Sentencia Sentencia N° 29/2026

Montevideo, 25 de mayo de 2026. SENTENCIA N° 29/2026 VISTOS : Para Sentencia en estos autos caratulados “AA CONTRA BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL – Suspensión de Ejecución” (Ficha: 23/2026) venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 4º Turno, en mérito a lo dispuesto por los arts. 138 inc. final y 132 del CCA. RESULTANDO : 1) En las presentes actuaciones se sustancia la pretensión de suspensión de la ejecución de los efectos de la Resolución N.º 1357/2025, dictada por la Subdirección Técnica de la Asesoría Tributaria y Recaudación del Banco de Previsión Social, de fecha 3 de d iciembre de 2025. La medida anticipativa se promueve en forma preliminar, con carácter previo a la interposición de la acción principal. 2) En su escrito, la parte actora solicita la suspensión de la ejecución de los efectos del acto impugnado, fundando su pretensión en la alegada ilegitimidad del mismo. En tal sentido, sostiene que la Sra. AA fue socia de la empresa a la cual se imputan los adeudos. Expresa que, al iniciar las gestiones para la obtención de su jubilación, fue informada de la existencia de adeudos tributarios correspondientes al período 01/1996 a 31/08/2001, generados por la empresa XXXXXXXXXXX, los cuales habían sido declarados prescriptos según Resolución N.º 008/2021 del propio organismo demandado. No obstante ello, afirma que fue compelida a suscribir el convenio de facilidades de pago N.º 862610 como condición para la obtención de su presta ción jubilatoria, en virtud del cual se practican descuentos mensuales equivalentes al 30% de sus haberes jubilatorios. Sostiene que los adeudos se encontraban prescriptos con anterioridad a la suscripción del referido convenio, por haberse configurado la situación prevista en el art. 38 del Código Tributario, sin que mediaren actos interruptivos de la prescripción. Agrega que la prescripción tributaria opera ipso jure y extingue la obligación en sí misma, siendo inaplicable a su respecto el art. 1441 del Código Civil, en tanto en materia tributaria no existen las obligaciones naturales. En ese marco, entiende que el conven io suscripto carece de objeto y causa lícitos, configurando un cobro indebido de una deuda jurídicamente inexistente. Asimismo, alega la inaplicabilidad de la Ley N.º 19.185, en tanto los adeudos se originaron y la prescripción operó con anterioridad a su entrada en vigencia, resultando contraria al principio de irretroactividad de la ley tributaria (arts. 7 del Código C ivil, 8 del Código Tributario y arts. 7, 72 y 332 de la Constitución de la República) cualquier aplicación retroactiva de dicha norma. Finalmente, señala que los descuentos efectuados afectan de manera injustificada su situación económica, percibiendo ingresos próximos al Salario Mínimo Nacional, y que la medida no ocasionaría perjuicio alguno al funcionamiento del organismo demandado. 3) Conferido traslado por Decreto N.º 15/2026, compareció el Banco de Previsión Social (B.P.S.), oponiéndose a la medida solicitada. En tal sentido, sostiene que la Resolución N.º 1357/2025 no sería el acto generador de los efectos cuya suspensión se persigue, toda vez que al denegar lo peticionado la situación permanece tal como estaba: los convenios ya habían sido suscriptos, la jubilación otorgada y las retenciones efectuadas periódicamente. Entiende que el acto originario es aquel por el cual se otorgó la jubilación con el correspondiente descuento derivado del convenio, el que no fue oportunamente recurrido y devino firme, por lo q ue la pretensión articula un intento de cuestionar por vía oblicua lo que no fue impugnado en tiempo y forma. Asimismo, aduce que la pretensión carece de los presupuestos necesarios para su viabilidad, controvirtiendo la configuración de un daño grave, en tanto el acto impugnado habilitó el acceso a una prestación jubilatoria a una contribuyente en situación irre gular, permitiéndosele el acceso a la misma mediante el acuerdo de facilidades de pago. Niega, por otra parte, la existencia de ilegitimidad manifiesta, afirmando que de los antecedentes administrativos emergen fundamentos sólidos que sustentaron la denegatoria de la prescripción invocada. 