Sentencia Interlocutoria N° 19/2026

Montevideo 12 de mayo de 2026. SENTENCIA INTERLOCUTORIA N° 19/2026 VISTOS : Para Sentencia Interlocutoria en estos autos caratulados “ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE USINAS Y TRASMISIONES ELÉCTRICAS CONTRA UNIDAD REGULADORA DE SERVICIOS DE ENERGÍA Y AGUA ” (Ficha: 36/2026) venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 4º Turno, en mérito a lo dispuesto por el artículo 166 el CCA. RESULTANDO : 1) En las presentes actuaciones se sustancia la pretensión anulatoria ejercida por la Administración Nacional de Usinas y Transmisiones Eléctricas (en adelante UTE) contra la Resolución dictada por el Directorio de la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (en adelante URSEA) en sesión N° 26/2024 de fecha 30 de Julio de 2024. Por dicho acto administrativo la Administración dispuso el cobro de la Tasa de Control del Mercado Regulatorio respecto de las compras realizadas por UTE a ANCAP. Asimismo la parte gestionante solicitó la suspensión de la ejecución del acto, la que se tramita por ficha 52/2026 2) En su escrito, la parte actora solicita la nulidad del acto impugnado, fundando su pretensión en la alegada ilegitimidad del mismo. En tal sentido, sostiene que el acto impugnado es ilegitimo debido a una errónea interpretación y una indebida aplicación de la normativa que regula la Tasa URSEA, así como la vulneración de principios fundamentales del derecho Tributario y Administrativos. Expresa, asimismo, que el acto impugnado vulnera de forma directa el principio de legalidad en materia tributaria, pila esencial del ordenamiento jurídico uruguayo y límite infranqueable a la potestad tributaria de la Administración (arts. 10, 85 numeral 4 y concordantes de la Constitución de la República – art. 2 del Código Tributario) Agrega que en el caso mediante el acto impugnado la Administración extiende el alcance de la norma tributaria más allá de lo expresamente previsto por el legislador, incorporando como hecho generador situaciones que no se encuentran comprendidas en la ley, y en efecto, mediante una interpretación extensiva, amplía el alcance del término “distribución de combustibles” a fin de incluir la comercialización de combustibles y, por esa vía, gravar una transacción no prevista en la norma. Por otra parte, alega que dicha interpretación no solo vulnera el principio de legalidad en materia tributaria, sino que produce además una afectación directa e ilegítima del contrato de compraventa de combustible vigente entre UTE y ANCAP. Finalmente, señala que las partes pactaron expresamente que en el precio de venta del combustible no se incluiría la tasa cuya percepción ahora se pretende imponer, en tal sentido, el acto impugnado desconoce y desnaturaliza los efectos del contrato (hace referencia a la clausula octava del contrato), y manifiesta que la interpretación extensiva modifica el equilibrio económico del contrato trasladando a UTE un costo que no surge ni de la ley ni del acuerdo contractual. 3) Conferido el traslado de la demanda por Decreto N.º 28/2026, compareció la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA), contestándola en tiempo y forma. En tal sentido, sostuvo que la pretensión anulatoria carece de fundamento en relación con los agravios invocados por la actora, señalando que de las disposiciones aplicables (en particular, el artículo 17 de la Ley N.º 17.598, reglamentado por el Decreto N.º 544/003 en la redacción dada por el Decreto N.º 134/017) surge que tanto UTE como ANCAP se encuentran comprendidos dentro de los sujetos pasivos de la Tasa de Control del Marco Regulatorio, en atención a las actividades que desarrollan en sectores regulados por URSEA. Manifestó asimismo que la referida tasa grava a todo sujeto que desarrolle actividades comprendidas en alguno de los sectores sometidos a regulación por parte de URSEA. En ese marco, sostuvo que ANCAP se encuentra alcanzado por el tributo en virtud de la actividad de distribución de combustibles líquidos, específicamente Gas Oil 50 -S, actividad que calificó como inequívocamente regulada por dicho organismo. En relación con lo alegado por UTE respecto a que la venta de Gas Oil 50 -S efectuada por ANCAP en el marco del contrato celebrado entre ambas entidades no configuraría una “operación gravada” en los términos del Decreto N.