Sentencia Definitiva N° 179/2026

Montevideo, 30 de abril de 2026 SENTENCIA DEFINITIV A Nº 179/2026 VISTOS: Para Sentencia Definitiva en autos caratulados “ AA CONTRA ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE PUERTOS. ACCIÓN DE NULIDAD” (Ficha: 570/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, actuando el Juez Subrogante, Dr. Nicolás Mariano Pallas Aguilar. RESULTANDO: 1) Que, con fecha 29 de agosto d e 2025, se presenta AA., representada por el Sr. CC, a solicitar la nulidad de la Resolución N° 517/4228 dictada por el Directorio de la Administración Nacional de Puertos (ANP) el 5 de setiembre del 2024 , por la cual se revocó lo dispuesto por Resolución N° 748/3954 del 14 de noviembre 2018, por la cual se había autorizado a AA a realizar publicidad en la Terminal de Pasajeros del Puerto de BB (fs. 3). 2) En su demanda (fs. 5 y ss.), la actora argumenta la nulidad del acto administrativo, por haberse dictado en contravención de la legalidad. En primer lugar, señala que el acto se encuentra viciado en sus motivos, dado que los argumentos señalados por la Administración, al revocar el acto, no son verdaderos (fs. 6). En efecto: (a) Si el argumento para revocar el acto era que la tarifa de publicidad acordada era baja, se podía haber revisado en lugar de disponer la revocación. A su juicio, este último argumento permitía fundar la modificación de la tarifa, pero no el dejar sin ef ecto la autorización concedida, ya que fue un precio fijado por ANP y podía redefinirse (fs. 6 vto. a 7). (b) La argumentación relativa a un nuevo proceso competitivo tampoco se ajusta a la realidad, pues éste no se ha instrumentado (fs. 7 a 7 vto.). (c) El inicio de la actividad autorizada no era facultativo para el autorizado, agregando que no pudo coordinarse la implementación de la publicidad por razones arbitrarias (fs. 7 vto. a 8). (d) También señala que la precariedad de la autorización no implica que fuese meramente revocable, pues el acto siempre debe ser fundado; y que la no reparabilidad de los daños no es un argumento válido para fundar la decisión (fs. 8 a 8 vto .). En definitiva, entiende que la motivación es falsa o errónea, insuficiente, incongruente e inexacta, lo que determina su nulidad (8 vto.). 3) Conferido traslado por Decreto Nº 1297/2025, se presentó la ANP, debidamente representada por el Dr. Gabriel Cortazzo, con fecha 3 de octubre de 2025, (fs. 14 y ss.) defendiendo el acto impugnado. En tal sentido, explica que la actora solicitó comenzar las operaciones, pero no recibió respuesta positiva, pues del Departamento BB y la División Desarrollo Comercial advertían de la inconveniencia de mantener la autorización y el escaso aporte que implicaba la tarifa fijada (fs. 15). Por ello, se elaboró un nuevo llamado para contratar un servicio de publicidad global (fs. 15 vto.). Así, argumenta que el acto encausado no tiene contenido lesivo, pues entiende que el acto originario fue la denegatoria ficta de las peticiones presentadas al Departamento de BB para instrumentar la publicidad (fs. 18 vto.), siendo la resolución atacada la mera confirmación de estas. Asimismo, alega que no hubo error en los motivos y que la decisión se encuentra amparada en varios informes técnicos contenidos en los expedientes administrativos (fs. 19). En este sentido, explica que se trató de un acto revocable por razones de mérito o conveniencia que fueron explicitadas y que le inicio de la actividad siempre estuvo condicionado a la aprobación por el Departamento de Colonia (fs. 20), lo que no ocurrió. En esa línea, sostiene que el accionante no tenía derechos adquiridos, sino una mera expectativa de poder realizar la publicidad (fs. 20 vto.). De tal forma, entiende de buena administración el haber revocado la autorización y llamar a un procedimiento competitivo, cuyo pliego está en preparación. (fs. 22). 4) Con fecha 3 de octubre de 2025, por Decreto Nº 1 676/2025 se abrió el expediente a la etapa probatoria. En tal oportunidad se presentó el demandado (fs. 27) ofreciendo los antecedentes administrativos , el tercerista (fs. 8 7 y ss. ), y la actora (fs. 38) adjuntando prueba documental y ofreciendo documental en poder de la contraparte y las resultancias de autos. Tras ello, se confirió el plazo para la proposición de contraprueba o prueba sobre prueba (Decreto N° 1954/2025) sin que las partes comparecieran (fs. 47). Con fecha 19 de noviembre de 2025, se dictó la Sentencia Interlocutoria Nº 317/2025 respecto a la admisión de los medios probatorios ofrecidos (art. 166 del CCA), se diligenció la prueba pendiente (fs. 51 a 54) y alegaron las partes (fs. 61 y ss., y fs. 65 y ss., respectivamente). 