soslayar el abuso de las vías procesales en el que incurre la contraria, en tanto, existiendo posibilidad de impugnar un pronunciamiento de la Sede – como efectivamente hizo – planteó además por vía incidental la nulidad…demuestra un obrar que pretende desconocer la normativa vigente, vulnerando el principio de buena fe procesal…”. 10) Así, por Decreto Nº1108/2025, se dispuso el pase de estos autos para resolución, poniéndolas las actuaciones a despacho con fecha 25 de mayo de 2026. CONSIDERANDO: 1) La Sede desestimará el recurso de reposición interpuesto por la parte demandada y la nulidad por su intermedio deducida , franqueando el recurso de apelación ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, con efecto no suspensivo en lo que refiere a la nulidad por indefensión y objeto del proceso y diferido (oportunamente), respecto de los medios de prueba, en mérito a los fundamentos que a continuación se explicitan. 2) Sobre la nulidad por indefensión En primer lugar, tal como fue explicado por la Sede, el art. 117 del CCA establece claramente por qué vías puede pedirse la nulidad por indefensión y cuándo corresponde acudir a cada una de ellas. Estando en plazo la demandada para hacerlo por la vía recursiva (como efectiv amente hizo), no correspondía que lo hiciera también por vía “subsidiaria” que es la del incidente; sería como tramitar y resolver dos veces lo mismo. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo entenderá en el caso por la vía del recurso de apelación, con el efecto que corresponde y cuándo corresponda según la ley; no puede pretenderse evadir los efectos y vías procesales que la ley regula interponiendo recursos o incidentes innecesarios, para tratar de “adelantar” un resultado. Por ende, la Sede no adelantó su posición sobre lo debatido en el marco de la nulidad por indefensión en ningún momento; simplemente aplicó la ley, indicándole a la parte lo que claramente establece el art. 117 y reitera el CGP. En segundo lugar, lo pretendido como “nulidad por indefensión” por la demandada, trasunta un error o confusión conceptual, conforme se explicará a continuación. El instituto de la nulidad por indefensión se enmarca dentro de las nulidades de los actos procesales en general, sólo que es un supuesto de nulidad específico que opera por razones de indefensión. El art. 113 del CCA prevé que los actos procesales (como l a interlocutoria recurrida) son nulos cuando: “a) Cuando un texto expreso de la ley establece esa consecuencia; b) Cuando el acto carece de los requisitos indispensables para la obtención del fin que persigue. En cualquiera de los dos casos anteriores, el acto no podrá ser anulado si, de todos modos, ha logrado el fin al que estaba destinado, salvo que se hubiera afectado la garantía del debido proceso”. En la especie, la actora no cuestionó los supuestos a y b, sólo refirió a que la forma en cómo se redactó el objeto del proceso y los medios de prueba rechazados por la Sede, la pusieron en indefensión. Puntualmente respecto a la nulidad por indefensión, ésta procede cuando la parte no pudo conocer un determinado acto procesal (o no lo hizo a tiempo) y ello le impidió ejercer su derecho de defensa. En este caso, la Sentencia Interlocutoria Nº76/2026 fue conocida por la demandada y recurrida en plazo; no hay una sola referencia a que ello no hubiese sido así en los escritos de la Administración. En efecto, lo que hace la demandada es confundir este instituto con un argumento más por el cual hubiese podido recurrir la providencia. En otras palabras, la supuesta indefensión o vulneración de su derecho de defensa debió ser incluida dentro de los argu mentos o agravios por los cuales la Administración entiende que no correspondía redactar el objeto del proceso de esta manera o rechazar determinados medios de prueba, pero no como vía para hacer valer la nulidad del acto procesal, que fue, a la postre, lo que hizo a través de los recursos. Por lo tanto, corresponde rechazar la nulidad por indefensión opuesta por carecer de objeto y referir los argumentos de la demandada, en realidad, a la cuestión que viene de decirse y no una nulidad de la providencia interlocutoria recurrida. 