Sentencia Definitiva N° 97/2026

Montevideo, 6 de mayo de 2026 SENTENCIA Nº97/2026 SENTENCIA DEFINITIVA VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados "AA CON ESTADO – MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. ACCIÓN DE NULIDAD. INSTANCIA ÚNICA” – Ficha: 377/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno. RESULTANDO: 1) Con fecha 11 de junio de 2025, compareció en autos el Sr. BB, en representación de AA, impetrando acción de nulidad respecto de la Resolución N°382/2024 dictada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (en adelante, el “MTSS”) con fecha 10 de setiembre de 2024, mediante la cual se dispuso la clausura de la empresa por el plazo de 2 días hábiles, bajo apercibimiento de nuevas y mayores sanciones (fs. 20 y ss.). 2) En su demanda, expresa que el acto administrativo le fue notificado en fecha 11 de setiembre de 2024, habiendo interpuesto recursos de revocación y jerárquico en subsidio, el día 17 de setiembre. Indica que con fecha 4 de noviembre de 2024, el MTSS dictó la resolución N°465/2024 por la cual desestimó el recurso de revocación y franqueó el recurso jerárquico ante el Poder Ejecutivo. Señala, asimismo, que habiendo transcurrido 200 días sin pronunciamiento de la Administración al respecto, con fecha 5 de abril de 2025, se configuró la denegatoria ficta de la recurrencia y que, por ende, el accionamiento fue iniciado en tiempo útil. 3) Así, relata que la resolución impugnada es ilegítima por haber sido dictada en contravención a la regla de derecho. Explica que la sanción impuesta lo fue vulnerando el principio de tipicidad en la medida en que no se configuran los supuestos para disponer la clausura, no contemplando el acto, tampoco, los principios de proporcionalidad y progresividad. Asimismo, indica que la Administración pretende aplicar más de una sanción por los mismos hechos cuando no se trata de una infracción continuada, vulnerando el principio de non bis in ídem. Adicionalmente, aduce que el acto encausado violenta el principio de debido procedimiento por la falta de vista previa a su dictado , cuando se introdujeron elementos nuevos relevantes de los que no se pudo defender y por los que debió conferírsele una “segunda vista”. 4) Puntualmente respecto al principio de tipicidad, señala que la resolución se basa en una interpretación errónea, inexacta e incompleta de la normativa aplicable, existiendo una confusión de la Administración entre las hipótesis de continuación, reiteración y reincidencia. Finalmente, indica que podría configurarse en la especie un supuesto de desviación de poder , en el entendido de que el MTSS impuso la sanción con un fin ejemplarizante y no procurando el acatamiento de la normativa y que, la clausura preventiva que le fuera oportunamente aplicada, fue levantada fuera de plazo. 5) Realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede y subsanadas las observaciones, por Decreto Nº915/2025 se confirió el correspondiente traslado a la parte demandada, quien lo evacuó con fecha 20 de agosto de 2025, bregando por la confirmación del acto y aportando los antecedentes administrativos requeridos (fs. 52 y ss.). 6) En lo medular, la Administración indica que la resolución fue dictada en ejercicio de las potestades que le fueron conferidas, en atención al interés general y dentro de los límites que marcan su competencia, “habiendo cumplido con una adecuada motivación del mismo desde que existieron antecedentes que determinaron el dictado de la resolución… la Administración no actuó con desviación, abuso y/o exceso de poder… La protección de la salud y seguridad de los trabajadores hace que la sanción deba ser firme y justa, adecuándose a los principios fundamentales del Derecho del Trabajo… En el caso que nos ocupa, el MTSS ha cumplido todas y cada una de las etapas previstas dentro del procedimiento administrativo…” (fs. 54 y 54 vto.). 7) Por su parte, en cuanto a la alegada falta de progresividad y proporcionalidad, indica que se han impuesto varias sanciones (multas) de diferentes montos. Señala que las numerosas violaciones de la empresa a la normativa laboral vigente, “merece los mayores reproches administrativos por incumplimientos de la normativa laboral y de seguridad y salud, sostenidos en el tiempo, por los que ya se han aplicado varias multas y consecuentemente, la aplicación de la clausura no merece nulidad alguna ” (fs. 55 vto.). A su vez, manifiesta que no corresponde la aplicación del principio de “non bis in ídem”, debido a que no se ha sancionado a la empresa dos veces por la misma falta concreta, sino por el continuo y reiterado incumplimiento de las medidas de seguridad dispuestas, y oportunamente intimadas en su cumplimiento. 8) Finalmente, expresa que no ha existido falta de vista previa, señalando que la empresa siempre fue notificada de las actuaciones (fs. 57). Concluye que “se trata de una empresa contumaz en el incumplimiento de sus obligaciones que ha puesto y puede seguir poniendo en riesgo la salud, seguridad y vida de los trabajadores…” , resultando la sanción ajustada a todos los parámetros legales (fs. 59). 9) Mediante Decreto Nº1313/2025 se confirió a las partes un plazo común de 10 días a efectos de proponer prueba , habiendo comparecido a ofrecerla la parte actora en fecha 8 de setiembre de 2025. Conferido el correspondiente plazo por Decreto Nº1588/2025, ninguna de las partes compareció a ofrecer contraprueba, prueba sobre prueba, etc., por lo que mediante Decreto N°1971/2025, la Sede se pronunció respecto de los aspectos requeridos por el art. 166 del CCA. 10) Por Decreto Nº2116/2025, se confirió a las partes un plazo de 15 días para alegar de bien probado, lo que hicieron con fecha 3 y 13 de noviembre de 2025 (fs. 78 a 93 vto.). Asimismo, atento a que se trata de un asunto de instancia única, se dispuso la remisión de las actuaciones a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (P.E.C.A), quien, por Dictamen N°33/2026 aconsejó amparar la demanda y anular el acto resistido sin perjuicio de la posibilidad de recomposición (fs. 99 vto.). 11) Finalmente, mediante Decreto N°316/2026, se dispuso el pase de estos autos para dictado de sentencia definitiva. Con fecha 16 de marzo de 2026, las actuaciones fueron puestas a despacho en cumplimiento de la providencia referida (fs. 104 vto.). CONSIDERANDO: 1) La Sede , apartándose de lo dictaminado por el P.E.C.A , pero compartiendo sus fundamentos respecto a los vicios sustanciales, desestimará la demanda de nulidad planteada por la parte actora y confirmará el acto administrativo accionado , por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos procesales De acuerdo a lo que surge de todo el plexo normativo que regula el proceso contencioso anulatorio y a lo que ha sido, históricamente, relevado por la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los presupuestos procesales o requisitos de admisibilidad a cumplir “ son el previo agotamiento de la vía administrativa y que no haya caducado el ejercicio de la acción anulatoria ” ( TARIGO, E nrique. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 1953P.p. 32), a lo que, Durán Martínez, citando a Giorgi, agrega: “El actor tiene que ser titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo impugnado… el texto constitucional enumera, equivocadamente, como causa de admisibilidad de la acción, una exigencia d e fondo, indispensable para el éxito de la pretensión que en ella se deduce: la violación o lesión por la decisión administrativa impugnada de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo” ( DURÁN MARTÍNEZ , A ugusto. Contencioso Administrativo. Montevideo. 2023. P.p. 121). En efecto, el accionante ha de dar cumplimiento a los siguientes requisitos, ya sea que deban ser controlados de forma liminar por la Sede o en la evaluación que se realiza en esta oportunidad, es decir, al dictar sentencia definitiva: (i) que el acto administrativo contra el cual se accione sea definitivo, esto es, que a su respecto se haya agotado la vía administrativa mediante la interposición de todos los recursos que en el caso correspondan, que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya configurado denegatoria ficta; (ii) que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo y (iii) que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legitimo en la anulación de tal acto. Asimismo, debido a lo que surge del art. 48 del CCA, cabe ahora agregar dentro del punto (i) antes mencionado, aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratificación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber la Administración incumplido pronunciarse y notificar tal pronunciamiento dentro de los 30 días de presentado el urgimiento; y, también, aquellos casos en que, urgida la resolución del asunto, la Administración lo responda en plazo. Pues bien, c on relación al aspecto formal , se han cumplido todos los requisitos exigidos por los arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y los arts. 42, 43, 55, 151 y 153 del CCA. De acuerdo a lo que surge de los dichos de la actora, no controvertidos por la demandada y confirmados a fs. 182 y ss., del Expediente Nº202 4-13-7- 0004153, el acto encausado fue notificado a AA el día 11 de setiembre de 2024, habiendo interpuesto contra el mismo , recursos de revocación y jerárquico en subsidio con fecha 17 de setiembre del mismo año. El acto conclusivo de la vía administrativa fue la denegatoria ficta operada con fecha 5 de abril de 2025, por inexistencia de pronunciamiento expreso de la Administración respecto de todos los recursos interpuestos (ya que la que obra a fs. 243 es un proyecto de resolución). La demanda anulatoria fue presentada con fecha 11 de junio de 2025, tempestivamente (fs. 20). Por su parte, también se ha dado cumplimiento a los requisitos exigidos por el inciso final del art. 309 de la Constitución y art. 66 del CCA , considerando, como se verá, que el objeto de la litis se ubica en la ilegitimidad o legitimidad de la sanción impuesta a la parte actora. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Admisión de los medios probatorios Tal como fue previamente reseñado, mediante Decreto N° 1971/2025, la Sede dispuso: “(…) se estima necesario determinar previamente el objeto del proceso y de la prueba, de forma de dotar a las partes de seguridad a la hora de admitir/rechazar cualquier probanza y de que la futura sentencia a dictarse se acotará al objeto fijado, en aplicación del principio de congruencia (art. 176 del CCA)”. Así, en dicha providencia se fijó el objeto del proceso en los siguientes términos: “Determinar si corresponde hacer lugar a la nulidad planteada por la parte actora respecto de la Resolución Nº382/2024 dictada con fecha 10 de setiembre de 2024 por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), mediante la cual se dispuso la clausura de la empresa AA por el plazo de 2 días por presuntos incumplimientos a la normativa de salud y seguridad laboral, bajo apercibimiento de nuevas y mayores sanciones; o si, por el contrario, corresponde confirmar el acto administrativo referido, por haber sido éste dictado en apego a la regla de Derecho. Para ello, en particular, deberá determinarse si: (i) el acto adolece de vicios en su motivos de hecho y derecho, por haber, la Administración, interpretado y/o aplicado erróneamente la normativa del caso y su plataforma f áctica; (ii) se vulneró el principio de legalidad y/o tipicidad, por no haberse configurado los requisitos que exige la normativa para aplicar la sanción; (iii) se vulneró el principio non bis in idem, por aplicar la presente sanción basándose en la continuidad de infracciones anteriores; (iv ) se violaron los principios de proporcionalidad y progresividad, en lo que respecta a la graduación de la sanción; (v) no se confirió vista de informes que introdujeron nuevos elementos sustanciales para la decisión adoptada; (vi) el acto adolece de desvi ación de poder por haber sido dictado con fines ajenos a los debidos y (vii) el MTSS, en el marco del procedimiento administrativo, incumplió lo dispuesto en el art. 33 del Decreto Nº371/2022 ” y el de la prueba en: “(…) acreditar los extremos delimitados previamente en los puntos (i), (ii), (iii), (iv), (v), (vi) y (vii)”. En la misma oportunidad, respecto a la prueba propuesta y en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 166 del CCA, se resolvió tener por: “agregados los Antecedentes Administrativos presentados por la demandada en soporte electrónico y la correspondiente a la parte actora obrante de fs. 2 a 20, en tanto hace al cumplimiento de los arts. 151 y 153 del CCA, refiere a la acreditación del voto y fue reiterada en la etapa de prueba respectiva ”, aclarándose que: “las resultancias de autos no constituyen un medio de prueba en sí mismo, sino, más bien, el resultado de la valoración de la restante prueba producida y diligenciada en autos, que se hará en oportunidad del dictado de la sentencia definitiva”. 4) Hechos admitidos, no controvertidos y probados por las partes De acuerdo a lo que viene de decirse, no conformaron el objeto del proceso todas aquellas cuestiones que, siendo controvertibles , no fueron controvertidas por la contraria, ya sea porque fueron expresamente admitidas o no se explicitó nada a su respecto. En este sentido, en palabras que se acompañan, sostuvo Tarigo: “(…) no son, por tanto, hechos controvertidos -y no constituyen por consecuencia objeto de la prueba - aquellos hechos que, siendo controvertibles, no han sido controvertidos. Esa ausencia de controversia o de contradicción a su respecto puede ser tanto exp resa como tácita…” (TARIGO, E nrique. Lecciones de Derecho Procesal Civil. T. II. Montevideo. 2007. Pp. 16). Por su parte, en términos similares, afirmó Viera: “(…) los hechos admitidos, expresa o implícitamente, en la contestación de la demanda, no necesitan ser probados. La prueba de su existencia se encuentra en el hecho de su admisión por el contrario” (VIERA, Luis. Curso de Derecho Procesal. T. II. Montevideo. 1987. Pp. 84). Así, la parte actora no se ha agraviado en cuanto a las observaciones realizadas por el MTSS en vía administrativa y que dieron lugar a la sanción. Tal como surge de su demanda, nada argumentó respecto a su conducta en referencia a los incumplimientos a la normativa de seguridad laboral detectados por la Administración. En puridad, más bien, sus agravios se dirigen contra el tipo de reprimenda elegida por la Administración y si para esa sanción específica se cumplieron los presupuestos que exige la normativa. Con tal extremo se relacionan sus argumentos relativos a la inexistencia de motivos (para imponer esa sanción puntual – inexistencia de continuidad, de afectación de los trabajadores o clara defraudación al Estado), a la vulneración a los principios de proporcionalidad, progresividad y non bis in idem (por entender que no se utilizaron los antecedentes sancionatorios para agravar la sanción sino como fundamento de la misma, sancionándose entonces por los mismos hechos) y de desviación de poder (por tener la Administración un supuesto fin ejemplarizante y no buscar el cumplimiento de la normativa). Asimismo, conforme fue definido al fijar el objeto del proceso y de la prueba consentido por las partes, deberá también analizarse si se omitió conferir vista previa de actuaciones que agregaban elementos relevantes relativos a la sanción impuesta, si existió levantamiento de clausura preventiva fuera de plazo y la incidencia de ello, en la ilegitimidad del acto pretendida por la parte actora. Por su parte, no integran el cúmulo de debate de esta litis aquellos vicios que no fueron alegados por la parte actora en su demanda , postura ya sostenida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que se comparte: “(…) corresponde precisar que tal vicio no fue alegado, siquiera implícitamente en ningún pasaje de la demanda por parte de la actora, por lo que su recepción, o aun su consideración, excedería el objeto de la presente controversia (Cf. PALACIO, L., “Manual de Derecho Procesal Civil”, t. I, ps. 143 y ss.; KLETT, S. "Proceso ordinario en el Código General del Proceso", t. I. ps. 54 y ss.; SIMON, L., "El equilibrio entre los principios dispositivo e inquisitivo en los modernos procesos civiles por audiencia", XVIII Jornadas Iberoamericanas y XI. Jornadas Uruguayas de Derecho Procesal, p. 220; entre muchos autores)” (Sentencia Nº24/2025). Ello, además, surge de la lectura del art. 177 del CCA, el que, al regular el contenido de las sentencias, en su inciso final prevé que el juez deberá pronunciarse “(…) sobre todas las causales de nulidad invocadas por el actor o los terceros coadyuvantes con su pretensión…”. Definidos los aspectos que son objeto de análisis y prueba, corresponde ahora realizar la valoración de la prueba diligenciada en autos y su relación con los aspectos de juridicidad cuestionados. 5) Valoración del cúmulo probatorio y análisis jurídico del caso 5.1) Sobre el vicio en los motivos del acto y su relación con el principio de tipicidad En primer lugar, si bien ninguna de las partes lo explica detalladamente en sus libelos introductorios, surge de los antecedentes administrativos que la Resolución Nº382/2024 tiene relación con otra resolución, también de fecha 10 de setiembre de 2024, mediante la cual la Inspección General del Trabajo y la Seguridad Social (IGTSS) solicitó al Ministerio, la clausura de AA. En dicha resolución que obra a fs. 118 y ss., del Expediente Nº2024 -13-7- 0004153 (A.A), la IGTSS indica que por Acta de fecha 17 de junio de 2024: “se consignaron observaciones en materia de salud y seguridad en obra perteneciente a la empresa de obrados ubicada en Tacuarembó, ruta 20 Km. XXX. Dichas observaciones conforme informe inspectivo circunstanciado de fojas 78, 79 y 97, configuran infracción a la normativa vigente en materia de seguridad y salud en el trabajo regulada por la ley 5032, y reglamentada por el Decreto 125/014 ”, aclarando que sin perjuicio de las irregularidades constatadas en dichas actuaciones, se ha observado una reiteración por parte de la empresa en relación a sus incumplimientos “ lo que ha motivado a la fecha varias sanciones económicas por parte de esta Inspección, l as que se encuentran radicadas en los expedientes números 7512/22, 5040/23, 7264/23, 6927/23, 6928/23, 6929/23, 3333/23, 490/23, 492/23, 2352/23”, concluyéndose que “atendiendo la reiteración de infracciones, a la gravedad de las mismas y a que ya han sido aplicadas sanciones sin que la empresa haya cesado en sus incumplimientos, se solicita al Ministro de Trabajo y Seguridad Social, la clausura del establecimiento por el plazo que entienda pertinente”. Por su parte, la Resolución Nº382/2024 reitera la existencia de sanciones anteriores, la persistencia de los incumplimientos y que los mismos se relacionan con cuestiones de salud y seguridad laboral, agregando que se trata de: “medidas que deben adoptarse por el empleador por ser su obligación, y para la protección y prevención de riesgos laborales, y no como consecuencia de la actuación inspectiva o de la aplicación de sanciones …que la conducta omisiva de la empresa reviste gravedad y en consecuencia, ame rita la imposición de la máxima sanción prevista en nuestra legislación, esto es la clausura del establecimiento…” (fs. 6 de estas actuaciones). Asimismo, del Acta de Inspección de fecha 12 de junio de 2024 realizada en las obras de excavación para fundaciones de pórticos en la “Estación CC”, Tacuarembó, surge que las observaciones refirieron a la constatación de las siguientes irregularidades en los distintos pozos: (i) trabajadores sin utilizar arnés anclado a estructura fija, sobre el borde de los pozos; (ii) barandas sin ajustar y flojas ; (iii) falta de señalización sobre riesgos referidos a los pozos; (iv) escaleras que no superan el metro; (v) tablón suelto apoyado sobre una viga y (vi) diversas observaciones referidas al Plan de Excavación y Memoria Descriptiva, según detalle que surge de fs. 1 y ss. A.A . En mérito a ello, se dispuso la clausura preventiva, intimándose, en plazo de 24 horas, a regularizar la situación. Así, obra también en los A.A (fs. 7 y ss.) un relevamiento fotográfico que resulta relevante a fin de visualizar la profundidad y tamaño de los pozos referidos, la altura de las escaleras, el posicionamiento de los trabajadores y los elementos de seguridad, la falta de señalización de riesgos, los tablones, etc. En segundo lugar, de la mano con lo que viene de decirse, tratándose de observaciones referentes a seguridad y salud laboral, no sólo debe estarse a la normativa mencionada por la actora en su demanda (Ley Nº15.903 y Decretos Nº186/004 y 371/022) sino también al Decreto Nº125/014 , Ley Nº15.965 y Decreto Nº246/024 citados por la demandada. Es la lectura integral, contextual y razonable de todo este sistema lo que debe tenerse en cuenta a la hora de valorar los hechos y elegir la reprimenda. Así, véase que el art. 289 de la Ley Nº15.903 prevé que: “Las infracciones a los convenios internacionales de trabajo, leyes, decretos, resoluciones, laudos y convenios colectivos , cuyo contralor corresponde a la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social se sancionarán con amonestación, multa o clausura del establecimiento …”, detallando luego la graduación de las multas (en torno a la gravedad de la infracción y a la reincidencia), sanciones referentes a Convenios sobre libertad sindica l, y disponiendo sobre la clausura, que: “ no podrá ser mayor a los seis días, quedando las empresas obligadas a abonar la totalidad de los sueldos, salarios y demás obligaciones emergentes de la relación de trabajo, por el término que dure el cierre de los mismos …será dispuesta por resolución fundada del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a solicitud del Inspector General del Trabajo y de la Seguridad Social … La clausura de los establecimientos será aplicable ante la comprobación de infracciones que demuestren una clara defraudación al Estado o perjuicio a los trabajadores” (resaltado agregado). Por su parte, el Decreto Nº186/004 reglamentario de la ley, distingue (en materia de seguridad laboral ) las infracciones leves, graves o muy graves , haciendo lo propio respecto a las sanciones, que deberán graduarse en grado mínimo, medio o máximo. A cada una de ellas les asigna un guarismo puntual : en los arts. 11, 12 y 13 se establece, de forma separada, los límites admisibles para cada una y, en todos los casos, refieren a multas, variando la cantidad de jornales permitidos en cada caso y que deberán ser elegidos por la Administración, consideran do: “ la negligencia e intencionalidad del infractor, al número de trabajadores afectados, al incumplimiento de intimaciones previas de la Inspección General del Trabajo y al perjuicio causado. En materia de seguridad y salud laboral además se tendrá en cuenta, las condiciones, formas y modalidades que se aprecien en la ejecución de las actividades desarrolladas en las instalaciones donde se efectúe el trabajo, la permanencia o transitoriedad de los riesgos o peligros inherentes a dichas actividades, las medidas o elementos de protección adoptadas por el empresario y la formación e instrucciones impartidas en orden a la prevención de los riesgos”. A su vez, el art. 15 reza: “ En caso de reincidencia, la cuantía de las sanciones podrá duplicarse. Hay reincidencia cuando se cometa una infracción análoga a la que motivó la sanción anterior, en los 365 días siguientes a la notificación de ésta. En todo caso se requerirá que la primera sanción haya quedado firme en vía administrativa ” y el 16: “ En caso de infracción continuada podrá adoptarse la resolución de clausura temporal de la empresa, por el tiempo fijado por la ley” (resaltado agregado). En este contexto, debe tenerse presente también que el propio reglamentador, en los Considerando I y II del Decreto Nº186/004 plasmó cuál fue la finalidad de esta norma: “(…) si bien la ley establece, claramente, cual es el monto máximo y mínimo de la multa a imponer por trabajador afectado , deja totalmente librada a la discrecionalidad del funcionario actuante, la determinación de la misma…es conveniente reglamentar la disposición legal referida a efectos de crear los criterios para fijar el monto de las multas, con carácter general, atendiendo los distintos niveles de infracción , lo que implicará que a situaciones similares se apliquen sanciones similares”, esto es, procuró reafirmar la potestad sancionatoria de la Administración y a la vez, reducir la discrecionalidad administrativa en la selección de la reprimenda, fijando estándares (opciones) claras para cada caso y lineamientos para seleccionar una u otra alternativa. El Decreto Nº371/2022 no agrega elementos trascendentes, salvo por su art. 48 que remite al 289 de la Ley Nº15.903, previendo que: “Las sanciones pueden ser amonestación, multa o clausura de establecimiento… La clausura del establecimiento hasta por 6 (seis) días será dispuesta por resolución fundada del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, a solicitud del Inspector General del Trabajo y de la Seguridad Social. Dictada la misma, la implementación de la medida se realizará por la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social…”. En