5) Concluida la causa, los autos fueron puestos al despacho el día 26 de marzo de 2026, a los efectos del dictado de la presente Sentencia Definitiva, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 172 del CCA. 6) Con fecha 16 de marzo de 2026, en virtud de la licencia otorgada a la titular de la Sede, la Dra. María Victoria Suárez Cal, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo dispuso que el suscrito actuara como subrogante a partir del día 19 de marzo de 2026. En tal carácter, y en ejercicio de las facultades previstas en la Ley Nº 15.750, el art. 209 del CGP y el art. 183 del CCA, se dicta la presente sentencia en tiempo y forma. CONSIDERANDO: 1) La Sede desestimará la demanda de nulidad planteada por la parte actora y, en consecuencia, confirmará el acto administrativo impugnado, por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de la acción. La acción de nulidad se dirige contra la Resolución N° 517/4228 dictada por el Directorio de la ANP, el 5 de setiembre del 2024, por la cual se revocó lo dispuesto por Resolución N° 748/3954 del 14 de noviembre 2018, por la cual se había autorizado a AA. a realizar publicidad en la Terminal de Pasajeros del Puerto de BB (fs. 3). Desde el punto de vista formal, se han cumplido con los requisitos de admisibilidad respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 42, 43, 55, 56, 151 y 153 del CCA). En efecto: (a) El acto administrativo contra el cual se accion a es definitivo, esto es, que a su respecto se ha agotado la vía administrativa mediante la interposición de todos los recursos que correspondan y que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya configurado denegatoria ficta. Asimismo, debido a lo que surge del art. 48 del CCA, cabe ahora agregar aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratificación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber la Ad ministración incumplido pronunciarse y notificar tal pronunciamiento, dentro de los 30 días de presentado el urgimiento; y, también, aquellos casos en que, urgida la resolución del asunto, la Administración lo responda en plazo. En el caso, surge de los dichos de ambas partes y de los Antecedentes Administrativos, que la Resolución fue notificada personalmente el 5 de setiembre de 2024 (fs. 2) y se presentaron los recursos de revocación y anulación por correo electrónico con fecha 16 de setiembre de 2024 (fs. 7 a 14 del Expediente N° 242009, AA). La Administración no resolvió el último de los recursos, habiéndose agotado fictamente la vía administrativa a los 200 días desde la interposición, esto es, el 4 de abril de 2025 (fs. 32). Sin perjuicio de ello, con fecha 8 de julio de 2025 (fs. 80 del Expediente N° 242009, AA), la parte actora fue notificada de la resolución del recurso de anulación por parte de Ministerio de Transporte y Obras Públicas en ejercicio de atribuciones delegadas del Poder Ejecutivo (fs. 71 a a 73 del Expediente N° 242009, AA). (b) Que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo , esto es, dentro de los 90 días posteriores al agotamiento de la vía administrativa y que no hubieren pasado 2 años desde la interposición de los recursos, en la forma indicada por los arts. 55 a 57 del CCA. En el caso, la demanda de nulidad fue presentada con fecha 29 de agosto de 2025, de forma tempestiva (fs. 5 y ss.). (c) Y que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legitimo en la anulación de tal acto. En ese sentido, el objeto de esta litis es la declaración de nulidad de un a Resolución que revoca una previa Resolución otorgada a la parte actora y, por ende, la afecta de su esfera jurídica. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Tal como puede apreciarse de los actos de proposición de las partes y de la fijación del objeto del proceso consentida por éstas (Sentencia Interlocutoria 317/2025), la cuestión de debate se centra en «si la Resolución N°517/4228 dictada por el Directorio de la Administración Nacional de Puertos el 5 de setiembre del 2024, lo ha sido acorde a derecho, o en cambio, debe anularse por ilegitimidad según los agravios esgrimidos. No obstante, atendiendo a las defensas opuestas, deberá determinarse previamente si el acto atacado es un acto procesable ante esta jurisdicción». Por tanto, el objeto de la prueba fue fijado en : «(i) si el acto impugnado tiene carácter lesivo o es reiterativo; y en su caso, (ii) si el acto se encuentra debidamente motivado, (iii) si los motivos expresados para la adopción de la decisión se ajustan a las circunstancias fácticas». 