3) Sobre el recurso de reposición De acuerdo a los dichos de la parte demandada, además de interponer los recursos como vía para hacer valer la nulidad por indefensión, lo hizo por generarle la recurrida diversos agravios. Y, respecto a los mismos, existe también una confusión; conforme se verá a continuación, los agravios se dirigen contra la redacción del objeto del proceso y contra determinados medios de prueba rechazados por la Sede, mas no contra el objeto de la prueba. En las oportunidades en que la demandada refirió en su escrito recursivo al objeto de la prueba, lo hizo para vincularlo a la probanza rechazada, pero no para introducir un agravio sobre la fijación del mismo. Pues bien, con relación al objeto del proceso, los cuestionamientos son de franco rechazo. No ha existido, en momento alguno, vulneración del derecho de defensa ni tampoco éste ha sido redactado de forma de incluir únicamente los agravios de la actora; se trata, únicamente, de una confusión gramatical de la parte. Veamos: La fijación que realiza la Sede del objeto del proceso y de la prueba es, a los efectos de dotar a las partes de certeza, de modo que sepan qué aspectos serán considerandos a la hora de dictar sentencia definitiva, atento al principio de congruencia. Por esta razón, se fija primero un “objeto genérico” (el objeto de toda acción de nulidad) que refiere, por supuesto, a determinar si el acto encausado ha de ser anulado o confirmado. Sin embargo, lo que distingue a una demanda de nulidad de otra es el acto contra el cual se litiga y los agravios y vicios deducidos por las partes. Justamente, para poder determinar si ha de anularse o confirmarse el acto, la Sede sólo puede analizar aquellos aspectos sobre los que exista controversia y los vicios que la parte actora ha identificado en el acto en cuestión. Por ello, a continuación del “objeto genérico”, se fija un “objeto específico” para que la actora tenga la seguridad que todos los agravios y vicios adecuadamente alegados serán analizados y, a su vez, la parte demandada sepa que no se analizará agravio o vicio alguno que no haya sido correctamente sustanciado. Asimismo, para dotar de certeza a ambas partes de que todo lo que no haya sido sustanciado (por la actora) y controvertido (por la demandada) no será objeto de análisis. El objeto de la prueba, por su parte, estará en acreditar los hechos vinculados al objeto del proceso. Esta es la razón por la cual el objeto reviste la precisión mencionada por la demandada. En línea con lo que viene de decirse, como el objeto está fijado en atención a los agravios de la actora, que son, a su vez, lo que la parte demandada tiene la carga de controvertir, so pena de que se aplique la regla de admisión (art. 161 CCA), no tiene sentido repetir lo mismos dos veces. Por ejemplo: si la actora entiende que el acto posee un vicio en sus motivos por no haberse valorado adecuadamente los hechos y prueba del caso, lo que va a entender la demandada (sí ha controvertido tales ext remos) es q ue no hay vicio alguno en los motivos y que los hechos y prueba fueron correctamente valorados. Asimismo, la Sede al fijar el objeto fue cuidadosa en hacerlo de forma condicional, incluyendo la conjunción condicional “si” de forma previa a los dos puntos (:), lo que implica que todo lo siga a los dos puntos, podrá o no cumplirse; reiterar el “si” en cada enunciado (numerales i, ii , iii y iv ) es gramaticalmente erróneo. Así lo explica la Real Academia Española : “conjunción condicional. Introduce la oración subordinada condicional, llamada prótasis, que es la que expresa la condición que debe cumplirse para que se verifique lo enunciado en la oración principal, que se denomina apódosis: Si no vas a venir (prótasis ), avísame antes (apódosis)…” (www.rae.es/dpd/si). Justamente ello es lo que se hizo en este caso, el “si” implica que para que pueda anularse o confirmarse el acto (lo cual fue mencionado en la oración anterior), deberá dilucidarse todo aquello que fue incluido luego del “si” (que es lo que la actora esgrime por un lado y la