4) Por Decreto N.º 43/2026 se tuvo por evacuado el traslado y se dispuso la apertura del expediente a prueba. En dicho marco, compareció únicamente la parte demandada, quien ofreció como prueba documental los antecedentes administrativos ya aportados (fs. 27). Por Decreto N.º 68/2026 se confirió el plazo para el ofrecimiento de contraprueba o prueba sobre prueba, sin que las partes efectuaran presentación alguna (fs. 29). 5) Por Sentencia N.º 7/2026 se fijó el objeto del proceso en determinar si corresponde disponer la suspensión, total y con carácter transitorio, de la ejecución de la denegatoria impugnada en relación con la prescripción de los adeudos, como medida preliminar; y el objeto de la prueba en establecer: (i) la naturaleza del acto impugnado, en cuanto a si reviste carácter originario o lesivo; (ii) la eventual configuración de ilegitimidad manifiesta en lo actuado; (iii) la aptitud de la ejecución del acto para generar daños a la parte actora; (iv) la eventual producción de perjuicios a la Administración en caso de disponerse la suspensión; y (v) la comparación de la entidad de los daños referidos en los literales anteriores. La sentencia no fue recurrida por las partes. 6) En consecuencia, se dispuso el pasaje de los autos a resolución en mérito a lo dispuesto por el art. 138 inc. final del CCA, considerando que la prueba obrante en autos era puramente documental. Los autos fueron puestos nuevamente al despacho con fecha 10 de abril de 2026 a los efectos del dictado de la presente resolución, de conformidad con los arts. 132 inc. 2° y 138 inc. 4° del CCA. CONSIDERANDO : 1) La Sede habrá de hacer lugar a la solicitud de medida anticipativa efectuada, en función de los argumentos que pasan a exponerse. 2) Sobre la medida anticipativa de suspensión. La suspensión de los efectos del acto administrativo es una medida anticipativa que pretende precaver los daños graves que puedan irrogarse al destinatario del acto o a quien se encontrare afectado por él, durante el tiempo que insuma la dilucidación de la cuestión principal. En este sentido, la doctrina conceptualiza a estas medidas como aquellas que se disponen a través de una resolución del tribunal cuya finalidad específica es evitar el perjuicio adicional que se causa a la parte actora por no satisfacerse su pretensión du rante la tramitación del proceso, adelantando provisional y anticipadamente el resultado de la sentencia estimatoria que pudiere dictarse en el proceso principal (VALENTÍN, G.; El sistema de justicia administrativa ; FCU: Montevideo, 2025; p. 380). En similar sentido se habían pronunciado CAJARVILLE (“Sobre la suspensión de los efectos del acto administrativo” en Sobre Derecho Administrativo , Tomo II; FCU: Mdeo., 2008; p. 684) y ABAL, agregando este último que los presupuestos de éstas son la probabilidad de que se dicte en el futuro una sentencia acogiendo la pretensión y la existencia de un daño particularmente grave que se causa a la parte por la demora en satisfacerla (ABAL, A.; “Medidas provisionales y cautelares en el proceso de anulación de actos administrativos” en VÁZQUEZ, C. (Coord.) Estudios jurídicos en homenaje al Profesor Juan Pablo Cajarville Peluffo ; FCU: Mdeo., 2011; pp. 665 y 666). Si bien la posibilidad de solicitar la medida ya se encontraba recogida en los artículos 2 y 3 de la Ley N.º 15.869, el Código de lo Contencioso Anulatorio ha regulado el instituto en el Título IV, Capítulo 2. Así, se ha admitido la solicitud de suspensión desde el mismo momento de interposición de los recursos administrativos y siempre que no se hubiere agotado el plazo para la válida interposición de la acción anulatoria (art. 118 inc. 2). A su vez, se regula su tramitac ión por una vía expeditiva para prevenir los daños que del acto pudieran emanar, permitiendo adelantar de forma provisional el resultado de la sentencia anulatoria, ello sin perjuicio de que tal satisfacción provisional esté sujeta a una revisión posterior y de que esa cesación pueda ser parcial tanto en su alcance temporal como sustancial (CAJARVILLE, J.P.; “Sobre la suspensión de los efectos del acto administrativo” en Sobre Derecho Administrativo , Tomo II; FCU: Mdeo., 2008; p. 691). Si bien se reglamenta conjuntamente con las medidas cautelares, los artículos 131 a 134 del CCA establecen un procedimiento propio para el trámite de la suspensión, que se desarrollará por la vía de los incidentes fuera de audiencia (art. 138) y se encuentra eximida de contracautela (art. 134 inc. 2). De tal forma, esta medida que hace a la tutela jurisdiccional efectiva se tipifica como medida anticipativa, en tanto la eliminación definitiva de los efectos del acto (y de la insatisfacción jurídica que motivó la pretensión) solo puede lograrse con la sentencia firme que declare la nulidad, pero se logra que durante el proceso no sigan extendiéndose los efectos del acto lesivo (Cf. GIORGI, H.; “Sobre la suspensión de ejecución del acto impugnado ante el TCA”, Revista de Derecho Público N.º 7; FCU: Mdeo., 1995; p. 157). En consecuencia, la medida anticipativa aquí tramitada implica la posibilidad de contrarrestar los efectos jurídicos que el acto administrativo despliega; instituto de excepción ante la regla de la ejecutividad intrínseca a estos actos (Cf. CAJARVILLE, J.P.; op. cit., p. 673; GIORGI, H.; “La competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y su potestad de suspender la ejecución de los actos administrativos” en Escritos jurídicos; Ed. La Ley Uruguay: Montevideo, 2010; pp. 141 -142; LABAT, S.; “Medidas Cautelares en el proceso contencioso anulatorio…”, VEIRAS (Coord.) Procesos Constitucionales; FCU: Mdeo., 2018; p. 890). Para ello, el tribunal está llamado a efectuar un análisis ajustado a las causales de suspensión inv ocadas y a los hechos demostrados a su respecto, sin incursionar en la cuestión de fondo ni incurrir en prejuzgamiento. De esta manera, para evaluar la procedencia de la suspensión como instituto de amparo ante la actuación administrativa (TCA, Sentencias N.º 121/2025, 235/2025, 17/2018, entre otras; criterio también sostenido por GIORGI en Escritos jurídicos, op. cit., p. 140; FRUGONE en “Después de la reforma del contencioso administrativo por la ley 15.869 ¿subsiste el instituto de la suspensión de la ejecución del acto impugnado?” en Revista uruguaya de derecho constitucional y político N.º 21; Ed. MBA: Mdeo., 1987; p. 179; y LABAT en op. cit., p. 890), deberá considerarse si de la ejecución del acto pudieran emanar daños graves al administrado y si éstos son de una entidad superior a los que la suspensión pudiera causar al funcionamiento del órgano involucrado; así como si el acto aparece como manifiestamente ilegítimo. Las causales de suspensión pueden ser independientes o concomitantes (Cf. GIORGI, H.; “Sobre la suspensión de ejecución del acto impugnado ante el TCA”, op. cit., p. 158), habiéndose invocado ambas en el presente caso. Por tanto, corresponde analizar su configuración en estas actuaciones. 3) Sobre la naturaleza del acto impugnado. En forma previa al análisis de las causales de suspensión, corresponde pronunciarse sobre el argumento de BPS relativo a que el acto impugnado (Resolución N.