lo que respecta al Decreto Nº125/014 (que reglamenta la seguridad en obras de construcción dentro de las cuales, de acuerdo al art. 2, se encuentra la de la actora), éste contiene una detallada regulación sobre los aspectos a cumplir en materia de prevención , indicando en su “Visto” que al haber tenido la industria un importante crecimiento: “ que implica nuevas y complejas obras, generando riesgos derivados de procesos tecnológicos y utilización de maquinaria cuyo uso no era habitual y requieren en consecuencia ser reglamentados… El Decreto N° 89/995 de fecha 21 de febrero de 1995, elaborado por la Comisión Tripartita de la Industria de la Construcción, no cubre cabalmente la situación de riesgos actualmente existente en las obras , así como en lo que tiene que ver con los proyectos constructivos que se pondrán en marcha próximamente ”; en el “Resultando” se manifiesta que el texto del Decreto “contiene nuevos elementos y herramientas de enorme utilidad para una adecuada gestión en la prevención de riesgos y coadyuvará a una disminución de la siniestralidad en el sector” (destacado agregado). Si bien dicha normativa no contiene ningún supuesto de clausura como medida sancionatoria (como la aplicada a través de la Resolución Nº382/2024) sino únicamente, hipótesis de clausura preventiva como la dispuesta por la Administración de forma previa al dictado del acto encausado, sí posee desarrollos y previsiones que son útiles a efectos de interpretar todo el sistema normativo y entender la finalidad de tales disposiciones. Así, además de lo que viene de citarse, el reglamentador ha sido muy claro y puntilloso a la hora de regular que las medidas deben ser dispuestas considerando: “los riesgos existentes , de las situaciones de emergencia previsibles y de las medidas preventivas adoptadas”, con el objetivo de, entre otros “ Llamar la atención de los trabajadores sobre la existencia de determinados riesgos, prohibiciones u obligaciones”. En cuanto a la forma de señalizar, el art. 63 prevé, como criterio general que se deberá: “a) Utilizar formas, colores y significados reconocidos universalmente ”; “b) Visibilidad y oportunidad adecuadas; “c) Selección en función de la eficacia ” y “d) En cantidad justa y necesaria para permitir su más rápida comprensión” y el art. 65 numeral 3, define los principios sobre los que debe erigirse el trabajo para proporcionar seguridad: “ a) Protección máxima para los trabajadores de la obra”; “b) Protección máxima para terceros” y “c) Inconvenientes mínimos para terceros” (destacado agregado). Con todo lo anterior en mente, esta decisora entiende que el legislador y el reglamentador han procurado dotar al aplicador (MTSS en el caso) de una serie de herramientas para investigar y reprimir el incumplimiento a la normativa de higiene y seguridad laboral , resultando todo el sistema impregnado p or el principio de la prevención; de ello no existe duda. Empero, de forma expresa, también se buscó circunscribir tal potestad a supuestos previa y claramente establecidos en la normativa de forma tal que ante una determinada infracción, la Administración supiera que reprimenda corresponde a cada una. De acuerdo a lo que viene de analizarse, para supuestos leves, graves y muy graves de infracciones en materia de seguridad, son admisibles únicamente sanciones de índole económica, reservándose para la clausura (sanción administrativa máxima), los supuestos de infracciones continuadas , clara defraudación al Estado o perjuicio a los trabajadores. Ahora bien, ello no obsta que tales criterios puedan ser utilizados a la hora de interpretar qué implica que las infracciones, en estos casos, sean continuadas, cuándo se defrauda al Estado o se causa un perjuicio a los trabajadores en este contexto. Por lo tanto, e n tercer lugar, debe interpretarse primero y valorarse luego, el significado de los términos referidos y su acaecimiento en la especie. Pues bien, considerando que la finalidad de las normas (además de orientar la potestad punitiva) es prevenir los accidentes laborales, la Sede entiende que los supuestos de infracción continuada, reincidencia y existencia de clara defraudación al Estado o perjuicio a los trabajadores no son hipótesis excluyentes o divergentes, sino que se relacionan entre sí, pudiendo las primeras dos derivar en la última y habilitar a la Administración a la imposición de la sanción de clausura. Veamos: Las infracciones continuadas tienen como supuesto de su acaecimiento que, en puridad, se trata de una misma infracción pero que se perpetua en el tiempo, es decir, la lesión al bien jurídico concreto continúa produciéndose una y otra vez puesto que no cesa el incumplimiento, pero el origen o inicio del mismo es uno solo. En tal sentido, Veloso ha explicado que: “ En el caso de las infracciones continuadas, el elemento constitutivo de las mismas es la unidad o conexión temporal. A decir de la doctrina: ‘(…) la infracción continuada -como el delito continuado- es una construcción que tiene por objeto evitar reconocer que concurren varios hechos típicos constitutivos de otras tantas infracciones cuando existe unidad objetiva (la lesión de un mismo bien jurídico aunque hubiera sido producida por distintas acciones) y/o subjetiva (un mismo hecho típico pero distintos sujetos pasivos) que permite ver a distintos actos, por sí solo ilícitos, como parte de un proceso continuado unitario (…)’. En igual sentido, se ha definido a la infracción continuada como ‘aquellas acciones u omisiones que atentan contra los mismos bienes jurídicos, entre las cuales media una estrecha conexión psicológica, temporal y de medios encaminados a un mismo fin’. Pues bien, en estos casos es evidente que existe una conexión subjetiva y temporal en los hechos que hace que se mire a la infracción como una unidad …también tiene consecuencias en materia sancionatoria ya que entendemos que la infracción en estos casos en que es continuada, también debe apreciarse como una unidad y no imponerse un cúmulo de sanciones por los mismos hechos. Así, señala la doctrina que: ‘Al detenernos en las consecuencias sancionadoras, las acciones u omisiones que integran las infracciones continuadas son reconducidas a la unidad por la conexión temporal, material y sicológica que guardan entre sí; diciendo con ello que el ordenamiento jurídico opera con la ficción de haberse cometido una única infracción. De otro modo, considerar aisladamente cada una de estas acciones u omisiones, y permitir que en cabeza de un mismo individuo se acumulen dos o más sanciones o procesos administrativos por un hecho, co nstituiría una violación a la prohibición bis in idem’. Es por ello, que para la correcta aplicación del non bis in ídem es necesario que exista una clara diferenciación conceptual entre la figura de la infracción continuada, la infracción permanente y la reiteración…” (VELOSO GIRIBALDI, Natalia. “El principio de non bis in ídem en la actividad sancionadora de la Administración”, en Derecho Administrativo Sancionador. LA LEY. Montevideo. 2025. Pp. 164 a 166). Justamente, que se trate de una misma infracción implica que exista una unidad (unidad que se produce entre los momentos o el tiempo transcurrido mientras se siguió vulnerando el bien jurídico en cuestión). Dicha unidad se aprecia también en la intención, no hay una nueva intención de volver a vulnerar o incumplir, sino que es la misma que se prolonga en el tiempo; el tercer aspecto en el cual también hay conexión es el temporal, puesto que resultaría complejo argumentar que, existiendo una vulneración contra el mismo bien jurídico, se trate de la misma infracción, pero continuada cuando los hitos que advierten sobre la misma son diametralmente lejanos o partan de situaciones diversas. Por su parte, la reincidencia se produce cuando: “(…) no hay una unidad en la infracción dada por la conexión temporal y psicológica. Sino que, por el contrario, existe una nueva infracción, distinta de la anterior, pero que tiene en común que vuelve a repetir el tipo infraccional y lo hace, la misma persona. En estos casos, como es lógico no aplica el principio del non bis in ídem para evitar la imposición de una sanción ya que evidentemente, se trata de una nueva infracción. Al romperse esa unidad tempora l o psicológica de la infracción continuada y al existir en los hechos más de una infracción, el administrado no puede oponer esta defensa contra la imposición de