demandada controvierte por otro). En definitiva, no se advierte que lo anterior (que es lo que gramaticalmente corresponde en idioma español) le genere un perjuicio real a la demandada; en todo caso, si tenía dudas pudo haber presentado un recurso de aclaración, lo cual no hizo. Por lo tanto, corresponde confirmar la providencia en todos sus términos y descartar que ello le produzca indefensión alguna, máxime cuando no se cuestionaron los puntos incluidos en tal objeto sino, solo su redacción. Ahora bien, sobre los medios de prueba rechazados y la contraprueba admitida, también entiende la Sede que no son de recibo de los agravios de la demandada. Nótese que mediante los expedientes judiciales cuyo traslado fue rechazado por la Sede, la demandada pretendía probar (como ha reiterado en diversas comparecencias) la escasa o nula participación de los actores en tales procesos . Sin embargo, no es objeto del proceso determinar cuánto actuaron los profesionales abogados, ni tampoco el monto a cobrar por concepto de honorarios propiamente dicho. Lo único que corresponde aquí analizar es si la decisión de que los juicios tributarios que se tramitaban al momento del dictado del acto por la Unidad de Ejecuciones Tributarias, dependiente de la Dirección General de Asuntos Legales, pasaran a ser tramit ados por quien resultare adjudicatario de una licitación “sin perjuicio de lo que pudiere corresponder a los profesionales abogados dependientes de la mencionada Dirección General, en caso de eventual recupero por las acciones judiciales iniciadas antes de l 24 de diciembre de 2015 y que tengan continuidad en el mismo proceso” , debió ser realizada por vía legislativa por referir a materia presupuestal e introducir, según los dichos de la actora, un supuesto exceso respecto a lo dispuesto en el Decreto Nº3947 que no exigía la “ continuidad en el mismo proceso”. Es decir, la Sede no debe valorar si actuaron una o varias veces ni tampoco, si tal continuidad se cumple; lo que se cuestiona es que se haya incluido en el acto administrativo encausado tal condición que, según la actora, excede lo dispuesto en el Decreto Nº3947 . Empero, se reitera, no corresponde determinar si se cumplió la condición del acto resistido, sino si es legitimo que tal condición haya sido dispuesta por el acto. Por su parte, lo único que cuestiona la actora respecto a los honorarios a cobrar es que la condición incluida en el acto nunca podrá ser cumplida por los abogados, en tanto el propio acto indica que los juicios serán seguidos por la adjudicataria y no por ellos, por lo que resultaría, según sostiene, materialmente imposible que continúen actuando en los procesos y ello vulnera su derecho al cobro. Adicionalmente, existen agravios controvertidos por la demandada referentes a la existencia o no de motivación del acto, no constando “ una relación directa y concreta de las circunstancias que dieron lugar a adoptar una decisión cuya anulación se pretende…” y finalmente, que la Administración actuó en contra de sus propios actos porque primero indicó que disociaría los expedientes judiciales (algunos serían tercerizados y otros no) y luego decidió “quitar del patrocinio de los abogados de la Intendencia y remitir la totalidad de los juicios ejecutivos en trámite”. En efecto, se reitera: no hay un solo agravio relativo al monto a cobrar por concepto de honorarios o a que haya existido continuidad no, en los hechos, de los actores en determinados juicios. Por lo tanto, resulta ajeno al objeto de este proceso, oficiar a diversos juzgados para que agreguen la totalidad de los expedientes en los que los actores se desarrollaron (mucho o poco) como abogados. Tampoco este proceso puede convertirse en una auditoria de la carrera profesional de los actores, porque no es a ello a lo que refiere el acto encausado. Ahora bien, la demandada, luego de explicar su interpretación del Decreto Nº3947 y del acto encausado (y por qué éste no implicaría exceso alguno), las potestades de organización con las que cuenta la Administración, refirió (como fundamento del acto) a qu e identificó que, en muchos casos, existía