º 1357/2025) carecería de efectos propios, por ser el acto originario aquel que otorgó la jubilación con el correspondiente descuento. No se comparte tal planteamiento. El acto impugnado es la Resolución N.º 1357/2025, por la cual la Subdirección Técnica de la Asesoría Tributaria y Recaudación del BPS denegó la petición de nulidad del convenio N.º 862610 y de prescripción de los adeudos. Se trata de un acto administrativo autónomo, dictado en respuesta a una petición calificada formulada por la actora, que tiene por objeto específico la determinación de si operó la prescripción de las obligaciones tributarias reclamadas y si el convenio suscripto es válido. Su contenido no se agota en mantener una situación preexistente: supone una declaración jurídica propia, que afirma la vigencia de la deuda y la legitimidad de la retención, y que en consecuencia habilita la continuidad del descuento sobre los haberes jubilatorios. El hecho de que el convenio haya sido suscripto con anterioridad no convierte a este acto en uno meramente confirmatorio, desde que su objeto , la prescripción y la validez del convenio , no había sido previamente decidido. El a cto tiene, pues, eficacia jurídica propia y es pasible de impugnación autónoma. 4) Sobre la teoría del balance. El artículo 131 lit. a) del CCA establece como causal de suspensión que la ejecución del acto fuere susceptible de irrogar a la parte promotora daños graves, cuyo alcance y entidad superen los que la suspensión pudiere ocasionar a la organización y funcionamiento del órgano involucrado. El daño requerido por la norma debe ser grave y probable. No se exige que sea actual, bastando la susceptibilidad de verificación; pero sí se requiere que tenga el carácter de grave. El daño es grave cuando es irreversible o cuando afecta en forma significativa bienes jurídicos que hacen a la esencia de la persona, debiendo evaluarse su gravedad acorde con su dimensión temporal, espacial, cuantitativa y cualitativa (Cf. DÍAZ, H.; “El principio de precaución”, Revista Crítica de Derecho Privado N.º 9; Ed. La Ley Uruguay: Mdeo., 2012; p. 375). En palabras de CAJARVILLE, el daño será grave cuando afecte una situación jurídica que implique valores o intereses que por su índole o naturaleza no toleren la postergación de su amparo hasta la sentencia definitiva, s iendo ejemplos palmarios los daños al trabajo que proporciona la única posibilidad de ganar un sustento (CAJARVILLE, J.P.; op. cit., p. 700). Solo una vez catalogado el daño como grave corresponde efectuar el estudio comparativo, esto es, el balance al que refiere la norma. Y lo que debe colocarse en la balanza no es en puridad el daño que pudiera sufrir la Administración, sino los daños a los intereses públicos y eventualmente privados que ésta debió tener en cuenta al dictar el acto impugnado, y que se verían afectados por su suspensión (Cf. CAJARVILLE, J.P.; op. cit., pp. 696 a 699). En el caso, surge de los antecedentes que la actora percibe un descuento mensual del 30% de sus haberes jubilatorios en concepto de adeudos convenidos, correspondientes al período 01/1996 a 31/08/2001, generados por la empresa XXXXXXXXXXX. Tal descuento se condice con el convenio de facilidades de pago N.º 862610, suscripto durante el trámite jubilatorio. La actora señala percibir ingresos próximos al Salario Mínimo Nacional, sobre los cuales opera la referida detracción. En tal sentido, los daños meramente económicos no son, en principio, daños graves. No obstante, en el caso debe valorarse que la jubilación tiene contenido alimenticio y configura un derecho fundamental de quien ha trabajado durante los años requeridos para acceder a ella. La pasividad no es un ingreso más, máxime cuando ha sido otorgada en función del cese de toda actividad laboral; su afectación necesariamente deriva en consecuencias en otros órdenes que hacen a la salud, alimentación, vivienda y, en definitiva, a la dignidad de la persona involucrada. En estos términos se ha pronunciado reiterada y recientemente el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, al afirmar que los posibles descuentos de una pasividad que conforma el único sostén del accionante, a los efectos de devolver supuestas sumas adeudadas al organismo previsional que son parte del objeto principal del litigio, constituyen un hecho de suma gravedad y de una irreparabilidad más que evidentes (Cf. TCA, Sentencias N.