una nueva sanción. En este mismo orden, se ha entendido que: ‘la reincidencia queda por fuera del círculo propio del non bis in ídem, pues no se considera que sea el mismo hecho, aunque se trata de la misma persona que vulnera la misma disposición jurídica. En este caso, lejos de proteger al individuo de una doble sanción, se sanciona al individuo que osa violar el ordenamiento en varias ocasiones. Por ende, a pesar de que se trate del mismo sujeto e idéntico bien jurídico, lo correspondiente a la identidad fáctica no concurre en esta ocasión” (Op. Cit. P.p. 164 a 166). Ahora bien, en el caso , se produjeron diversas situaciones. Por un lado, varias de las observaciones realizadas en la inspección de fecha 12 de junio de 2024 continuaban presentes al apersonarse nuevamente los inspectores en la obra el día 17 de junio de 2024 . Véase que en el Acta de fs. 66 se dejó constancia que aún en ese momento existían barandas y vallados flojos, desajustes con relación al Plan referente a los arneses de seguridad del personal, agregándose otras observaciones adicionales atinentes al mismo bien jurídico (seguridad laboral). Asimismo, se detectó avance en las obras, indicándose expresamente que: “no se ha respetado clausura preventiva de excavaciones ”, manteniéndose la misma. Con fecha 21 de junio de 2024 se entendieron cumplidas algunas de las observaciones realizadas en mérito a la documentación presentada por la empresa y a la vista de los inspectores , sin perjuicio de que por la lluvia no se realizó una recorrida completa, disponiéndose el levantamiento de la clausura preventiva (fs. 95 A.A). Por lo tanto, en lo que a este expediente refiere, sí existió una continuidad en las infracciones detectadas primigeniamente en la inspección del 12 de junio de 2024 que se perpetuaron, por lo menos, hasta la segunda inspección del 17 de junio y cuyo levantamiento fue constatado recién el 21 de junio. Véase que las primeras refirieron, al igual que algunas de las segundas, a incumplimientos en los elementos de seguridad (arneses), barandas, tablas, varillas flojas o sueltas y a desajustes entre la realidad y los planes y memorias descriptivas; tratándose, además, de vulneraciones al mismo bien jurídico, a la seguridad laboral. A ello debe sumársele que se detectó avance de las obras durante el período de clausura preventiva, lo que no fue controvertido por la parte actora en su demanda. Incluso a fs. 30 vto., indica: “Aún si se considerara la existencia de un incumplimiento vinculado al avance de tareas durante una clausura preventiva…”, lo que implica que no se descarta tal supuesto. Más aún, respecto a la reincidencia, nótese que de los Expedientes Nº2022- 13-7-0007512, 2023-13-7-0000490, 2023-13-7-0002352, 2023-13-7-0003333, 2023-13-7-0005040, 2023-13-7-0006927, 2023 -13-7-0006928, 2023 -13-7- 0006929 y 2023 -13-7-0007264 (integrantes de los A.A) , surge que se impusieron reiteradas multas de diversos montos hasta llegar a las 30 U.R (y sumando más de 300 U.R) , todas ellas por infracciones similares, esto es, referidas a cuestiones de seguridad laboral (planes de evacuación, contingencia, capacitaciones, barandas rotas, vallados de pozos irregulares, falta de elementos de seguridad en personal, entre otros ), respecto de las que existieron múltiples intimaciones. Todas (salvo dos, de mayo y agosto de 2023) fueron dictadas dentro del plazo exigido por la norma. A su vez, no consta en los expedientes ni fue alegado por la actora que dichas resoluciones hubiesen sido recurridas, accionadas de nulidad y/o anuladas por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por lo que devinieron firmes , configurándose así la reincidencia regulada en el Decreto Nº168/004. ¿Por qué lo anterior es relevante? Porque la reincidencia por sí sola (esto es, según el reglamento, reiteración de una infracción análoga ) habilita a duplicar la sanción pecuniaria, cuyo monto dependerá del tipo de infracción y del grado de la misma. Sin embargo, la reiteración una y otra vez a lo largo del tiempo del mismo tipo de incumplimiento, a pesar de haber sido ya sancionado (y por ende, advertido de su accionar) sumado a que, en la especie, se vulneró la clausura preventiva dispuesta y al carácter continuado de las infracciones (lo que por sí solo ya habilitaría la a plicación del art. 16 del Decreto Nº186/004) configuran una clara defraudación al Estado y un perjuicio a los trabajadores, cumpliéndose así con los requisitos previstos en el tipo legal. De acuerdo a la Real Academia Española (https://dle.rae.es/defraudar), defraudar significa: “frustrar, desvanecer la confianza o la esperanza que se ponía en alguien o en algo ”, “ Eludir o burlar el pago de los impuestos o contribuciones”, entre otros, siendo sinónimos de la palabra, los siguientes: decepcionar, desilusionar, frustrar, desencantar, estafar, timar, etc. Aún a riesgo de reiteración, se repite, considerando que lo que la normativa pretende es lograr una serie de medidas de seguridad acumulativas que minimicen o eviten lo máximo posible, la ocurrencia de accidentes laborales, la lógica es que si una de ellas “falla”, existe otra, acumulativa, que habiéndose cumplido coadyuve a evitar la ocurrencia de accidentes. Y que, la Ley Nº15.965 y el Decreto Nº246/024 indican que la política nacional de seguridad y salud en el trabajo está orientada a la reducción de los accidentes de trabajo “así como a la promoción de la salud y el bienestar de los trabajadores en sus ocupaciones, mediante la prevención de los riesgos laborales y el desarrollo de condiciones y entornos de trabajo seguros y saludables para todos”, reconociendo que ello forma parte de un derecho fundamental de los trabajadores , la conducta de la actora de incumplir una y otra vez la misma normativa , a través de situaciones similares y no acatar a cabalidad la clausura preventiva suponen un quebrantamiento de la confianza que una empresa del porte de AA (conforme sus propios dichos a fs. 20) debe inspirar, atento a la naturaleza y riesgos que la actividad que realiza conlleva. En igual sentido, el perjuicio del que habla la normativa en este caso, no debe interpretarse como el daño efectivamente acaecido a los trabajadores, puesto que ello implicaría todo lo contrario a lo querido por las disposiciones citadas; ello supondría que fallaron las medidas dispuestas en las normas y no se evitaron eficientemente los riesgos laborales referidos. Por ende, siendo que se busca la prevención, el perjuicio mencionado por el art. 289 de la Ley Nº15.903 refiere al aumento en el riesgo o a la colocación del trabajador, por incumplimiento de tales medidas, en una posición de peligro mayor al querido y , por ende, aumento de la probabilidad de ocurrencia de los accidentes que se busca evitar. En otras palabras, las infracciones continuadas habilitan la sanción de clausura porque suponen un quebrantamiento de confianza del Estado en el acatamiento de la normativa puesto que significa que ante la advertencia de un incumplimiento este continuó ocurriendo por más o menos tiempo. A su vez, si bien la reincidencia por s í sola no habilita tal sanción, sí puede ser utilizada para analizar la conducta de la infractora en torno a la configuración del supuesto regulado en el art. 289 de la Ley Nº15.903 , lo que, en la especie , sumado al avance de las obras cuando se había clausurado preventivamente las mismas, no supone otra cosa que defraudar al Estado y aumentar el riesgo que la norma busca prevenir, causando el perjuicio antes mencionado. Lo anterior no supone una aplicación analógica ni mucho menos , sino simplemente, un paso previo, ineludible y fundamental, a la aplicación de la norma, que es su interpretación ; como decía Guastini: “ la decisión interpretativa consiste en escoger un significado en el ámbito de los significados identificados (o identificables) por medio de una interpretación cognitiva…” (GUASTINI, Riccardo. Interpretación y construcción jurídica. Isonomía Nº43. P.p. 11 y ss.). Ello implica que la interpretación es una actividad decisoria en la que esta magistrada debe asignar significado a la norma, considerando su contexto, tal como explica Roque Molla: “La interpretación de la ley es creación …la aplicación de la ley no es un simple procedimiento de subsunción lógica, no es una actitud pasiva solamente sino también activa, creativa, para encontrar la solución al caso concreto…El sentido literal de la norma no es la consideración del término utilizado en sí mismo, aisladamente, sino que debe comprobarse si el resultado de la aplicación de este elemento metódico establece el significado que corresponde tendiendo en cuenta el contexto donde luce inserto. Por ello, entre varias interpretaciones del sentido literal debe tenerse en cuenta la que se compadece con el resto de la normativa … El texto uruguayo refiere al sentido de la ley y no al sentido de las palabras. El significado de la ley es lo que el intérprete debe desentrañar. La determinación de cual es el significado que corresponde t ener en cuenta, debe ser confirmada por la concordancia con el resto del sistema, y sólo es comprensible si se tiene presente la finalidad perseguida por la ley, que acciona los elementos teleológicos … El punto de equilibrio para no incurrir en arbitrariedad, es la ponderación de los criterios teleológicos subjetivo y objetivo teniendo en cuenta la finalidad perseguida por el legislador con lo que constituye una regulación de acuerdo a los principios inmanentes del Derecho, evitando incurrir en contradicciones de valoración. La interpretación orientada a valores no significa creación libre ni emocional. (…) el jurista debe tener en cuenta los valores en juego, los cuales son brindados por el ordenamiento …” (MOLLA, Roque. “La interpretación y aplicación del Derecho como manifestación de la función notarial creadora de Derecho”. Rev. AEU Vol. 87, N°7-12, jul./dic. 2001. Pp. 211 y ss.). Incluso, véase que , en casos similares, respecto de la finalidad de la normativa, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en términos compartibles y trasladables a este caso, ha explicado que: “No es otro que el factor prevención el que constituye la razón de ser del conjunto de normas referenciadas, y su desconocimiento o incumplimiento introduce riesgos reales o potenciales en el entorno laboral, todo lo cual constituye motivo suficiente para l a aplicación de la punición enjuiciada. Tal como sostiene BABACE: “(…) en e l ordenamiento jurídico uruguayo la prevención de los riesgos laborales es un derecho humano fundamental. Ingresa como tal en nuestra Constitución por aplicación del art. 72 que reconoce los derechos inherentes a la personalidad humana como fundamentales, dejando abierta la lista de los mismos y funcionando como fuente de conocimiento de tales derechos, de acuerdo al art. 332 de la Carta, los instrumentos internacionales de aceptación universal” (Cfme. BABACE, Héctor; “Accidentes de Trabajo y Enfermedades P rofesionales. Tendencias de la legislación comparada con especial referencia al derecho uruguayo”, FCU, 2ª ed. 2005, págs. 95 - 96)” (Sentencia Nº350/2024, 199/2025, 83/2018, 203/2017, entre otras). En cuarto lugar y d icho lo anterior, corresponde encartar la valoración realizada dentro de los vicios del acto. Así, al cuestionar la parte actora la forma en cómo la Administración valoró estos hechos, interpretó y aplicó la normativa, está diciendo que existe un vicio en los motivos de hecho y derecho del acto, ya que al decir de Ruocco y Delpiazzo, éstos son “(…) las circunstancias de hecho y de Derecho que preceden al dictado del acto administrativo y cuyo acaecimiento encarta, en forma más o menos determinada, en la norma atributiva de competencia. El motivo es el porqué de la manifestación de voluntad… Si los hechos no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia o falta de motivo; cuando no caben en el supuesto de la norma atributiva de competencia, el acto estará viciado por ilegitimidad o errónea aplicación de los motivos ” ( RUOCCO, G raciela y DELPIAZZO, C arlos. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración. Montevideo. 2013. P.p. 41, resaltado agregado). A su vez, lo anterior se relaciona con el principio de legalidad (en su derivación “tipicidad”) Al decir de la doctrina, estos principios resultan vulnerados cuando: “lo que aquí se denomina mandato de tipificación coincide con la vieja exigencia de la “lex certa” y con lo que habitualmente suele llamarse “principio de determinación (precisa)” y más recientemente todavía “principio de taxatividad” cuyos confesados objetivos estriban en proteger la seguridad (certeza) jurídica y la reducción de la discrecionalidad o arbitrio en la aplicación del derecho. En sustancia consiste en la exigencia… de que los textos normativos describan con suficiente precisión… las conductas que se amenazan con una sanción así como estas mismas sanciones” (NIETO, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. 5ta Edición. Editorial Tecnos. P.p. 260). Balbín, por su parte, sostuvo que la garantía del principio nullum crimen, nulla poena sine lege, exige: “la precisión por parte del legislador de los hechos punibles y de las penas, sin perjuicio de que éste puede dejar librado al Poder Ejecutivo la reglamentación de las circunstancias o condiciones concretas de las acciones reprimidas o, en su caso, los montos de las penas dentro de un mínimo y máximo, pero no la creación de nuevas infracciones, la imposición de nuevas sanciones como sucede en la Resolución y de montos que no están dentro de los límites fijados p reviamente en una ley” (BALBÍN, Carlos. Curso de Derecho Administrativo. T. I. La Ley. 2008. Argentina. P.p. 814). Coincidentemente, en referencia al ámbito administrativo sancionador, Ruocco ha explicado que: “ Es en este aspecto del principio de legalidad que adquiere particular relevancia el principio de tipicidad, en cuanto exige la delimitación concreta de las conductas que se hacen reprochables a efectos de su sanción…No se puede ser tan riguroso en la aplic ación del aforismo latino “nullum crimen sine lege” en el campo del poder sancionatorio administrativo, sino que se advierte una mayor flexibilidad en la apreciación de la descripción de las conductas, aunque sin dar lugar a la arbitrariedad, situación que eventualmente podría plantearse con definiciones imprecisas o genéricas…La rigurosidad que no se exige a la ley se debe exigir al reglamento, que no puede dejar librado al aplicador la descripción de la conducta punible…” (RUOCCO, Graciela. “La Infracción Administrativa: Principios de Legalidad, Tipicidad y Prescripción”. Derecho Administrativo Sancionador. La Ley. Uruguay. 2025. P.p. 98 y ss.). En este caso, como se adelantó, la Sede entiende que, de una interpretación razonable, la conducta sancionada por el MTSS se ajusta al tipo infraccional, no existiendo reproches que hacer a su valoración en tal sentido; no se vislumbran, por ende, vicios en los motivos del acto o un apartamiento al principio de tipicidad. 5.2) Sobre los principios de proporcionalidad, progresividad y non bis in idem Con relación al principio non bis in idem, la doctrina ha explicado que: “es una prohibición cuyo objeto es evitar que, a una misma persona, se la sancione más de una vez por los mismos hechos… Algunos, entienden que se deriva del principio de seguridad, otros entienden que radica en el de tipicidad o en el de legalidad… también existen opiniones en cuanto a que el fundamento derivaría de los principios de proporcionalidad y razonabilidad … esta regla de clara filiación penal, recepcionada en el Derecho Administrativo Sancionatorio, que tiene como uno de sus fundamentos el de la seguridad jurídica, se traduce en la obligación impuesta a la Administración de inhibirse de volver a ventilar un contradictorio infraccional que ya estuviere resuelto. Es que esta prohibición: ‘busca evitar que una persona pueda estar indefinidamente sujeta a persecuciones litigiosas, cuando ya ha sido juzgada, absuelta o condenada y ha cumplido su condena. Resulta contrario a toda lógica que si un asunto fue discutido (en una instancia jurisdiccional o administrativa), ajustándose a todas las etapas que al respecto se contemplan, sea nu evamente reabierto, manteniendo al particular en una incertidumbre que ningún Estado de Derecho moderno resiste ni debiera tolerar’….Por último, en cuanto a los principios de razonabilidad y proporcionalidad como fundamentos del non bis in ídem, algunos tribunales constitucionales han entendido que la aplicación de dicho principio, impide ‘el ejercicio desproporcionado e irrazonable de la potestad sancionadora del Estado’…” (VELOSO, Natalia. “El principio de non bis in ídem en la actividad sancionadora de la Administración” . Derecho Administrativo Sancionador . La Ley Uruguay . 