un conflicto de intereses en el marco de los honorarios que debían percibir los abogados, previo a solucionar la situación fiscal de algunos contribuyentes y que existían dificultades de recaudación en las ejecuciones de deudores morosos por no haber reglas claras de distribución de los procesos judiciales; agregó que no existía control del cobro de honorarios y refirió a una actuación puntual de los profesionales respecto a un embargo que sí podría haberle causado perjuicios y motivar el acto. Nada de esto se relaciona, nuevamente, con el monto a percibir por honorarios; tampoco se discute aquí con qué criterio se asignaba el trabajo antes en la Intendencia, es decir, si para cobrar honorarios debían participar en el expediente una, dos o muchas veces. Ello es lo que ameritó el rechazo de todos aquellos expedientes judiciales destinados a probar cómo actuaron los abogados o cuántas veces lo hicieron. Y, también, lo que ameritó que las actuaciones vinculadas con el embargo sí fueran admitidas. Tan es así, que se aclaró: “sí resulta pertinente conocer lo acontecido con el embargo a que hace referencia la demandada a fs. 446 y que sería la razón por la cual solicita el Expediente Nº2015-88-01-18858 y acordonados, para determinar si existió un error en los motivos del acto (p uesto que podría referir al vicio en la tramitación antes mencionado)…no resulta pertinente conocer la cantidad de actuaciones que los profesionales tuvieron en los juicios ejecutivos porque ello no ha sido cuestionado ni controvertido en autos y no se trata este proceso, de un análisis de la conducta general ostentada por los actores a lo largo de su carrera profesional en la Intendencia, desconociendo además (sin perjuicio de la autonomía técnica que ostentan) qué criterios gen erales impartió la Intendencia al respecto…se admitirán únicamente aquellas actuaciones que se relacionen con el embargo antes referido. En caso de que no pudiesen ser separadas, deberá la Intendencia informar únicamente respecto al extremo que viene de detallarse”. Con relación al Expediente Nº2015 -88-01-18858, de acuerdo a los dichos de la actora a fs. 471 y ss., no controvertidos luego por la demandada (que no confirió elemento alguno a la Sede en su escrito de prueba para analizar la pertinencia de la prueba), en él constan actuaciones administrativas por la s que se pretende probar cómo la actuación (nuevamente) de los actores en los otros expedientes (los judiciales), perjudicó a la Administración. Pues bien, caben las mismas consideraciones que anteceden, debe agregarse únicamente aquello que refiera al embargo. A su vez, la demandada expresó que la Sede fue contradictoria al rechazar estas pruebas y admitir la contraprueba de la actora, en lo cual no le asiste razón. La Sede admitió la prueba de la demandada referente a acreditar que se respetó, según sus dichos, el derecho de los actores a percibir honorarios en los procesos que participaron (no por qué esté cuestionado el monto, sino a efectos de probar el respeto de tal derecho). La actora solicitó como contraprueba, para el caso de que tal prueba fuese admitida, los documentos de donde surge el pago a los actores por su actuación referida a deudas de una serie de padrones (fs. 473). La Sede entendió pertinente admitirlo puesto que es una forma de complementar la prueba de la demandada y poder determinar a cabalidad si esa parte del acto administrativo fue cumplida. En definitiva, no se vislumbra afectación del derecho de defensa, adelantamiento de opinión alguna ni contradicciones en la providencia, correspondiendo mantenerla en todos sus términos. Por los fundamentos antes expuestos y la normativa citada, RESUELVO: 1) Desestímase el recurso de reposición interpuesto , la nulidad por indefensión y mantiénese la Sentencia Interlocutoria Nº76/2026 en todos sus términos. 2) Fránquease para ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo el recurso de apelación interpuesto respecto de la nulidad por indefensión y el objeto del proceso, sin efecto suspensivo (art. 139 CCA, 252.2 y 147 CGP). Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno