Sentencia Interlocutoria N° 22/2026

Montevideo, 22 de mayo de 2026. SENTENCIA INTERLOCUTORIA Nº 22/2026 VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria en estos autos caratulados “ AA CONTRA ESTADO - MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. ACCIÓN DE NULIDAD” (Ficha: 66/2026) venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 3º Turno, Dr. Nicolás Mariano Pallas Aguilar, a los efectos de resolver sobre las excepciones previas de falta de legitimación activa y defecto en el modo de proponer la demanda (art. 164 del CCA). RESULTANDO: 1) Que, con fecha 13 de febrero de 2026, se presentó la AA, representada por la Dra. BB, a solicitar la nulidad de la Resolución dictada por el Director Nacional de Aduanas el día 8 de abril de 2025, por la cual se dispuso que la AA no pueda acceder a información de declaraciones de importadores en Documentos Únicos Aduaneros y al sistema informativo LUCIA (fs. 2). 2) En lo que es esencial para esta instancia, la AA tiene establecidos, en la Ley 17.738, los distintos recursos para su funcionamiento, dentro de los que se encuentran un gravamen sobre la importación de instrumental médico (fs. 5 vto.). En tal sentido, alega que el Departamento de Fiscalización de la AA tenía acceso a un sistema informático de la Aduana para ejercer dicho control, el que le fue retirado (fs. 5 vto.). Ante el pedido de poder fiscalizar, la Administración demandada entendió que no le correspondía tal posibilidad de fiscalización, por cuanto el art. 7 del Código Aduanero, le impone el secreto de dicha información (fs. 5). Sin embargo, entiende la parte actora, que, dado que conforme al artículo 7 del referido Código el secreto no es aplicable par a la Administración tributaria, esto incluye «a cualquier persona pública no estatal acreedora de prestaciones de origen legal» (fs. 6 a 7). Por esta razón, la resolución impugnada es ilegitima (fs. 8). 3) Conferido traslado por Decreto Nº 31/2026, se presentó el Estado – Ministerio de Economía y Finanzas con fecha 20 de marzo de 2026, representado por el Dr. CC (fs. 14 y ss.), contestando la demanda, y sosteniendo la legitimidad del acto impugnado. 4) Además, interpuso las siguientes excepciones previas: (a) Falta de legitimación activa. Argumenta que el actor carece de un derecho subjetivo o interés legítimo, dado que no integra la Administración Tributaria (fs. 15 y 15 vto). De esta forma, «no se encuentra dentro del elenco de sujetos excepcionados del secreto de las actuaciones», no pudiendo reclamar que se lo reconozca como tal, sin que el legislador lo disponga (fs. 15 vto.). (b) Defecto en el modo de proponer la demanda. Adicionalmente, dado que la AA no cumplió con la carga de expresar la cuantía del asunto, conforme el art. 21 lit. c del CCA, dicha omisión supone un defecto en la demanda (fs. 15 vto. y 16). 5) De las excepciones opuestas se confirió traslado a la actora por Decreto Nº 122/2026, el que fue evacuado en tiempo y forma (fs. 27 y ss.), solicitando el rechazo de las excepciones y la continuación del proceso. 6) Por Decreto 177/2026, se confirió a las partes un plazo común de 6 días para proponer prueba sobre el excepcionamiento (art. 164 del CCA), no habiéndose ofrecido prueba alguna. 6) En consecuencia, por Decreto N° 237/2026 se dispuso el pasaje de estos autos para Resolución, poniéndose al despacho con fecha 28 de abril de 2026, a los efectos del dictado de la presente Sentencia Interlocutoria. CONSIDERANDO: 1) Que se rechazará el excepcionamiento opuesto por la parte demandada, y entendiendo que corresponderá pronunciarse sobre la legitimación activa en la sentencia definitiva, de acuerdo con los fundamentos que siguen. 