º 544/003, URSEA controvirtió dicha interpretación, afirmando que tanto el artículo 17 de la Ley N.º 17.598 (creador de la Tasa de Control del Marco Regulatorio) como el artículo 1 literal e) de la misma norma (que delimita los sectores y actividades sometidos a la competencia regulatoria del organismo) establecen expresamente que la distribución de combustibles se encuentra alcanzada por la referida tasa. Agregó que, en el caso de autos, la actividad desarrollada por ANCAP consistente en el suministro de Fuel Oil y Gas Oil a UTE para la generación de energía eléctrica constituye una actividad de distribución, extremo que, a su juicio, surge del propio Considerando I) de la Resolución de ANCAP N.º 485/7/202. En consecuencia, sostuvo que el suministro de combustibles líquidos efectuado por ANCAP a UTE configura la actividad de distribución prevista en la Ley N.º 17.598, verificándose así el hecho generador de la Tasa de Control del Marco Regulatorio. Señaló asimismo que dicha distribución se realiza a título oneroso, traduciéndose naturalmente en una operación de venta o comercialización. Por ello, afirmó que la comercialización que UTE pretende excluir constituye precisamente la causa jurídica y económica de la actividad de distribución desarrollada por ANCAP, quedando plenamente comprendida dentro del ámbito de aplicación de la tasa. Finalmente, respecto del argumento de la actora relativo a que en el contrato de compraventa de combustibles celebrado entre UTE y ANCAP se habría pactado expresamente que el precio del combustible no incluiría la Tasa de Control del Marco Regulatorio, URSEA sostuvo que tal estipulación resulta jurídicamente inoponible a la obligación tributaria legalmente establecida, por cuanto ningún acuerdo entre partes (aun tratándose de entes públicos) puede alterar la relación jurídica tributaria nacida de la ley. En tal sentido, afirmó que la obligación tributaria tiene fuente legal y no contractual, por lo que el pacto referido no exime del pago de la tasa, la cual se devenga por mandato legal en razón de la actividad de distribución de combustibles. 4) Por Decreto N.º 66/2026 se tuvo por contestada la demanda y se dispuso la apertura del expediente a prueba. En tal marco, comparecieron ambas partes, la parte demandada ofreció como prueba documental los antecedentes administrativos ya aportados (fs. 31), y la parte actora ofreció los antecedentes aportados por la parte demandada y testimonio del contrato de compraventa de combustible celebrado entre ANCAP y UTE, al que hace referencia en su demanda. Posteriormente, por Decreto N.º 142/2026 se confirió el plazo para el ofrecimiento de contraprueba o prueba sobre prueba, sin que las partes efectuaran presentación alguna (fs. 46). 5) En consecuencia, vencido el plazo se dispuso el pasaje de los autos a resolución por decreto N° 208/2026, siendo puestos nuevamente al despacho con fecha 17 de abril de 2026 a los efectos del dictado de la presente Sentencia Interlocutoria, de conformidad con lo dispuesto por el art. 166 del CCA. CONSIDERANDO : 1) Si bien el CCA no prevé una resolución específica destinada a la determinación del objeto del proceso y de la prueba, al modo de lo dispuesto por el art. 341 numeral 6 del CGP, ello no obsta a la necesidad de delimitar, a los efectos del dictado de una resolución útil, tanto el objeto principal del proceso como el objeto de la actividad probatoria a su respecto, en función de los medios de prueba ofrecidos. 2) Previo a disponer acerca de la prueba, corresponde delimitar el objeto del proceso, atendiendo a que es a su respecto que habrán de probarse los hechos. El proceso anulatorio que se sigue en estos autos se rige por la iniciativa de parte y el principio de contradicción (art. 3 lit. d y f del CCA), por lo que su objeto está delimitado por lo que las partes dispongan en sus escritos. En concreto, a aquellos extremos que, siendo controvertibles, se encuentren efectivamente controvertidos. El objeto del proceso puede definirse como el problema o cuestión planteado al órgano jurisdiccional; equivale a la insatisfacción jurídica que se pretende eliminar mediante la resolución judicial, y comprende las pretensiones de las partes, la causa petendi y los sujetos del proceso. Desde esta perspectiva, se trata del relevamiento de los hechos alegados (explícita o implícitamente ) que resulten necesarios para la decisión, en tanto constituyen el presupuesto fáctico al que el tribunal habrá de aplicar el derecho. En este sentido, se releva que la actora impugna la Resolución dictada por el Directorio de URSEA en sesión N° 26/2024 de fecha 30 de julio de 2024, mediante la cual se dispuso el cobro de la Tasa de Control del Marco Regulatorio respecto de las compras realizadas por UTE a ANCAP. La pretensión anulatoria se funda en la alegada ilegitimidad del acto, por violación del principio de legalidad tributaria, interpretación extensiva de la norma que define el hecho generador, y afectación de los efectos del contrato de compraventa de combustible celebrado entre ambas entidades. A su vez, la parte demandada controvierte todos los extremos invocados, sosteniendo la plena legitimidad del acto y la configuración legal del hecho imponible. 3) Por tanto, atendiendo a las alegaciones de las partes, el objeto del proceso se ha de establecer en determinar si la Resolución dictada por el Directorio de URSEA en sesión N° 26/2024 de fecha 30 de julio de 2024 , que dispuso el cobro de la Tasa de Control del Marco Regulatorio respecto de las compras de combustible realizadas por UTE a ANCAP, es o no conforme a derecho; y en particular, si el suministro de combustibles líquidos efectuado por ANCAP a UTE en el marco del contrato de compraventa vigente entre ambas entidades configura o no el hecho generador de la referida tasa, según lo establecido por el artículo 17 de la Ley N.º 17.598 y la normativa reglamentaria aplicable. 4) A su vez, tomando en consideración lo anterior, la actividad probatoria habrá de delimitarse en cuanto a si : a) el suministro de combustibles líquidos (Fuel Oil y Gas Oil) efectuado por ANCAP a UTE constituye o no una actividad de distribución en los términos del artículo 17 de la Ley N.º 17.598 y el Decreto N.º 544/003 en la redacción dada por el Decreto N.º 134/017; y b) el contrato de compraventa de combustible celebrado entre UTE y ANCAP , en particular su cláusula octava , y los actos administrativos que lo complementan, acreditan o no que la tasa fue expresamente excluida del precio pactado, y si tal estipulación resulta oponible a la obligación tributaria. 5) En mérito a lo antes expuesto, corresponde en esta instancia pronunciarse acerca de la admisibilidad de los medios probatorios ofrecidos a los efectos de su diligenciamiento en sede jurisdiccional, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 166 del CCA. En tal sentido, se admiten y, en consecuencia, se agregan los antecedentes administrativos aportados en formato digital: EXP.0639-69-001-2022 (en cumplimiento de lo dispuesto por el art. 161 lit. b) del CCA) , según nota de fs. 28, y el testimonio del contrato de compraventa de combustible celebrado entre ANCAP y UTE (fs. 33 a 43). Por los fundamentos expuestos y la normativa antes citada, LA SRA. JUEZA LETRADA DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 4° TURNO FALLA : 1. Fijar el objeto del proceso en determinar si la Resolución dictada por el Directorio de URSEA en sesión N° 26/2024 de fecha 30 de julio de 2024, que dispuso el cobro de la Tasa de Control del Marco Regulatorio respecto de las compras de combustible realizadas por UTE a ANCAP, es o no conforme a derecho; y en particular, si el suministro de combustibles líquidos efectuado por ANCAP a UTE en el marco del contrato de compraventa vigente entre ambas entidades configura el hecho generador de la referida tasa, según lo establecido por el artículo 17 de la Ley N.º 17.598 y la normativa reglamentaria aplicable. 2. Determinar el objeto de la prueba en establecer: a) si el suministro de combustibles líquidos (Fuel Oil y Gas Oil) efectuado por ANCAP a UTE constituye una actividad de distribución en los términos del artículo 17 de la Ley N.º 17.598 y el Decreto N.º 544/003 (en la redacción dada por el Decreto N.º 134/017); y b) si el contrato de compraventa de combustible celebrado entre UTE y ANCAP —en particular su cláusula octava — acredita que la Tasa de Control del Marco Regulatorio fue expresamente excluida del precio pactado. 3. En su mérito, agréguense los antecedentes administrativos aportados y el testimonio de contrato. 4. Consentida o ejecutoriada la presente, vuelvan para proveer sobre la prosecución del trámite. Dra. KARINÉ TOPALIAN KACHARIGIAN Jueza Letrada de lo Contencioso Anulatorio de 4° Turno