2025. Pp. 149, 152 -153, resaltado agregado). Ya sea que se considere que el fundamento de este principio radica en el de legalidad, seguridad jurídica o en el de proporcionalidad, la Sede entiende que en este caso, en orden a los fundamentos antes desarrollados , no se ha sancionado a la actora más de una vez por los mismos hechos. En puridad, lo que ocurre es que las infracciones relevadas en la inspección de fecha 12 de junio de 2024, que dieron mérito al acto en acusado se continuaron en la inspección del 17 de junio y fue constatado su cumplimiento días después en la de fecha 21 de junio, a pesar de que ya se h abía advertido e intimado a la empresa a cumplir. Las restantes y reiteradas infracciones y sanciones a las que refieren los Expedientes Nº2022-13-7-0007512, 2023-13-7-0000490, 2023-13-7-0002352, 2023-13-7-0003333, 2023 -13-7-0005040, 2023 -13-7-0006927, 2023 -13-7- 0006928, 2023 -13-7-0006929 y 2023 -13-7-0007264 fueron consideradas en estas actuaciones a efectos de valorar si se había configurado un supuesto de “clara defraudación al Estado o perjuicio a los trabajadores” que habilitara la clausura, mas no se sancionó por dichos hechos. Con relación al principio de proporcionalidad cabe replicar las palabras de Durán Martínez y Vázquez, al decir que: “ Como explica Durán -de modo prístino y preciso- ambas nociones tienen un contenido conceptual diverso, más allá de su uso por la doctrina ha sido muchas veces indistinto. En definitiva, la razonabilidad tiene la cualidad de principio general o meta princip io, en palabras de Cassagne, en tanto que la proporcionalidad constituye una expresión o manifestación de la razonabilidad, como subprincip io derivado de ésta ” (VÁZQUEZ, C ristina. “Graduación de la sanción administrativa: principios de razonabilidad y proporcionalidad”. Derecho Administrativo Sancionador. Montevideo, 2025. P.p. 224). A su vez, ya hace algunos años, apuntaba Cajarville: “Es necesario, además valorar la adecuación razonable – cuantitativa y cualitativamente – de lo dispuesto por el acto a los motivos que llevaron a su dictado, y su razonable idoneidad –también cuantitativa y cualitativa - para lograr el fin debido; la irrazonabilidad en cualquiera de esos aspectos configura el vicio que la ley uruguaya denomina “abuso o exceso de poder” determinante de su ilegitimidad y consiguiente invalidez ” (CAJARVILLE, J uan Pablo. Sobr e Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 2007. P.p. 366). Respecto a la proporcionalidad, pueden distinguirse dos facetas. Una, de índole cualitativa, en la que debe analizarse la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto de la medida en cuestión. Otra de índole cuantitativa si se quiere, que ati ende, como ha dicho el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, a que: "La intensidad de la sanción debe ser proporcionada a la gravedad de la transgresión” (Sentencia Nº588/2016). Asimismo, el Tribunal citando a Nieto, ha indicado que este principio: "(…) opera en dos planos: en el normativo, de tal manera que las disposiciones generales han de cuidarse de que las sanciones que asignen a las infracciones sean proporcionales a éstas; y en la aplicación, de tal manera que las sanciones singulares que se impongan sean igualmente proporcionales a las infracciones concretas imputadas" (Sentencias Nº156/2004 y Nº634/2009, entre otras). Por su parte, la progresividad a la que refiere la actora, en el marco sancionatorio, implica que la imposición o elección de la reprimenda debe ser gradual. Con relación a la graduación punitiva administrativa, el Estado tiene discrecionalidad para elegir la sanción que aplicará en cada caso concreto, dentro de los límites y con las atenuantes y agravantes que le impone el ordenamiento. Es decir, dentro de una gama de pos ibles sanciones, todas igualmente legítimas, la Administración puede elegir aquella que cree más conveniente y oportuna (razones de mérito), siempre que tal elección esté dentro de los parámetros que le fija la norma. Eso es, en esencia, la dis crecionalidad, nada más. De la mano con ello, el juez contencioso anulatorio no puede decidir por la Administración cuál es la sanción que corresponde aplicar, no puede sustituirse a ella, siempre que aquella, cumpliendo con todas las condiciones antes referidas, tenga varias alternativas entre las cuales optar. Y, en la especie, si bien se trata de la sanción administrativa más grave, se impuso la clausura únicamente por dos días y para ello se consideraron todos los elementos que vienen de decirse y que, en honor a la brevedad, esta magistrada no rei terará, pero que fundamentan acabadamente la elección que hizo la Administración de la sanción. Solo resta reiterar que se trata de una empresa que ha incumplido la misma normativa, en supuestos similares (de lo cual fue advertida, intimada y sancionada), en reiteradas ocasiones y de forma continuada, vulnerando una clausura preventiva, por lo cual, no se produjo afectación alguna a los principios antes mencionados. Tampoco vislumbra la Sede cómo las supuestas inspecciones “tardías” incidirían en tales cuestiones o cómo la conducta de la actora respecto a cumplir, luego de ser intimada , con la normativa pudiese exonerar o disminuir su responsabilidad, cuando no es más que su obligación. 5.3) Sobre la desviación de poder Tal como ha afirmado la actora, la desviación de poder se configura cuando existe una afectación del elemento finalidad del acto; en palabras de la doctrina: “La traición de la finalidad, cuando el órgano emisor del acto persigue un móvil diverso al fin debido, configura el vicio conocido como “desviación de poder…se produce no sólo cuando se pretende un interés privado (espurio), sino también ante un fin público, pero distinto al inherente o específico para el que se atribuyen las potestades a los órganos estatales” (RUOCCO, Graciela y DELPIAZZO, Carlos. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración. Montevideo. 2013. P.p. 67). En la misma línea, Sayagués Laso arguyó que: “El acto administrativo puede haber sido dictado por el órgano competente, cumpliendo las reglas de fondo y de forma, siendo por lo tanto correcto en apariencia; pero si la administración perseguía un fin que no era el debido, el acto es inválido por desvia ción de poder” (SAYAGUÉS LASO , Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. La Ley Uruguay. 2022. Montevideo. P.p. 431 y ss.). En este caso, analizada toda la prueba obrante en autos de manera minuciosa no surge que el MTSS haya buscado una finalidad diversa a la que los actos sancionatorios deben tener que es, a nivel general, reprimir la infracción, promover el acatamiento de la normativa y en particular, prevenir la ocurrencia de accidentes laborales. Por lo tanto, no se configura vicio alguno en tal sentido. 5.4) Sobre el derecho de defensa, las “segundas vistas” y el principio de trascendencia Tal como fue relevado, del Acta de Inspección fecha 12 de junio de 2024 surge que las observaciones refirieron a la constatación de las siguientes irregularidades: (i) trabajadores sin utilizar arnés anclado a estructura fija, sobre el borde de los pozos; (ii) barandas sin ajustar y flojas; (iii) falta de señalización sobre riesgos referidos a los pozos; (iv) escaleras que no superan el metro; (v) tablón suelto apoyado sobre una viga y (vi) diversas observaciones referidas al Plan de Excavación y Memoria De scriptiva, según detalle que surge de fs. 1 y ss. A.A. En la misma acta se dejó constancia de la clausura preventiva, intimándose, en plazo de 24 horas, a regularizar la situación. A fs. 12 y ss. A.A, obra un correo electrónico con documentación adjunta en el cual la empresa refiere a tales observaciones, indicando que se cumple con lo intimado por la Administración, por lo que con fecha 17 de junio se realizó otra inspección y se constataron las siguientes irregularidades: barandas y vallados flojos, desajustes con relación al Plan referente a los arneses de seguridad del personal y otras observaciones adicionales atinentes al mismo bien jurídico (seguridad laboral), las que surgen también del informe de fs. 78. Atento a lo ello, la empresa compareció nuevamente a cumplir con tales observaciones (fs. 80 y ss.). Con fecha 21 de junio se realizo una tercera inspección en la que se da cuenta de una recorrida parcial y se procedió a levantar la clausura en mérito al cumplimiento de los puntos indicados a fs. 95 y 95 A.A, lo cual consta también en el informe de fs. 98. Asimismo, a fs. 104 de los A.A luce otro informe en el que se mencionan las irregularidades constatadas en estas actuaciones y los otros expedientes ya referidos, concluyéndose que: “se debe considerar que las acciones prescriptas por la normativa en materia de condiciones ambientales de trabajo deben ser adoptadas en forma previa al desarrollo de las tareas en virtud de estar en consideración situaciones justamente atinentes a la salud y seguridad de los trabajadores, advirtiendo que la conducta de la empresa denota una manifiesta y reiterada inobservancia en la prevención de riesgos laborales… En definitiva, advirtiendo en esta instancia los sucesivos incumplimientos a la normativa en materia de salud y seguridad laboral devengados por la empresa, que configuran una manifiesta conducta omisa en la prevención de riesgos laborales, habiéndose ya dispuesto anteriormente y en varios expedientes sucesivas sanciones económicas, se entiende pertinente en esta instancia al amparo del art. 289 de la ley 15903 en redacción dada por el art. 412 de la ley 16736, art. 16 del Decreto 186/004, y art. 48 del Decreto 371/022, solicitar al Sr. Ministro de Trabajo y Seguridad Social disponer como sanción administrativa, la clausura de la obra por el termino de seis días…”. A continuación, obra la resolución de la IGTSS por la que se confiere vista a la ahora parte actora, surgiendo a fs. 109 constancia de la misma con fecha 20 de agosto de 2024. A fs. 123 y ss., se observa la evacuación de vista de la empresa cuyos fundamentos son similares a los presentados en vía jurisdiccional. Dichos descargos fueron valorados a fs. 162 por el área de Condiciones Ambientales de Trabajo, Equipo 2, actuación en la que se relató la cronología de actuaciones, observaciones antes referidas y se hizo referencia a los expedientes mencionados por la empresa en su escrito. Asimismo, se agrega allí que: “ desde mayo a la fecha, se han realizado actuaciones inspectivas en los distintos frentes de la obra, disponiendo las siguientes clausuras preventivas…”, mencionando los Expedientes Nº 2024-13- 7-0003161/24, 2024-13-7-0005055/24, 2024-13-7-0005060/24 y 2024-13-7- 0005637/24 y un accidente laboral acaecido en una de las obras de la actora; a fs. 169, proyecto de resolución solicitado que el Ministerio disponga la clausura referida, firmada a fs. 175. Con posterioridad, la Asesoría Jurídica valor ó los descargos realizados por la empresa, a efectos de pronunciarse sobre la clausura solicitada. En dicho asesoramiento no existen elementos adicionales a los ya mencionados ni tampoco se da cuenta de que el motivo de la clausura (respecto de la cual la sugerencia es positiva) sean los expedientes del año 2024 mencionados en el informe de fs. 162 o en el proyecto de resolución. En puridad, lo único que se menciona al respecto es lo siguiente: “ En segundo lugar, y respecto de la alegada falta de infracciones continuadas, basta revisar los numerosos expedientes seguidos a la empresa, relacionados en los informes de la IGTSS, tanto por cuestiones de seguridad y salud como de condiciones generales d e trabajo, y las reiteradas intimaciones de cumplimiento, multas aplicadas, etc para que resulte palmariamente clara la actitud omisa continua de la empresa respecto de la normativa laboral, así como la reincidencia en los incumplimientos…. Finalmente, en cuanto a alegada falta de progresividad y proporcionalidad, tanto de los expedi entes tramitados así como de la información del REI agregada, surge que se han impuesto varias sanciones de diferentes montos, por más de 300 UR en total. Esto da cuenta clara de la falta de veracidad de la afirmación de la empresa.” Estas 300 UR a las que refiere el informe no surgen de los expedientes del año 2024 (los mencionados por primera vez en el informe de fs. 162) sino de los expedientes anteriores a los que ya se había hecho referencia y que en ningún momento la parte actora ha indicado desconocer, tal como surge de fs. 178. Por lo tanto, lo único que podría catalogarse como “nuevo” es la referencia hecha en el Informe de Condiciones Ambientales de Trabajo, Equipo 2 de fs. 162 a los expedientes del año 2024 en los que también se dispuso la clausura preventiva y al accidente laboral acaecido. Sin embargo, tales conclusiones no fueron siquiera referidas en el Informe de Asesoría Jurídica de fs. 179 y ss., y tampoco en la Resolución Nº382/2024 por la cual el MTSS dispuso la clausura. Ello implica que no fueron motivo de la sanción impuesta y, por lo tanto, no se generó indefensión alguna. En tal sentido, es criterio de esta Sede que la vista previa resulta preceptiva cuando: (i) hay una disposición que la exige expresamente; (ii) aun no habiéndola, existen actuaciones que pueden generar un perjuicio al interesado o (iii) a pesar de haberse conferido ya vista, existen otras actuaciones que agregan elementos trascenden tes respecto del acto a dictar o el objeto de tal procedimiento. Todo ello, por su puesto, debe ser interpretado a la luz del principio de trascendencia ya mencionado, a efectos de determinar si trae como consecuencia la ilegitimidad o no, del acto. Respecto a este principio, se ha dicho que: “ Entendemos que la respuesta puede encontrarse en el llamado “Principio de Trascendencia”, el cual, si bien ha tenido un mayor desarrollo en la Teoría de las Nulidades en materia de Derecho Procesal, ha sido recogido por el Derecho Público -sin perjuicio de la jurisprudencia y doctrina al respecto- por el artículo 7 del Decreto No. 500/991, que expresa en su pri mera frase: “Los vicios de forma de los actos de procedimiento no causan nulidad si cumplen con el fin que los determina y si no se hubieren disminuido las garantías del proceso o provocado indefensión” (PÉREZ BENECH, Viviana. MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO: ANÁLISIS DE CRITERIOS JURISPRUDENCIALES Y ADMISIBILIDAD DE SU OMISIÓN ALEGANDO LA RESERVA DE LAS ACTUACIONES. Revista de Derecho. UM. 2012. Montevideo. P.p. 40). Y, tal como viene de analizarse, en este caso, los elementos “adicionales” no fueron motivo de la clausura dispuesta, la que se encuentra motivada en todos los otros hechos y normativa mencionada a lo largo de este fallo y que surge de las actuaciones admi nistrativas, con lo cual no hay indefensión posible . En mérito a ello, no se tiene el honor de compartir lo expresado por la actora ni lo indicado por el P.E.C.A en su Dictamen Nº33/2026, en cuanto a que: “se verifica en autos un vicio de forma que ha generado en la parte actora una situación de indefensión, en tanto la demandada introdujo en el decurso del procedimiento administrativo nuevos elementos respecto de los cuales no tuvo oportunidad de ejercitar en forma integral su derecho de defensa”. No cabe más, entonces, que confirmar el acto, aspecto que la presunción del art. 47 del CCA no logra conmover, puesto que la prueba producida en el caso la desvirtúa. 6) Orientación de cumplimiento y posibilidad de recomposición El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “ lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. A su vez, el inciso segundo del art. 190 del CCA, reza: “ Cuando la irregularidad refiera a las formalidades exigidas a los actos o trámites del procedimiento administrativo previo, el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo. No se rá admisible la recomposición de un procedimiento ya reconstituido”. En este caso, se han analizado todos los agravios esgrimidos por la actora y las defensas de la demandada, concluyendo la Sede que el acto encausado es legítimo, por lo que no existe recomposición alguna sobre la cual pronunciarse. Por los fundamentos expuestos y la normativa antes citada, LA SRA. JUEZ LETRADA DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 1°TURNO FALLA: 1) Desestímase la demanda instaurada y en su mérito, confírmase el acto administrativo encausado, sin sanción procesal especifica 2) A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los letrados intervinientes en $ 60.000 (pesos uruguayos, sesenta mil). 3) Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 4) Intímase a la parte demandada a retirar los antecedentes administrativos en caso de haber sido aportados en soporte papel y encárguese a la Oficina Actuaria su eliminación del servidor de la Sede, si hubiesen sido aportados en soporte digital. 5) Oportunamente, archívese. Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1°Turno