4) Valoración de la prueba y l os hechos que se debaten en el presente. Tal como se desprende de los Antecedentes Administrativos, y de la restante prueba de autos, se puede apreciar lo siguiente: En el Expediente central, N° 242009, AA, surge: Que por resolución de Directorio de la ANP Nº 748/3954 del 14 de noviembre de 2018, se autorizó a la parte actora a realizar publicidad a través de exhibidores o mostradores en la terminal de Pasajeros de BB (fs. 63 y 64). Posteriormente, la empresa compareció en diversas oportunidades solicitando la instrumentación y ejecución práctica de la autorización conferida, así como manifestando su oposición frente a una eventual revocación del acto. Tales presentaciones lucen agregadas, entre otras, a fs. 17 a 20 del expediente administrativo, donde además la interesada anuncia la interposición de recursos administrativos contra la ulterior decisión revocatoria. Asimismo, obran en autos diversos informes y actuaciones internas de la A.N.P., particularmente de las áreas técnicas y de la Unidad Jurídica, vinculadas a la conveniencia administrativa de mantener o dejar sin efecto la autorización previamente concedida, así como a la posibilidad de instrumentar un nuevo mecanismo competitivo para la explotación de espacios publicitarios en la terminal. Tales actuaciones lucen a fs. 23 y ss., 29 y ss., y 31 y ss. del expediente administrativo. De igual manera, lucen peticiones de publicidad a la ANP para la Terminal de BB en diversos expedientes administrativos, las que no habrían sido admitidas y, en consecuencia, AA no realizó publicidad en la Terminal de BB (Expediente N° 181710, 191758, 192521, 213181 y 242009, AA). En ese contexto, mediante Resolución de Directorio Nº 517/4.228, de fecha 5 de setiembre de 2024, dictada en el expediente Nº 242009, la A.N.P. resolvió dejar sin efecto la Resolución Nº 314/4228. La decisión fue fundada, sustancialmente, en razones de mér ito y conveniencia administrativa, vinculadas a la intención del organismo de mejorar las condiciones económicas de explotación de los espacios publicitarios mediante la concurrencia de más oferentes, destacándose además el carácter esencialmente revocable y precario de la autorización conferida. La resolución y su motivación lucen agregadas a fs. 29 a 35. Notificada la resolución revocatoria, la empresa interpuso recursos de revocación y anulación en subsidio, cuestionando la legalidad del acto, sosteniendo —en lo medular — que la Administración habría desconocido derechos adquiridos y que la decisión carec ería de motivación suficiente. Tales recursos lucen agregados a fs. 31 y ss. Finalmente, por Resolución posterior del Directorio, recaída en el expediente Nº 242009, la Administración desestimó los recursos administrativos interpuestos, ratificando íntegramente los fundamentos de la resolución impugnada y reiterando que la situació n de la actora no excedía el plano de una mera expectativa, al encontrarse supeditada la operativa efectiva al acuerdo específico con la A.N.P. Colonia respecto de espacios y tiempos de utilización. Dicha resolución luce agregada a fs. 31 a 35 En autos, adicionalmente, las partes agregaron diversa prueba documental para acreditar sus pretensiones. Dentro de lo mas relevante puede hallarse: (i) Peticiones de publicida d a la AN P para la Terminal de Montevideo en prueba documental, las que habrían sido admitidas y AA realizó publicidad en la Terminal de Montevideo (fs. 39 a 37). (ii) Un proceso interno de la Administración a fines de iniciar un proceso licitatorio, aun sin aprobar el pliego (Expediente N° 253765, AA). En definitiva, de las actuaciones administrativas agregadas y la probanza de autos, surge la secuencia de decisiones adoptadas por la Administración, los informes técnicos y jurídicos producidos, las presentaciones efectuadas por la empresa actora y las resoluciones dictadas por el Directorio de la ANP De dich as pruebas emerge, en particular, que la autorización originalmente conferida a la actora no importaba una habilitación automática e incondicionada para iniciar explotaciones publicitarias, sino que su implementación efectiva quedaba sujeta a coordinaciones posteriores con la ANP Colonia respecto de espacios, tiempos y modalidades de utilización. Asimismo, surge que la decisión revocatoria obedeció a razones de mérito y conveniencia administrativa vinculadas a la búsqueda de mejores condiciones económicas para la exp lotación de los espacios publicitarios , mediante mecanismos de mayor concurrencia competitiva. 5) Fundamentos de Derecho con relación a los argumentos planteados por las partes. Corresponde adelantar que , por lo que se dirá, la demanda anulatoria será desestimada. En efecto, aun cuando el acto impugnado posee aptitud lesiva suficiente para habilitar su control jurisdiccional, no se advierte la configuración de los vicios de legitimidad en los motivos invocados por la parte actora. Antes bien, de las actuaciones administrativas surge que la Administración actuó dentro del marco de potestades discrecionales y legales que le son propias, exteriorizando motivos ciertos y suficientemente explicitados para adoptar la decisión revocatoria cuestionada. Queda fuera del expreso ámbito de esta Sede, si la revocación causa daños o no a la parte actora, y la imputabilidad de los mismos, por ser una contienda ajena al ámbito contencioso-anulatorio, y si los rechazos de la ANP en la Terminal de BB a las propuestas de publicidad realizadas por la actora lo fueron o no legítimos, por no haber sido recurridos en tiempo y forma. 5.1) Sobre la procesabilidad y lesividad del acto impugnado La parte demandada ha planteado reparos en torno a la procesabilidad del acto. Entiende este Sentenciante que la Resolución Nº 517/4228 posee aptitud lesiva suficiente, desde que deja sin efecto una autorización previamente concedida a la actora, afectando su esfera de intereses legítimos. Sin perjuicio de ello, corresponde precisar que parte de los agravios sustanciales invocados por la empresa aparecen estrechamente vinculados a las dificultades posteriores relativas a la implementación concreta de la publicidad en la Terminal de BB (e incluso, señalando su innecesaridad) y a la imposibilidad material de ejecutar las actividades pretendidas. En tal sentido, los actos u omisiones eventualmente impeditivos de la explotación efectiva de los espacios publicitarios también aparecen como lesivos desde la perspectiva material invocada por la accionante, pero ello, claro está, no impide procesar la Resolución Nº 517/4228. En otras palabras: que existan otros actos lesivos anteriores a la Resolución Nº 517/4228 impugnada, no vuelven, per se, reiterativa a esta. Los actos lesivos por los cuales la A.N.P. Terminal BB no admitió la realización de la publicidad en la forma autorizada por la Resolución Nº 748/3954 suponen, en rigor, decisiones u omisiones administrativas vinculadas a la ejecución material y operativa de la actividad pretendida por la actora, esto es, a la efectiva utilización de espacios físicos, tiempos y modalidades concretas de explotación publicitaria dentro de la terminal portuaria. Tales actuaciones poseen un contenido y una incidencia propi a, vinculada con la implementación práctica de la autorizaci ón previamente otorgada. Mientras que la Resolución Nº 517/4228 impugnada supone, en cambio, una decisión administrativa autónoma y posterior, mediante la cual el Directorio de la ANP. resolvió dejar sin efecto la autorización anteriormente concedida, sobre la base de razones de mérito y conveniencia administrativa vinculadas a la explotación futura de los espacios publicitarios. Naturalmente que la revocación de la autorización, además, es mas gravosa que los actos “impeditivos” de la autorización “puesta en funcionamiento”. Pero estos eventuales actos impeditivos de la ejecución concreta de la publicidad no absorben ni sustituyen la posterior decisión revocatoria adoptada por el Directorio, del mismo modo que esta última no constituye una mera reiteración confirmatoria de aquellos. SILV A conceptualiza al acto reiterativo como aquel «cuyo contenido conceptual es idéntico al de un acto administrativo anterior, y cuyo dictado se produce en idénticas circunstancias fácticas y jurídicas que el acto administrativo originario » (SILV A, C.; El acto reiterativo. La Ley Uruguay, 2011, p. 4). No se dan estas circunstancias en el caso concreto. Existe, por tanto, independencia entre unos y otros actos, tanto desde el punto de vista material como jurídico. En consecuencia, no puede calificarse a la Resolución Nº 517/4228 como un acto meramente reiterativo o confirmatorio no susceptible de impugnación autónoma, desde que introduce una decisión nueva, más gravosa y con efectos jurídicos propios y autónomos sobre la situación de la actora. Se trata, entonces, de un acto administrativo procesable ante esta jurisdicción. 5.2) Sobre los vicios en los motivos alegados La parte actora sostiene, en esencia, que el acto impugnado adolecería de vicio en sus motivos. Tal agravio no puede prosperar. Como es sabido, el motivo del acto administrativo refiere a los presupuestos de hecho y de derecho que justifican su dictado. El control jurisdiccional sobre dicho elemento supone verificar la existencia real de los hechos invocados, así como su razonable adecuación con la decisión adoptada. Por tanto, el vicio en los motivos se configura únicamente cuando los hechos en que se funda la decisión no se encuentran debidamente acreditados, o cuando, aun siéndolo, resultan jurídicamente inidóneos para sustentar la consecuencia adoptada. Como establece CAJARVILLE, en frase multicitada: “En todo caso, el acontecer de los hechos es una circunstancia exterior, cuya existencia se impone a la Administración objetivamente, desde fuera, de la cual el ejercicio del poder de dictar el acto aparecerá como una consecuencia jurídica. Por lo tanto, en cuanto a la apreciación de la existencia o inexistencia en si misma de los hechos y su valoración jurídica (legitimidad o ilegitimidad), la Administración no goza de ninguna discrecionalidad. Si los hechos operantes como supuesto normativo, o motivo del acto administrativo, no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia de los motivos ». (CAJARVILLE, Juan Pablo, Sobre Derecho Administrativo, FCU, 2008, pp. 31-32). En el caso, la realidad fáctica considerada por la Administración surge claramente explicitada en las actuaciones: la ANP entendió que la autorización previamente conferida ya no resultaba conveniente para los intereses del organismo, procurando instrumentar un esquema que permitiera obtener mejores condiciones económicas mediante una mayor concurrencia de oferentes. Tales razones fueron, además, expresamente exteriorizadas en la resolución impugnada y en los informes antecedentes. Y, adicionalmente, n o se advierte la existencia de impedimento jurídico alguno que obstruyera válidamente la revocación dispuesta. a) La negociación de la tarifa no era jurídicamente obligatoria Si bien puede asistirle razón a la parte actora, acerca de que la escasez de la tarifa señalada por la Resolución N° 748/3954 no estuviera «demostrada» en términos objetivos (fs. 62), lo cierto es que ello no resulta determinante para concluir en la ilegitimidad del acto impugnado. En efecto, no era jurídicamente necesario que la Administración acreditara la existencia de una tarifa “objetivamente insuficiente” mediante parámetros económicos indiscutibles u ostensibles . Bastaba con que, en ejercicio de sus potestades de administración y apreciación de conveniencia (mérito), entendiera que las condiciones previamente autorizadas ya no le resultaban satisfactorias para la tutela del interés público comprometido o , como manifestó, que estimara conveniente procurar condiciones económicas más favorables mediante mecanismos de concurrencia. Sostener lo contrario implicaría, en los hechos, inmovilizar la actuación administrativa y sujetar a la Administración a autorizaciones previas aun cuando éstas hubiesen dejado de resultar convenientes desde la perspectiva de la gestión del interés público, privándola de toda posibilidad razonable de revisar decisiones esencialmente revisables. Como señaló el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en Sent. 438/2001, sobre el impacto de las políticas públicas y el interés general sobre los actos administrativos: « Ello implica que no puede afirmarse superficialmente -tal como señalan los actores- que no es posible dejar sin efecto, o revocar un acto administrativo por razones de conveniencia porque ello constituye un principio general, que en cuanto tal, admite una interpretación fincada en el grado de estabilidad del acto. La mejor demostración de ello la constituye la previsión del art. 197 de la Constitución. Estima el Tribunal que la posición del Ejecutivo ha sido bien fundada y en puridad los ascensos encubiertos, importaban un costo adicional muy importante, todo ello sin perjuicio de la lógica alteración de la política general en materia salarial respecto del Sector Público». A ello se agrega que tampoco le hubiera sido jurídicamente posible acreditar una escasez, en cuanto a que no existe una equivalencia económica objetiva y única respecto del valor de explotación de espacios publicitarios como los involucrados en autos. La determinación de tales condiciones económicas supone necesariamente valoraciones de costos, oportunidad, conveniencia y expectativa de rendimiento que integran el ámbito de apreciación discrecional de la Administración. Por otro lado, la actora señala que estaba dispuesta a renegociar o incrementar el monto económico inicialmente previsto. Ello tampoco generaba para la Administración obligación jurídica alguna de entablar o culminar una renegociación en tal sentido. De las actuaciones no surge que la Administración hubiese asumido obligación jurídica alguna de culminar una negociación tarifaria determinada con la actora ni de mantener indefinidamente las condiciones inicialmente contempladas. La definición de las condiciones económicas de explotación de espacios públicos integra típicamente el ámbito de apreciación