2) Sobre los requisitos para admitir la falta de legitimación causal activa como excepción previa. El art. 162 del CCA en el literal c, consagra la excepción de « manifiesta falta de legitimación causal, cuando surja de los propios términos de la demanda». Es decir que, a los efectos de admitir el excepcionamiento opuesto por la demandada, la norma impone tres requisitos: (i) Que exista falta de legitimación causal (en este caso, activa). (ii) Que la misma sea manifiesta. (iii) Que surja de los propios términos de la demanda. La excepción de manifiesta falta de legitimación activa implica advertir sobre la inexistencia de uno de los presupuestos de accionamiento: la legitimación de las partes en el proceso (Cf.: VESCOVI, E. Manual de Derecho Procesal. IDEA, 1991, p. 110; TARIGO, E. Lecciones de Derecho Procesal, Tomo 1. FCU, 2010, p. 289). Es decir, que alguna de las partes no reviste una situación jurídica en relación con el objeto que habrá de tramitarse; puesto que «La legitimación en la causa consiste en la identidad de los sujetos del proceso con los de la situación jurídica material en que se funda la pretensión» (VIERA, L.A.; “La teoría general del acto jurídico y los presupuestos procesales” en Estudios en memoria de Eduardo J. Couture; Ed. FDCS, 1957, p. 910). Incluida la falta de legitimación causal, como una de las excepciones previas, permite evitar el desarrollo de un proceso por quien no puede recibir una sentencia favorable en el futuro por no encontrarse en una situación jurídica que funde tal decisión, resultando ello “manifiesto” desde un primer momento. Manifiesto, en su sentido natural y obvio (art. 18 del Código Civil) es, precisamente, algo que es «claro o evidente». En este sentido, la exigencia de que la falta de legitimación sea “manifiesta” y que “surja de los propios términos de la demanda” supone un estándar evidentemente estricto. En otras palabras, no basta con que la cuestión sea discutible o incluso probable, sino que debe desprenderse de manera directa, inmediata y sin esfuerzo interpretativo del propio relato de la parte actora, «sin necesidad de consultar o examinar ningún documento o de producir prueba» (V ALENTIN, G. El proceso de anulación de los actos administrativos. FCU, 2022, p. 82). Dicho de otro modo, la previsión legal busca reservar esta excepción para aquellos supuestos en los que, aun tomando por ciertos los hechos narrados en la demanda, resulte evidente que el actor no es titular de la relación jurídica sustancial controvertida, de forma tal que el proceso carecería de sentido desde su inicio. Por el contrario, «Si la falta de legitimación o interés no surge de manera clara, grosera, palmaria, entonces no estamos en presencia de una excepción previa, y su resolución deberá quedar para la etapa final del juicio, esto es, cuando se dicte la sentencia definit iva» (KLETT, S.; “Algunas reflexiones sobre las excepciones previas de falta de legitimación y prescripción o caducidad” en Estudios de derecho procesal en homenaje a Adolfo Gelsi Bidart; FCU, 1999, p. 467). Indicó en esta misma línea, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en reciente Sentencia 192/2026: « Conforme al tenor de la norma en vigencia, la excepción previa de falta de legitimación causal sólo procede cuando surge de los propios términos de la demanda, sin necesidad de consultar o examinar ningún documento o de producir prueba. Por último, cabe recordar además que “(…) esta excepción se aplica con criterio restrictivo, se la asimila a la facultad que tiene el tribunal de rechazar la demanda por manifiestamente improponible (art. 119.2). Se reserva para las hipótesis en que la falta de interés resulta clara y patente, para cualquiera, de la mera lectura de la demanda” (Cf. Ángel Landoni, Santiago Garderes, María Eugenia González, Fernando Gómez y Gabriel Valentín, “Código General del Proceso de la República Oriental del Uruguay. Comentado, con doctrina y jurisprudencia”, Volumen I, Editorial B de F , Montevideo-Buenos Aires, 2002, p. 328)». Es esta la apreciación que se hace respecto a la excepción planteada. La legitimación inicial de la parte actora. Ahora bien, trasladando tales criterios al caso concreto, no se advierte que la alegada falta de legitimación activa de la parte actora revista el carácter de manifiesta en los términos exigidos por el art. 162 del CCA. Como se dijo, la existencia del debate que se plantea en torno a la condición jurídica del accionante es, prácticamente, el debate del fondo del asunto. Si la AA es o no considerada, a los efectos de la ley , una Administración Tributaria. Si la cuestión requiere análisis, ponderación de normas y valoración de circunstancias fácticas específicas, es porque no es evidente. Y si no es evidente, la