Sentencia Interlocutoria N° 102/2026

Montevideo, 11 de mayo de 2026 SENTENCIA Nº102/2026 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para resolución, estos autos caratulados “AA CON ESTADO – PODER EJECUTIVO. SUSPENSIÓN DE EJECUCIÓN” – FICHA Nº 671/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno, en virtud de la medida de suspensión de los efectos del acto presentada conjuntamente con la demanda anulatoria. RESULTANDO: 1) Con fecha 14 de agosto de 2025, compareció en autos la Sra. AA, solicitando, conjuntamente con su demanda anulatoria, la suspensión de los efectos del acto objeto del accionamiento, a saber, la Resolución EC/401 dictada con fecha 21 de setiembre de 2023 por el Poder Ejecutivo; mediante ésta se dispuso su destitución por causal ineptitud como encargada de la Oficina de Gestión y Coordinación de los Fondos de Incentivo Cultural de la Dirección Nacional de Cultural del Ministerio de Educación y Cultura (MEC), concretamente, por haber expedido un certificado que acreditaba una donación del BB al proyecto “Temporada de Ópera” NºM98.11 que no se produjo, por un monto de $373.180 y haber asesorado al Consejo Nacional de Evaluación y Fomento de Proyectos Artístico Culturales sobre la liberación de valores asociados a donaciones que no correspondían (fs. 7 y ss.). La acción de nulidad tramita por Ficha Nº5 37/2025 y la presente pieza fue formada con fecha 1 de octubre de 2025 (fs. 104). 2) Respecto a la suspensión, manifestó en un otrosí de su demanda, únicamente, que: “(…) a los efectos de asegurar la eficacia de la sentencia que en definitiva se dicte, y ante la continuidad de un perjuicio grave e irreparable, solicito a Ustedes se disponga como medida cautelar la suspensión de los efectos del acto administrativo de de stitución impugnado, hasta tanto se resuelva la presente acción de nulidad. Mi hijo padece un tumor cerebral desde hace cuatro años y como resultado de eso, una epilepsia refr actaria, que no responde a la medicación (Documentos I y J). Actualmente se encuentra en tratamiento oncológico con medicación que debe ser importada porque no se encuentra en el país. La precariedad de mi situación económica y la de mi familia, habiendo sido privada de mi principal sustento es inminente y terrible, además de manifiestamente injusta como se ha probado precedentemente” (fs. 78). 3) Una vez realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede y subsanadas las observaciones, por Sentencia Interlocutoria Nº107/2025 (dictado en la Ficha Nº 537/2025 en la que tramita la acción de nulidad), se entendió que en este caso, lo que correspondía, acorde al pedido de la actora, era tramitar una medida provisional de suspensión de los efectos del acto y no una medida cautelar. 4) Por Decreto Nº 1826/2025 dictado en estos autos, se confirió el correspondiente traslado al demandado, quien lo evacuó con fecha 9 de octubre de 2025, bregando por su rechazo y aportando los antecedentes administrativos requeridos (fs. 678 y ss.). 5) En lo medular, la demandada manifiesta que se debe rechazar la solicitud de suspensión, en el entendido de la accionante no sustancia ni acredita los supuestos daños grave que el acto le ocasiona. Agrega que el Estado, por su parte, se encuentra en condiciones de resarcir cualquier daño que se generare a posteriori, en caso de ser anulado el actor, pero, de hacerse lugar a la suspensión, debería reinstalarse a la Sra. Mera en su puesto, lo que le generaría un perjuicio mayor. 6) Mediante Decreto N° 1981/2025, se confirió a las partes un plazo común de 5 días para proponer prueba, de conformidad con lo preceptuado por el art. 138 del CCA, habiendo comparecido a ofrecerla la parte actora. En tanto, conferido el correspondiente plazo por Decreto Nº 2102/2025, ninguna de las partes compareció a ofrecer contraprueba, prueba sobre prueba, etc., por lo que, por Decreto Nº2351/2025, se fijó el objeto del proceso incidental, de la prueba y se pronunció la Sede respecto de los aspectos requeridos por el art. 166 del CCA (que aplica, en espejo, a este incidente). 