discrecional de la Administración, especialmente cuando se vincula con criterios de conveniencia económica y maximización del interés público comprometido. El contralor que la Constitución de la República le faculta a la jurisdicción contencioso anulatoria es un contralor de legitimidad y no de mérito. Enseñaba GIORGI que: «El mérito del acto atañe a su oportunidad o conveniencia, esto es, a sus elementos extra -jurídicos. La validez, al conjunto de reglas jurídicas: de competencia, de forma y de fondo, que condicionan su emisión. En principio, toda violación por el acto, de una prescripción legal, produce el efecto de su invalidez, sin requerirse que la nulidad se prevea en cada caso, expresamente. El mérito o demérito califican el buen o mal uso del poder discrecional. Es, por tanto, un juzgamiento en base a criterios subjetivos, determinar si existe o no vicio en el mérito del acto. En síntesis, es una forma de fiscalización propia del orden administrativo, pues excluye la emisión de un juicio en el sentido técnico -jurídico de la expresión » (GIORGI, H . “El mérito y la validez del acto administrativo. El concepto de buena administración en la Constitución uruguaya ” en Escritos Jurídicos, FCU, 1974, pp. 83 y 95). Por su parte, CASSINELLI MUÑOZ: “La legitimidad del acto es el ajuste a las reglas de Derecho, mientras que el mérito es el ajuste a las reglas de la buena administración o a las máximas de orientación política no cristalizadas en reglas de Derecho. La diferencia entre los aspectos de legitimidad y los de mérito no deriva de la materia de que se trate, sino de la circunstancia -variable en el tiempo y de una parcela a la otra del ordenamiento administrativo - de que tal o cual aspecto se encuentre regulado por normas jurídicas o librado a la discrecionalidad del administrador» (CASSINELLI MUÑOZ, H . “El mérito y el fondo ”, en Derecho Constitucional y Administrativo, La Ley Uruguay, 2010, pp. 825- 826). b) La eventual elaboración de un futuro pliego tampoco constituía obligación jurídica exigible en los motivos invocados. A juicio de esta Sede, no puede imputarse omisión de la Administración en iniciar procedimientos competitivos para la publicidad de la terminal de BB (fs. 62) , dado que la Administración no estaba jurídicamente compelida a aprobar o instrumentar determinado pliego futuro. Sin perjuicio de que de los antecedentes surge que la ANP , en forma bastante posterior, se encontraba evaluando mecanismos alternativos de explotación de los espacios publicitarios, ello no transforma tales estudios o proyecciones en obligaciones jurídicas exigibles por la administrada o que supongan un vicio en los motivos del acto revocatorio. Ello es así porque el motivo del acto administrativo debe apreciarse al tiempo de su dictado y en función de los presupuestos de hecho y de derecho que la Administración tuvo razonablemente en consideración al adoptar la decisión. En consecuencia, la ulter ior evolución de las circunstancias administrativas, la demora en la implementación de determinadas medidas futuras o incluso la modificación eventual de gestión no determinan, por sí solas, la ilegitimidad retroactiva del acto oportunamente dictado. CAJARVILLE indicaba que «los presupuestos del acto son las circunstancias extrínsecas al acto en sí mismo, que deben existir en el momento en que el acto se perfecciona » (Invalidez de los actos administrativos. Sobre Derecho Administrativo. T. II. F.C.U, 2007, p. 33). En el caso, la referencia efectuada por la Administración a la posibilidad o conveniencia de promover mecanismos competitivos o licitatorios para la explotación de los espacios publicitarios constituyó uno de los elementos valorativos que sustentaron la de cisión de dejar sin efecto la autorización previamente concedida, en tanto revelaba la intención administrativa de procurar condiciones económicas potencialmente más beneficiosas mediante una mayor concurrencia de interesados. Por tanto, no se advierte discordancia entre los hechos considerados por la Administración y la decisión finalmente adoptada, ni puede concluirse que los motivos invocados hayan sido inexistentes, falsos o manifiestamente irrazonables, extremos necesarios para configurar un vicio invalidante en dicho elemento del acto administrativo. Antes bien, las propias actuaciones administrativas dan cuenta de que, aun con posterioridad, la ANP inició actuaciones internas tendientes a evaluar mecanismos competitivos para la explotación de los espacios publicitarios y se encuentra trabajando en la elaboración de un eventual pliego, lo que refuerza que la intención exteriorizada al momento del dictado del acto no era meramente