excepción no puede prosperar en esta etapa. El art. 309 inciso tercero de la Constitución habilita la acción anulatoria al « titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo». La norma recoge, así, las dos categorías clásicas de situaciones jurídicas subjetivas activas: el derecho subjetivo y el interés legítimo. El derecho subjetivo consiste, en su formulación más depurada, en la situación jurídica en la que se encuentra un sujeto al cual las normas jurídicas habilitan a pretender de otro una determinada prestación, siendo ese comportamiento impuesto al sujeto pasivo por una regla de derecho que constituye para él una obligación (Cf.: DELPIAZZO, C.E., Derecho Administrativo General, Vol. 2. FCU, 2013 , p. 246, siguiendo a CAJARVILLE). Esta noción remite, en última instancia, al interés jurídicamente protegido en el sentido de IHERING: la norma otorga al titular tanto la tutela de su propio interés como la posibilidad de accionar el mecanismo sancionatorio frente al sujeto del deber. En palabras de CAFFERA: « si alguien está obligado a resarcirme un daño que me causó, tengo un derecho subjetivo a ser resarcido. Es decir, se tutela mi interés en que ello ocurra, y se me da la posibilidad de accionar el mecanismo sancionatorio contra el obligado, si éste no cumple» (CAFFERA, G., Obligaciones. FCU, 2023, pp. 91 y 92). Visto desde la óptica del ordenamiento, en palabras de GARRIDO FALLA: «todo lo que objetivamente aparece como un bien, subjetivamente constituye un interés, y la finalidad toda del Derecho consiste cabalmente en esto: en tutelar los bienes o intereses» (citado por DURÁN MARTÍNEZ, A., Contencioso Administrativo. FCU, 2015 , p. 102). El derecho subjetivo es, por tanto, la tutela más intensa que el ordenamiento puede dispensar a un interés: aquella que lo hace exigible frente a un sujeto pasivo determinado. El interés legítimo, en cambio, consiste en la situación en la que una persona se ve afectada por la actuación administrativa en virtud de una expectativa jurídicamente relevante de obtener un determinado beneficio o evitar un perjuicio, sin que el ordenamiento le reconozca un derecho a exigir necesariamente ese resultado. En la definición clásica de CAJARVILLE: «es la situación en que se encuentra el sujeto que pretende de la Administración un comportamiento que le es favorable, pretensión basada en reglas que regulan o encauzan la actuación administrativa de manera tal que si bien aquella pretensión puede ser leg ítimamente satisfecha, también legítimamente puede no serlo » (CAJARVILLE, J.P., Sobre Derecho Administrativo, Tomo II. FCU, 2007, p. 560). La clave de la distinción entre ambas categorías, como señala DURÁN MARTÍNEZ, reside en «la finalidad de la protección»: «el derecho subjetivo es reconocido, conferido o protegido por el Derecho en atención directa al sujeto titular del mismo y solo indirectamente en función del interés público. El interés legítimo es tutelado en atención directa al interés público y solo indirectamente en función del particular eventualmente comprometido» (DURÁN MARTÍNEZ, A., Contencioso Administrativo. FCU, 2015, p. 105). En definitiva, ambas figuras proyectan efectos jurídicos distintos: el derecho subjetivo coloca al titular en una posición de exigibilidad frente a la Administración; el interés legítimo lo sitúa en una posición de tutela más atenuada, en la que lo garantizado es la juridicidad del obrar administrativo, pero no la obtención necesaria del resultado pretendido. Sin embargo, ambas habilitan por igual la acción anulatoria del art. 309 de la Constitución. El interés legítimo, para habilitar la acción anulatoria, debe reunir dos notas adicionales: ser personal y ser directo. El interés personal es aquel que pertenece al sujeto que comparece, no siendo suficiente un interés meramente institucional o impersonal: debe tratarse de “una situación jurídica propia”. El interés directo, por su parte, es aquel que se ve afectado de manera inmediata e inequívoca por el acto impugnado, sin la mediación de situaciones jurídicas de terceros. La doctrina ha precisado, con acierto, que lo directo refiere al nexo causal y no necesariamente al momento en que se produce la lesión: « Si lo futuro es