7) Por Decreto Nº2876/2025, se confirió a las partes un plazo de 5 días para alegar de bien probado, lo que hicieron con fecha 4 de febrero de 2026, luego de subsanadas determinadas observaciones . Finalmente, mediante Decreto N°304/2026, se dispuso el pase de estos autos para dictad o de resolución, por lo que con fecha 19 de marzo de 2026, las actuaciones fueron puestas a despacho en cumplimiento de la providencia referida. CONSIDERANDO: 1) La Sede desestimará la medida de suspensión de la ejecución del acto planteada en autos, en base a los argumentos que se explicitarán. 2) En este sentido, en primer lugar, a modo aclaratorio, se abordará la naturaleza de la medida solicita da. En segundo lugar , se analizará el cumplimiento de los requisitos exigidos por la normativa para proceder a tal suspensión. 3) Sobre la naturaleza de la medida solicitada y los requisitos exigidos por el CCA De la mano con lo que viene de decirse, el art. 131 del CCA, bajo el acápite “Procedencia de la suspensión de los efectos del acto administrativo”, establece que se podrá disponer este tipo de medidas, a pedido de parte, siempre que se configure alguna de estas circunstancias: (i)” la ejecución del acto fuere susceptible de irrogar a la parte promotora daños graves, cuyo alcance y entidad superen los que la suspensión pudiere ocasionar a la organización y funcionamiento del órgano involucrado” o (ii) “resultare que el acto impugnado aparezca, inicialmente, como manifiestamente ilegítimo”. Se trata de la Teoría del Balance y la manifiesta ilegitimidad del acto. A su vez, el art. 134 remite al Capítulo 2 del CCA (arts. 125 y ss.) y dispone que la suspensión se regirá “ en lo pertinente ”, por lo establecido para las medidas cautelares, aclarando que no se exigirá contracautela. Así, el art. 126 establece cuatro requisitos a probar para la concesión de medidas cautelares. A criterio de esta Sede, el único aplicable a la medida de suspensión (cuando es solicitada de forma preliminar – no es el caso ) es el dispuesto en el literal d). Ello por dos razones. La primera es una razón de texto; la norma habilita a aplicar algunas y no todas las previsiones que rigen para las medidas cautelares, ya que la remisión es “ en lo pertinente ”. La segunda, refiere a su naturaleza, entendiendo esta decisora que la suspensión de los efectos del acto es una medida provisional (o anticipativa como la llama el CCA) y no cautelar propiamente dicha tal como fue indicado en la Sentencia Interlocutoria Nº107/2025. Las primeras están destinadas o tienen como objeto adelantar, de forma provisional o anticipada como su nombre lo indica, el resultado final del proceso, que será contenido de la sentencia definitiva. Las segundas, procuran asegurar, de antemano, el cumplimiento o ejecución de esa sentencia definitiva. Al respecto, Abal, en posición que se comparte, sostuvo: “(…) las medidas cautelares son todas aquellas medidas (estrictamente resoluciones procesales) dispuestas por el tribunal en el curso de un proceso jurisdiccional, que se encuentran dirigidas a garantizar la ejecución forzada de una eventual sentencia de condena … Por su parte, las medidas provisionales son todas aquellas medidas (nuevamente, resoluciones procesales) dictadas por el tribunal en el curso de un proceso jurisdiccional y que consisten en hacer lugar (acoger) provisoriamente la pretensión, a fin de evitar que se produzca a la parte, un daño particularmente grave por la demora en satisfacerla que conlleva el trámite del proceso ” ( ABAL OLIÚ , A lejandro. “Medidas provisionales y cautelares en el proceso de anulación de los actos administrativos”. Estudios Jurídicos en Homenaje al Profesor Juan Pablo Cajarville. FCU. Montevideo. 2011. P.p. 666. Resaltado agregado). En el mismo sentido, Valentín explicó: “En concreto, las medidas cautelares son aquellas que se disponen a través de una resolución del tribunal, en forma preliminar o durante el transcurso de un proceso principal de cualquier tipo. Además, a través de distintas técnicas persiguen una finalidad específica, que es la de evitar la frustración de la efectiva ejecución forzada de otras resoluciones procesales. En especial, la efectiva ejecución de la sentencia definitiva de condena…En concreto, las medidas anticipativas son aquellas que se disponen a través de una resolución del tribunal y cuya finalidad específica es evitar el perjuicio adicional que se causa a la parte actora, por no