aparente o ficticia, sino una línea de actuación efectivamente considerada por la Administración. c) El inicio de operaciones se encontraba efectivamente condicionado al acuerdo con la ANP Terminal de BB. Señala la parte actora , en un punto central de su argumentación, que «Nada en el expediente y antecedentes administrativos da cuenta del supuesto beneplácito, o visto bueno posterior de la Administración portuaria de Colonia» (fs. 62 vto.). A su juicio, con la Resolución N° 748/3954 ya tenia un derecho subjetivo completo a la explotación publicitaria. Sin embargo, no le asiste razón en el punto. La Resolución Nº 748/3954 revocada por el acto impugnado, luego de autorizar la actividad pretendida, establece expresamente que « para realizar dicha actividad » debía «presentar previamente y por escrito » una « solicitud» ante A.N.P. Colonia, solicitud que debía incluir «el detalle de los espacios a ocupar y el tiempo de utilización de los mismos». De esta forma, asiste razón a la parte demandada en cuanto sostiene que el eventual inicio de las actividades publicitarias quedaba supeditado a coordinaciones y acuerdos específicos con la dependencia local de la A.N.P. en Colonia, particularmente respect o de los espacios físicos concretos a utilizar y de los tiempos de explotación respectivos. No se estaba, entonces, ante un derecho subjetivo pleno, automático e incondicionado de explotación publicitaria, sino ante una autorización cuyo desenvolvimiento efectivo requería una solicitud a ser admitida o no, mediante actuaciones posteriores de coordinación administrativa. El propio empleo del término «solicitud» en la resolución reviste especial significación jurídica. Solicitar supone requerir una autorización, conformidad o habilitación ulterior respecto de una situación concreta; no equivale al ejercicio automático e irrestricto de un derecho ya plenamente consolidado. Si la sola Resolución Nº 748/3954 hubiera bastado por sí misma para habilitar cualquier utili zación de espacios publicitarios en la terminal, carecería de sentido exigir presentaciones previas con detalle de ubicación y tiempo de utilización. Precisamente por ello las actuaciones hacen reiterada referencia a solicitudes específicas con determinación concreta de espacios y períodos de utilización. La tesis sostenida por la accionante conduciría, además, a consecuencias excesivas y difícilmente compatibles con una adecuada administración de un espacio público portuario, pues implicaría reconocer a un particular una facultad prácticamente irrestricta para ocupar espacios y tiempos dentro de la terminal sin necesidad de coordinación posterior alguna con la autoridad local encargada de la operativa y gestión concreta del lugar. Por el contrario, las actuaciones evidencian que la operativa efectiva requería aceptación, coordinación y compatibilización posterior por parte de la Administración portuaria local, precisamente en atención a las particularidades logísticas y funcionales propias de la terminal involucrada. Como ha señalado el Tribunal en Sent. 586/2023, cuando la autorización incluye algún tipo de condición «la manifestación de voluntad de la Administración tampoco es pura (…) De esta manera la Administración condicionó el otorgamiento del permiso», en el caso a la posterior solicitud y acuerdo con ANP Colonia. En definitiva, no puede concluirse que la Resolución Nº 748/3954 hubiera incorporado definitivamente al patrimonio jurídico de la actora un derecho subjetivo pleno e incondicionado a la explotación publicitaria pretendida, sino únicamente una situación jurídica cuya concreción efectiva quedaba subordinada a actuaciones posteriores de coordinación y conformidad administrativa. d) El carácter precario y revocable de la autorización Finalmente, no puede soslayarse que la autorización conferida revestía carácter esencialmente precario y revocable. La propia Administración destacó en sede administrativa que la situación de la actora no excedía el plano de una mera expectativa, encontrándose la autorización sujeta a decisiones posteriores de conveniencia administrativa. Si bien no se comparte el hecho de una mera expectativa, sino más b bien, un interés legítimo, o un derecho subjetivo condicionado, en cualquier caso, revocable. Como señala CAJARVILLE, en el ámbito portuario «la utilización a tales efectos de espacios abiertos o cerrados dentro de los recintos portuarios requiere el otorgamiento de concesiones, permisos o autorizaciones estatales. (cf. CAJARVILLE PELUFFO, JUAN PABLO. Sobre Derecho Administrativo, Tomo I, FCU, 2007, p.187-188). En el caso, la ANP permite con distintas exigencias y derechos, lo que impacta en su