inequívoco no vemos por qué no debe comprenderse. Creemos que la expresión 'directo' refiere al nexo causal y no al momento en que se produce la lesión del interés. Lo importante es que la lesión se produzca por el acto jurídico correspondiente » (DURÁN MARTÍNEZ, A., Contencioso Administrativo. FCU, 2015; p. 111; en igual sentido SAETTONE, M. «La proyección del principio de la tutela judicial efectiva sobre los requisitos de admisibilidad de la acción de nulidad » en Estudios de Derecho Administrativo N° 14. La Ley, 2016; p. 211). Ahora bien, no surge prima facie de la demanda, la falta de alguna de estas eventuales situaciones jurídicas activas. Antes bien, de los propios términos del escrito inicial se desprende que la actora afirma una afectación concreta derivada del acto impugnado, identificando una incidencia inmediata sobre el ejercicio de sus cometidos legales. En efecto, la AA sostiene que el acto cuestionado le impide acceder a determinada información que , según afirma , le resulta necesaria para ejercer las facultades de control vinculadas a recursos legalmente establecidos para su financiamiento. Más allá del acierto o desacierto jurídico de esa posición, lo cierto es que la parte actora invoca una incidencia específica y propia sobre una esfera de actuación que considera atribuida por el ordenamiento y que se ve afectada por el acto administrativo objeto de esta impugnación. Afirma que la resolución impugnada produce un efecto concreto sobre su capacidad de actuar en relación con competencias y recursos que entiende jurídicamente vinculados a su funcionamiento institucional. No comparece invocando un interés genérico en la legalidad administrativa, ni planteando una mera discrepancia abstracta con el criterio sostenido por la Administración demandada. Precisamente, por ello, el cuestionamiento formulado por la demandada se dirige a sostener que la interpretación normativa efectuada por la actora es incorrecta; esto es, que la AA no integra las categorías subjetivas exceptuadas del deber de reserva previsto por el Código Aduanero y que, por ello, carece de fundamento sustancial para reclamar el acceso a la información solicitada. Pero esa discusión, como se adelantó, excede claramente el marco de conocimiento propio de una excepción previa cuya admisión requiere la calidad de manifiesto. Determinar si la actora puede ser comprendida dentro de los sujetos alcanzados por el régimen invocado exige necesariamente interpretar disposiciones legales, examinar el alcance de los cometidos atribuidos por la Ley Nº 17.738, precisar el sentido y alc ance del concepto de Administración Tributaria y establecer la incidencia jurídica de tales extremos sobre el caso concreto. Por todo lo dicho, para poder determinar cuál es el grado de participación y, si, en el fondo el asunto, efectivamente hay un derecho subjetivo, un interés legítimo o uno simple, deberá profundizarse el análisis de los expedientes en cuestión, de la normativa vigente, y de la prueba que se disponga en autos. Esto es, justamente, lo contrario a la calidad legal de manifiesta de la falta de legitimación. 3) Sobre la necesidad de determinar la legitimación causal de las partes en la sentencia definitiva. Como se adelantó, la determinación de la legitimación causal se diferirá, como defensa de fondo, para su resolución en el momento de dictado de la sentencia definitiva. Esto sobre la base de que no se configura en la especie una falta de legitimación activa que sea clara, evidente y que surja sin hesitación de la demanda. Lo mismo sobre la existencia de jurisdicción y la procesabilidad del acto. En este marco, cabe recordar que la verificación de la legitimación causal de las partes no constituye una cuestión meramente eventual, sino un presupuesto sustancial y necesario que debe ser examinado al momento de dictar la sentencia definitiva, en tanto condiciona la procedencia de la pretensión deducida. Tal ha sido, además, la tesitura del Tribunal de lo Contencioso Administrativo ante sendos planteos del mismo tenor, como surge en Sentencias N° 58/2023, 527/2023, 554/2023, 328/2023, 329/2023, 523/2024, 439/2024, entre otras. 4) Sobre el defecto en el modo de proponer la demanda. El art. 162 literal e) del CCA admite la excepción previa de defecto legal en el modo de proponer la demanda, instituto cuya finalidad consiste en corregir vicios formales del acto de proposición de la parte actora que dificulten o impidan el adecuado ejercicio del derecho de defensa de la demandada o el normal desarrollo del proceso. En esta línea, señala V ALENTIN que esta excepción «refiere, entonces, a defectos formales que impiden comprender la fundamentación de la demanda o su requisitoria; circunstancias que afectan el adecuado ejercicio del derecho de defensa e impiden el adecuado ejercicio de la jurisdicción» (V ALENTIN, G. El sistema de justicia administrativa. FCU, 2025, p. 470). Asiste razón a la actora, en consecuencia, que esta excepción procede cuando la demanda tiene un grado de confusión tal, que impide la normal contestación. Esto no sucede en el caso, por lo que la excepción se desestimará. En efecto, la omisión de la actora fue la expresión de cuantía del asunto, conforme al art. 21 literal c del CCA. Dicha omisión, como bien señala el propio demandado, es la omisión de una carga. Es decir, del imperativo del propio interés. Y la consecuencia normativa que tiene la expresión de cuantía en la sistemática del CCA es la determinación de la cantidad de instancias que tiene el procedimiento. Así, si la cuantía expresada es menor o igual a 70 UR, el expediente tramitara en instancia única, y si, en cambio, es mayor a 70 UR tramitara en doble instancia. Dicha omisión no produce afectación alguna al derecho de defensa de la contraparte al momento de contestar la demanda. La determinación de la cuantía no modifica los hechos invocados, no altera el objeto de la pretensión, no introduce incertidumbre respecto de la causa petendi ni le impide conocer con precisión qué acto se impugna y cuáles son los fundamentos jurídicos esgrimidos para solicitar su nulidad. La demandada pudo comparecer, identificar claramente el alcance de la pretensión y ejercer plenamente su contradicción, tal como efectivamente ocurrió. Pero, además, corresponde advertir que la expresión de cuantía tampoco integra los requisitos mínimos exigidos para la demanda por el art. 151 del CCA y, por tanto, no se encuentra comprendida dentro del control de admisibilidad previsto por el art. 155 del CCA; esto es, aquel que habilita a intimar la subsanación bajo apercibimiento de tener la demanda por no presentada. Es, de este modo, una carga cuyo incumplimiento no posee una consecuencia legal invalidante, ni permite a la Sede detener el proceso, más allá de la necesidad de precisar aspectos vinculados al régimen procesal aplicable. Pero, de nuevo, no repercute sobre el adecuado ejercicio del derecho de defensa ni sobre la posibilidad de sustanciación regular del proceso. Precisamente por ello, esta Sede entendió oportuno señalar a la actora la necesidad de cumplir con dicha carga en su próxima presentación, bajo apercibimiento de resolver lo que correspondiera respecto de la cuantía del asunto (Decreto N.º 31/2026). Posteriormente, ante la manifestación de la actora de no encontrarse en condiciones de determinar una cuantía concreta, la Sede hizo efectivo el apercibimiento y dispuso, atendiendo a las circunstancias del caso, que la cuantía debía considerarse superior a 70 U R (Decreto N.º 177/2026). Y ello coincide, además, con lo solicitado por la propia demandada (fs. 16), quien expresamente requirió que se determinara la cuantía en más de 70 UR a efectos de definir el régimen procesal correspondiente. De manera que, incluso desde esa perspectiva, tampoco se advierte lesión alguna a su derecho de defensa. En definitiva, la irregularidad alegada carece de entidad suficiente para configurar un defecto legal en el modo de proponer la demanda, razón por la cual la excepción es desestimada. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Desestimar las excepciones opuestas, y difiriendo la resolución relativa a la falta de legitimación causal activa al momento del dictado de la sentencia definitiva ulterior; rechazando así su carácter de “manifiesta”. 2) Consentida o ejecutoriada, vuelvan para proveer sobre la continuación del trámite. Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 3° Turno