satisfacerse su pretensión durante el tiempo que demora el proceso, a cuyo efecto se utiliza una única técnica: el acogimiento anticipado y provisional de esa pretensión, mediante una resolución que luego podrá ser confirmada o revocada por la sentencia definitiva. Esta definición toma dos aspectos esenciales para captar la esencia íntima de la medida anticipativa: la finalidad de la medida, evitar el perjuicio adicional que se causa a la parte actora, por no satisfacerse su pretensión durante el tiempo que demora el proceso, y el instrumento o técnica apta para ello, el acogimiento anticipado de la pretensión. Es que mientras la medida cautelar utiliza distintos instrumentos o técnicas para lograr la finalidad, lo específico de la medida anticipativa es que utiliza una sola: la de hacer lugar, anticipada y provisoriamente, total o parcialmente, a la pretensión del actor...” (VALENTÍN, Gabriel. “No todo es cautelar: hacia una tipificación de figuras distintas en perspectiva comparada”. Revista IUS ET VERITAS Nº68. Perú. 2024. P .p. 159 y ss. Resaltado agregado). Puntualmente, respecto del proceso contencioso anulatorio, lo que hace la medida de suspensión es adelantar el contenido de una eventual sentencia anulatoria. No elimina definitivamente los efectos del acto, porque eso es objeto, justamente, de la sentencia definitiva. Pero sí, de forma provisional mientras se tramita el proceso, los suspende, evitando un daño mayor. En esta línea, al entender la Sede que no es una medida cautelar propiamente dicha, los literales a, b y c del art. 126 del CCA no le aplican, ya que son los propios de las medidas cautelares. Lo contrario, podría suponer una restricción adicional para acc eder a un mecanismo que le permite a la parte proteger sus derechos, cuando el ordenamiento no lo contempla. Por otra parte, corresponde mencionar que el análisis que se realiza en esta instancia debe ser liminar pero cauteloso, en tanto uno de los caracteres de los actos administrativos es la ejecutividad, es decir, que “(…) produce de inmediato sus efectos. El acto una vez perfeccionado puede y debe ser ejecutado y cumplido, salvo que se haya dispuesto la suspensión de sus efectos. Algunos autores prefieren hablar de obligatoriedad o exigibilidad, haciendo referencia al deber de cumplimiento que el acto importa a partir de su notificación ” (RUOCCO, G raciela, y DELPIAZZO, C arlos. Tratado jurisprudencial y doctrinario: actos y contratos de la administración. Tomo I. La Ley. Montevideo. 2013. P.p. 18). 4) Análisis del cumplimiento de los requisitos en el caso concreto En primer lugar, se analizará si acaece en la especie el supuesto de manifiesta ilegitimidad que, escuetamente, alega el actor y prevé el art. 131, literal b) del CCA. A este respecto, en lo medular, la parte actora se limita a decir que se trata de una medida “manifiestamente injusta” con lo que no satisface el requisito de la debida sustanciación. Sin perjuicio de ello, atendiendo a lo expresado en su restante libelo introductorio (para fundar la nulidad pretendida), la Sede no vislumbra que ninguno de los agravios por ésta esgrimidos, revistan un supuesto de manifiesta, palmaria, grotesca ilegitimidad. Véase que la accionante deduce como agravios, los siguientes: (i) que el acto se encuentra viciado en sus motivos por haber la Administración interpretado de forma errónea los hechos, prueba y normativa del caso en cuanto a la asignación de responsabilidad por haber expedido un certificado que acreditaba una donación del BB al proyecto “Temporada de Ópera” NºM98.11 que no se produjo, por un monto de $373.180 y haber asesorado al Consejo Nacional de Evaluación y Fomento de Proyectos Artístico Culturales sobre la liberación de valores asociados a donaciones que no correspondían; (ii) se configuró desviación de poder por ser el fin real del acto, utilizarla como “chivo expiatorio” y (iii) se vulneraron los principios de proporcionalidad, culpabilidad y debido proceso , por no haberse agregado la documentación original que le permitiría realizar una debida defensa y ser la sanción excesiva. Pues bien, analizados (con la profundidad que esta instancia amerita ) los antecedentes administrativos agregados por la demandada, la Sede entiende que no le asiste