estabilidad. La autorización o permiso de publicidad, y, más aún, la autorización condicionada en obrados, es de “derechos debilitados”, sin plazo, precario y revocable . Dicho régimen no le confería un derecho subjetivo sino un interés legítimo a prestar dichos servicios, los que son esencialmente revocables. Al respecto, en Sentencia N° 218/2017 el Tribunal consideró que: «De manera que la actora soslaya que se trata de una autorización o de un permiso que, como tal, y aunque no estuviera previsto expresamente, reviste las notas de ser precario y revocable; por lo que la reclamante no ostenta un derecho subjetivo a colocar el deck pretendido, como parece inferirse de sus dichos. La Administración puede dar o no la autorización, limitarla en el tiempo o darla en forma precaria y revocable, y para decidir sobre todos esos puntos tiene que examinar tanto la legalidad como la conveniencia desde la perspectiva del interés público. Goza por tanto de discrecionalidad para resolver al respecto. Según MARIENHOFF, el permiso, como negocio jurídico, tiene la característica de ser unilateral, y “(…) fuera de la posibilidad de ejercitar la actividad a que se refiere el permiso -y ello dentro del ámbito de lo precario- el permiso no conlleva obligacion es del Estado para con el permisionario, quien carece de derechos frente a aquel. Su otorgamiento es discrecional, es precario y revocable sin indemnización, y sólo implica para el permisionario un interés legítimo” (Cfme. MARIENHOFF, Miguel. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo III -A, pág. 40). Quien solicita un permiso carece de derecho subjetivo frente a la Administración, la que, correlativamente, no se encuentra en una si tuación de obligación frente al particular. Y el permiso solo otorga al particular un “derecho debilitado”, conferido “(…) en atención directa al sujeto beneficiado pero su subsistencia depende de la subsistencia del interés general en su mantenimiento. En definitiva, el derecho debilitado depende de la voluntad de la Administración; es por definición precario, por oposición al derecho subjetivo perfecto que es permanente” (Cfme. DURÁN MARTÍNEZ, Augusto. Contencioso Administrativo. FCU. 1ª Edición, pág. 113 ; en la jurisprudencia del Tribunal, véase entre otras la Sentencia Nº 819/2015)». En tal contexto, la decisión de dejar sin efecto el acto anterior encontró fundamento suficiente en razones de mérito y conveniencia vinculadas a la intención de mejorar el retorno económico mediante la participación de más oferentes, extremo que integra una valoración típicamente discrecional de la Administración y que, en ausencia de arbitrariedad o desviación de poder, resulta ajena al control sustitutivo de esta jurisdicción. 5.3) Sobre la alegada imposibilidad de realizar publicidad Por último, en cuanto la actora sostiene que la Administración le habría impedido materialmente realizar publicidad en la Terminal de BB, corresponde señalar que tal cuestión excede el objeto específico del presente proceso anulatorio. Primero, porque dicha negativa no fue recurrida y agotada la vía administrativa a su respecto. Y, segundo, porque, c omo se adelantó, aun si existieran controversias vinculadas a eventuales daños, incumplimientos operativos o impedimentos materiales derivados de actuaciones posteriores de la Administración, tales extremos deberían canalizarse, en su caso, por las vías procesales correspondientes, pero no determinan por sí solos la ilegitimidad de la resolución revocatoria aquí impugnada. 6) Orientación de cumplimiento El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. En este caso, se han analizado todos los agravios esgrimidos contra el acto impugnado por la actora y las defensas de la demandada, concluyendo la Sede que es legítimo, por lo que no corresponde recomposición alguna. 7) Que la actuación procesal de las partes en defensa de sus derechos ha sido correcta, por lo que no media merito p ara condena en la instancia. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Desestímase la demanda instaurada y en su mérito, confírmase el acto administrativo encausado, sin especial condena procesal. 2) A los únicos efectos fiscales, fijanse los honorarios de los letrados intervinientes en $ 40.000 (pesos uruguayos, cuarenta mil) 3) Ejecutoriada, intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por A cta Nº7/2025). 4) Asimismo, ejecutoriada, encárguese a la Oficina Actuaria la eliminación de los Antecedentes Administrativos del servidor de la Sede. 5) Oportunamente, archívese. Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado subrogante en el Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2° Turno