º 245/2003, 274/2009, 60 3/2013, 840/2015, 705/2017, 44/2018, 661/2022, 193/2024, 365/2024 y 254/2025). Verificado el carácter grave del daño, corresponde efectuar el balance. El organismo demandado dejó transcurrir más de veinte años desde el vencimiento de las obligaciones sin haber perseguido su cobro y, según surge de los antecedentes, declaró expresame nte la prescripción de los adeudos mediante Resolución N.º 008/2021. Ello demuestra que no existía una real necesidad de obtener el pago de lo adeudado, pues de haberla tenido, el propio organismo habría movilizado las vías procesales legalmente disponibles. Por otro lado, en su contestación, BPS no indica cuáles serían los daños concretos que la suspensión le a carrearía, lo que refuerza la conclusión de que no existe, desde la perspectiva del demandado, un perjuicio que pueda calificarse como grave. La medida de suspensión será además de carácter transitorio, hasta tanto se dilucide el fondo del asunto si es que llegara a plantearse el proceso principal; por lo que la eventual espera no importaría un daño grave para BPS. En consecuencia, corresponde tener por configurada la causal de suspensión prevista en el art. 131 lit. a) del CCA. 5) Sobre la manifiesta ilegitimidad del acto como causa de suspensión. El art. 131 lit. b) del CCA prevé como causal de suspensión que el acto impugnado aparezca inicialmente como manifiestamente ilegítimo. Para que esta causal opere, no basta la mera ilegalidad sino que esa ilegalidad debe ser manifiesta, esto es, clara, evidente, flagrante, apreciable de manera nítida, categórica, evidente, por encima de toda duda razonable (DURÁN MARTÍNEZ, A.; Contencioso administrativo; FCU: Montevideo, 2015; p. 316; VÁZQUEZ, C.; “La suspensión de los efectos del acto administrativo”, Revista de Derecho y Tribunales N.º 33; Ed. AMF, 2018; p. 22). Tal como señalaba CAJARVILLE, el análisis debe limitarse a la eventual contrariedad del acto con la Constitución y la Ley formal (CAJARVILLE, J.P.; op. cit., pp. 705 y 706), sin perjuicio de que la actual redacción del liter al b) del artículo 131, al referir a la “ilegitimidad” y no ya a la “ilegalidad”, parece admitir un análisis más global del ajuste del acto a la regla de derecho. Para VALENTÍN, esta exigencia guarda relación con el humo de buen derecho que se exige habitualmente para las medidas cautelares, aunque con un grado más alto de probabilidad lógica (VALENTÍN, G.; op. cit., p. 384). En el caso, la ilegitimidad manifiesta del acto impugnado resulta con particular nitidez. En efecto, surge de los propios antecedentes administrativos que los adeudos reclamados, correspondientes al período 01/1996 a 31/08/2001, fueron declarados prescrip tos por el propio BPS mediante Resolución N.º 008/2021. Pese a ello, el organismo impuso a la actora la suscripción del convenio de facilidades de pago N.º 862610 como condición de acceso a su prestación jubilatoria, y mediante la Resolución N.º 1357/2025 denegó la petición de nulidad de dicho convenio y de prescripción de los adeudos. La prescripción tributaria es un modo de extinguir las obligaciones. Como enseña la doctrina, es la pérdida del derecho de la Administración al cobro de los tributos, las sanciones y los intereses, acaecida por el no uso de dicho derecho durante el lapso legalmente establecido, sin que se hubiere interrumpido o suspendido su transcurso (PÉREZ NOVARO, C.; Modos de extinción de la obligación tributaria ; FCU: Mdeo., 2013; p. 175). A diferencia de lo que sucede en el ámbito civil, en materia tributaria lo que se extingue es la obligación en sí misma, y ello por la operatividad del principio de legalidad, definido como el primer gran límite al poder de imposición (GUTIÉRREZ, G. y MARCHETTI, M.; Límites a la creación y recaudación de Impuestos. El control del gasto público; AMF, 2018; p. 67). Por tanto, la prescripción opera ipso jure (Cf. PÉREZ NOVARO, C.; op. cit., p. 278), una vez verificado el transcurso del plazo establecido , cinco o diez años, según el art. 538 del Texto Ordenado Tributario de la Seguridad Social, contados a partir de la terminación del año civil en que se produjo el hecho gravado, sin que en el caso se hayan invocado ni probado causales que llevaran a entender interrumpido o suspendido el cómputo. Por tanto, en materia tributaria no existen las obligaciones naturales. En consecuencia, no resulta aplicable el art. 1441 del Código Civil, y no es jurídicamente posible revitalizar créditos extinguidos por el modo prescripción mediante la firma de conve nios ni mediante el consentimiento obtenido para permitir el acceso a beneficios jubilatorios (Cf. SALDAIN, R. y MARTÍNEZ ALBA, G.; “Nulidad de los convenios de facilidades de pago sobre deudas tributarias prescriptas”, La Ley Uruguay, Vol. 2, N.º 6; pp. 589 y ss.). Como señalara el TCA, para pretender el cobro de créditos BPS debe tener un crédito exigible contra el interesado; y si el crédito que dice tener se encuentra extinguido por prescripción, no lo tiene (TCA, Sentencia N.º 714/2023, con remisión a Sentencias N.º 643/2010, 239/2011, 229/2012, 678/2013, 692/2015, 226/2016, 339/2016, 491/2016, 700/2016, 424/2017, 428/2017, 518/2017, 129/2018, 706/2018, 81/2019, 444/2019, 609/2019, 778/2019, 338/2020, 355/2020, 562/2020, 683/2020, 35/2021, 450/2021, 370/2022, 496/2022, 943/2022 y 358/2023, entre otras). El elemento que distingue este caso y que agrava de modo singular la ilegitimidad del acto impugnado radica en que la prescripción de los adeudos no solo habría operado por el mero transcurso del tiempo, sino que fue expresamente declarada por el propio B PS mediante Resolución N.º 008/2021. Mal puede entonces el mismo organismo invocar la vigencia de una obligación que él mismo declaró extinguida, para fundar la denegatoria de la petición de nulidad del convenio y de prescripción. Esa contradicción interna en el proceder del demandado es, por sí sola, elocuente de la ilegitimidad manifiesta que exhibe el acto impugnado. 6) En relación con la lesividad del acto invocada por BPS, esto es, la cuestión de si la suspensión debería denegarse por razones vinculadas al fondo del asunto, particularmente, la aplicabilidad de la Ley N.º 19.185 y la eficacia del convenio suscripto, corresponde señalar que ese análisis requiere incursionar en la cuestión principal, cuyo conocimiento está reservado al proceso anulatorio que eventualmente se promueva. En este proceso liminar no corresponde pronunciarse al respecto, evitando así incurrir en prejuzgamiento de puntos que hacen a la procesabilidad de la pretensión principal. Por los fundamentos expuestos y la normativa citada, LA SRA. JUEZA LETRADA DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 4° TURNO FALLA : 1. Hacer lugar a la suspensión de los efectos de la Resolución N.º 1357/2025 dictada por la Subdirección Técnica de la Asesoría Tributaria y Recaudación del Banco de Previsión Social, sin perjuicio de la decisión que respecto al fondo del asunto pueda adoptarse en caso de iniciarse el proceso principal de anulación. 2. Consentida o ejecutoriada, archívese. Dra. KARINÉ TOPALIAN KACHARIGIAN Jueza Letrada de lo Contencioso Anulatorio de 4° Turno