razón a la parte actora. En efecto, tal como fue adelantado, siendo que la ejecutividad es uno de los caracteres de los actos administrativos (la producción “automática” de efectos), la suspensión en vía administrativa primero y jurisdiccional después, es la única forma de detener su ejecució n. En atención a que se trata de exceptuar al acto de uno de sus caracteres, la normativa ha puesto sobre el actor la carga de probar la configuración de los supuestos para acceder a su pretensión, puesto que debe acreditarse la manifiesta ilegitimidad o la Teoría del Balance. En este sentido, la Sede estima que no se vislumbra de forma palmaria que la destitución sea manifiestamente ilegítima. La falta de sustanciación puntual respecto de este supuesto, sumada a que los agravios que sí han sido desarrollados atienden a explicar y acreditar el supuesto de nulidad del acto (y no un supuesto palmario), hacen a la Sede concluir que, con el nivel de análisis que puede esta magistrada efectuar (sin caer en prejuzgamiento), no se produce una afectación manifiesta al debido proceso, al principio de proporcionalidad ni acaece en la especie, un supuesto claro de error en los motivos o desviación de poder. Además, el tipo de agravio deducido requieren de un análisis pormenorizado de los hechos, de la prueba, evaluar cómo la Administración asignó valor a cada medio probatorio, si correspondía o no, en el caso, agregar documentación original y en qué medida ello incidió en el derecho de defensa de la actora. Recién, con todo ello valorado y únicamente para el caso en que se entienda que correspondía sancionar, se podría juzgar la proporcionalidad de la medida. Incluso, véase que el agravio referido a la desviación de poder supone, en el propio contencioso anulatorio, un análisis más agudo del juez que en la mayoría de los vicios de los actos, en tanto debe desentrañarse la real finalidad detrás de su dictado. Este tipo de vicio casi nunca surge de manera clara, por lo que resulta imposible detectarlo con el tipo de aná lisis que corresponde hacer en esta instancia. Por ende, verificado que se confirió a la actora la posibilidad defenderse, efectuando descargos, proponiendo prueba, que existen en los antecedentes diversas actuaciones con informes y dictámenes donde se evalúan los hechos y la prueba producida, se entiende que no hay un supuesto de manifiesta ilegitimidad, considerando, al decir de la doctrina, que el requisito del art. 131, literal b) se cumple cuando la ilegitimidad: “resulta clara, evidente, inequívoca, grosera”, lo cual debe ser complementado a criterio de esta Sede, con lo explicado por el Prof. Durán: “ Naturalmente que esa ilegitimidad debe ser manifiesta no a los ojos de un hombre común sino a los ojos de un juzgador, es decir, de una persona que tenga la formación que debe tener un Ministro del Tribunal de lo Contencioso Administrativo ” (DELPIAZZO, Carlos. “Desafíos actuales del control”. FCU. Montevideo. 2007. P.p. 68 y DURÁN MARTÍNEZ, Augusto. “Contencioso Administrativo”. FCU. Montevideo. 2023. P.p. 392). Por otra parte, con relación al acaecimiento del supuesto contenido en el art. 131, literal a) del CCA, es la propia falta de prueba la que sella la suerte del reclamo del actor. Nótese que la parte actora se limitó a afirmar que su situación económica es precaria por haber sido privada de su principal sustento. Asimismo, relata la situación de salud por la que atraviesa su hijo, explicando que: “Mi hijo padece un tumor cerebral desde hace cuatro años y como resultado de eso, una epilepsia refractaria, que no responde a la medicación (Documentos I y J). Actualmente se encuentra en tratamiento oncológico con medicación que debe ser importada porque no se encuentra en el país…”. Dos apreciaciones cabe realizar al respecto. La primera, referente a su situación económica: si bien indica que es precaria, no acredita que efectivamente lo sea ni tampoco que el ingreso que dejó de percibir por la destitución fuese el único, que con posterioridad no haya trabajado ni que, actualmente, se encuentr e desempleada. Aún en tal caso, no refiere a cómo se conforma su núcleo familiar ni prueba que en él no hayan ingresos que le permitan vivir dignamente como para entender configurado el grave perjuicio alegado. La segunda, relativa a la condición médica de su hijo; tal como fue acreditado por la documentación médica obrante a fs. 46 y ss., efectivamente padece de una enfermedad oncológica por la cual “ presenta crisis epilépticas muy frecuentes, que han sido refractarias a múltiples fármacos antiepilépticos” y se indica que: “ se habla con neurocirujano tratante Dr. CC quien plantea utilización de Vorasinedib a través de recurso de amparo, como medida de intentar disminuir el crecimiento tumoral y lograr mejor control de crisis” (fs. 48 y 49). Sin embargo y pese a que no se desconoce lo delicado de la situación, no aportó la actora prueba alguna sobre su situación económica (no obra en autos informe, certificado y/o pericia contable alguna), ni tampoco, se reitera, acreditó que en su núcleo familiar no haya otra persona que pueda afrontar los costos del tratamiento (lo que, además, no es una consecuencia directa del acto encausado). Incluso, la recomendación del fármaco al que alude en su demanda fue muy posterior al dictado del acto de destitución y la última documentación es de hace varios meses (noviembre de 2024), con lo cual, no puede corroborarse siquiera cuál es la situación médica actual; menos aún, la situación económica actual. Adicionalmente, aún en el caso en que efectivamente no pudiese afrontar económicamente el tratamiento indicado, no es la vía contencioso anulatoria la correcta para pretender que el Estado se haga cargo de tal tratamiento, ya sea de forma directa o indirecta. Cabe, asimismo, aclarar que las manifestaciones realizadas por la accionante en su escrito de alegato no hacen más que reiterar lo escueto de su demanda (en cuanto a la suspensión). A su vez, si bien agrega que existiría un daño a su imagen, nótese que los alegatos son la oportunidad para referir a aquellos hechos que han sido acreditados por la prueba de autos y no para introducir elementos nuevos. Sin perjuicio de ello, nuevamente, la actora no hace más que alegar, sin probar. A su vez, las manifestaciones realizadas a fs. 1319 vto., respecto a los A.A y por los que cabría aplicar la presunción del art. 161, en puridad, visto el cúmulo probatorio, no tienen la virtualidad de cambiar la conclusión a la que ha arribado la Sede. Con relación a la Teoría del Balance y su valoración en el proceso, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, citando a Cajarville, ha afirmado que: “ En efecto, no se han aportado elementos de prueba suficientes que permitan acreditar y cuantificar los daños alegados por el actor, a los efectos de realizar la comparación debida con los daños que la eventual suspensión ocasionaría a la parte demandada. D e cuanto viene de decirse, corresponde anotar que si no se acreditaron ni se cuantificaron los daños, mal puede el Tribunal realizar un examen comparativo ya que al decir de CAJARVILLE PELUFFO: “El balance requiere una valoración comparativa de los daños que los efectos del acto podrían ocasionar al demandante, con los que los intereses que la Administración debió tener en cuenta al dictarlo sufrirían con la suspensión” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 3ª Edición, Montevideo, 2012, pág. 751)” (Sentencia Nº488/2024). En la misma línea, en un caso aún más reciente, rechazó la suspensión solicitada realizando consideraciones que son enteramente trasladables a estas actuaciones: “En la emergencia, amén de que únicamente se esgrimió como causal de suspensión los daños que irroga la ejecución de la resolución impugnada, el rechazo de la solicitud se impone por la sencilla razón de que la parte actora no desplegó esfuerzo alguno para alegar -y, menos probar - la naturaleza, entidad o siquiera existencia del supuesto perjuicio ocasionado por el acto resistido” (Sentencia Nº205/2025). En definitiva, la Sede entiende que no se cumplen los requisitos previstos en el art. 131 del CCA y por ende, corresponde desestimar la suspensión pretendida. Por los fundamentos antes expuestos y las normas citadas, RESUELVO: 1) No hacer lugar a la medida de suspensión de la ejecución transitoria y total del acto administrativo solicitada, sin imposición de condenas procesales especiales. 2) Oportunamente, archívese. Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno