Sentencia Definitiva N° 168/2026

Montevideo, 27 de abril de 2026 SENTENCIA DEFINITIV A Nº 168/2026 VISTOS: Para Sentencia Definitiva en autos caratulados “ AA CONTRA GOBIERNO DEP ARTAMEMTAL – INTENDENCIA DE SALTO . ACCIÓN DE NULIDAD” (Ficha: 363/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, actuando el Juez Subrogante, Dr. Nicolás Mariano Pallas Aguilar. RESULTANDO: 1) Que, con fecha 6 de junio de 2025, se presenta AA, asistido por el Dr. BB, a solicitar la nulidad de la Resolución N° 355/2024 dictada por la División Tránsito del Departamento de Movilidad Urbana de la Intendencia de Salto, el 17 de julio del 2024, por la cual la Administración suspendió al actor en el uso de cualquier vehículo automotor por el término de 10 meses, y le aplicó una multa de 15 UR, tras haber detectado su conducción “bajo los efectos del alcohol” (1,13 g) (fs. 26). 2) En su demanda, el actor argumenta la nulidad del acto administrativo, por haberse dictado en contravención de la legalidad. Explica que, el 7 de julio de 2024, fue detenido por inspectores de tránsito, quienes le practicaron un test de espirometría, cuyo resultado arrojó 1.13 gr/l de alcohol en sangre. A raíz de ello, se labró el acta correspondiente, se le incautó la libreta de conducir y se dispuso la retención del vehículo, el cual fue retirado mediante grúa (fs. 2 vto. y 3). Sostiene que, durante el procedimiento, el inspector actuante se negó a practicarle una segunda prueba o a trasladarlo a un laboratorio para la realización de un examen de contraste, cuestionando por ello la fiabilidad del resultado obtenido en la espirome tría (fs. 3, 4 y 16). Asimismo, afirma que los inspectores de tránsito únicamente se encuentran facultados para adoptar medidas cautelares, sin que ello habilite la retención o incautación del vehículo ni otras medidas que entiende de naturaleza sancionato ria, por falta de ley habilitante (fs. 6). Agrega que la imposición de sanciones administrativas debía estar precedida de un procedimiento que asegurara plenamente el debido proceso y el derecho de defensa, extremos que considera vulnerados en el caso por la omisión de una vista previa y por la fal ta de motivación suficiente del acto administrativo posterior impugnado (fs. 4 vto. y 8). Incluso señala que las Intendencias imponen «las sanciones antes de que se cumplan incluso los 10 días hábiles para efectuar los descargos », siendo, además, que la incautación del vehículo, el pago de la grúa, y el abandono del vehículo en el depósito de la Intendencia, ya implica una sanción en forma automática (fs. 7 y 7 vto.). También cuestiona distintos aspectos del procedimiento llevado adelante por la Administración, calificando de arbitraria la negativa a trasladarlo a un laboratorio, la imposición del pago de la grúa, la exoneración unilateral de responsabilidad por parte d e la Intendencia y el condicionamiento de la devolución del vehículo al pago de las multas correspondientes (fs. 15 y 16). Finalmente, invoca la vulneración de diversas garantías y principios constitucionales y administrativos, entre ellos los principios de seguridad jurídica, igualdad, presunción de inocencia, proporcionalidad y gradualidad, así como la afectación del derecho de propiedad, de la libertad ambulatoria y del principio “non bis in idem”, convocando además la presunción prevista en el artículo 47 del CCA (fs. 3 vto. y 9 vto. a 14 vto.). 3) Conferido traslado por Decreto Nº 738/2025, se presentó la Intendencia Departamental de Salto , con fecha 16 de julio de 2025, debidamente representada por la Dra. CC, a contestar la demanda, (fs. 40 y ss.) defendiendo el acto impugnado. En tal sentido, relata la distinta normativa nacional y departamental en materia de infracciones de tránsito como la de obrados (art. 56 de la Ley N° 18.191 y los arts. 25 y 54 de la Ley N° 19.824 (fs. 40 vto. a 42). En tal sentido sostuvo, que la vista previa estuvo dada con el acta de espirometría (fs. 40 vto.) sin que ésta fuera evacuada (fs. 42 vto.), agregando que la falta de vista previa no implica siempre la nulidad del acto (fs. 44), aportando jurisprudencia. Además, defiende que el acto se encuentra debida y suficientemente motivado, habiéndose analizado los hechos y la normativa aplicable. También controvierte que se haya vulnerado la igualdad o la seguridad jurídica, entendiendo que cada departamento puede establecer sus normas y procedimientos (fs. 59 y 59 vto.). En cuanto a “otras arbitrariedades” relevadas por el actor, sostiene que no deben considerarse por ser ajenas a la Resolución impugnada (fs. 59 vto. y 60). Finalmente, en cuanto al resultado de la espirometría, sostiene que el actor no se realizó un nuevo examen, por lo que no existen elementos que puedan desvirtuar el resultado obtenido. 4) Con fecha 21 de julio de 2025, por Decreto Nº 856/2025 se tuvo por contestada la demanda, y se abrió el expediente a la etapa probatoria. En su mérito, se presentó el demandado ofreciendo la documental que acompañó la demanda (antecedentes administrativos) y las resultancias favorables de autos (fs. 69), mientras que la parte actora agrega prueba documental, trasladada y ofrece prueba por informe (fs. 84 y ss). Con fecha 21 de agosto de 2025, por Decreto Nº 1204/2025 se confirió plazo para que las partes ofrecieran contraprueba o prueba sobre prueba, sin que ninguna de ellas se hubiere presentado (fs. 88). Con fecha 8 de setiembre de 2025, se dictó la Sentencia Interlocutoria Nº 190/2025 respecto a la admisión de los medios probatorios ofrecidos (art. 166 del CCA), se diligencio la prueba pendiente por oficios a UNASEV (fs. 93 a 95), y alegaron las partes (fs. 107 y ss. y fs. 102 y ss., respectivamente). 5) Concluida la causa, los autos fueron puestos al despacho el día 17 de marzo de 2026, a los efectos del dictado de la presente Sentencia Definitiva, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 172 del CCA. 6) Con fecha 16 de marzo de 2026, en virtud de la licencia otorgada a la titular de la Sede, la Dra. María Victoria Suárez Cal, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo dispuso que el suscrito actuara como subrogante a partir del día 19 de marzo de 2026. En tal carácter, y en ejercicio de las facultades previstas en la Ley Nº 15.750, el art. 209 del CGP y el art. 183 del CCA, se dicta la presente sentencia en tiempo y forma. CONSIDERANDO: 1) La Sede declarara la inadmisibilidad de la demanda de nulidad planteada por la parte actora por haber caducado su derecho a accionar, por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de la acción. La acción de nulidad se dirige contra la Resolución N° 355/2024 dictada por la División Tránsito del Departamento de Movilidad Urbana de la Intendencia de Salto, el 17 de julio del 2024, por la cual la Administración suspendió al actor en el uso de cualquier vehículo automotor por el término de 10 meses, y le aplicó una multa de 15 UR, tras haber detectado su conducción “bajo los efectos del alcohol” (1,13 g) (fs. 26). Desde el punto de vista formal, se han cumplido con los requisitos de admisibilidad respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 42, 43, 55, 56, 151 y 153 del CCA). En efecto: (a) El acto administrativo contra el cual se accion a es definitivo, esto es, que a su respecto se ha agotado la vía administrativa mediante la interposición de todos los recursos que correspondan y que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya configurado denegatoria ficta. Asimismo, debido a lo que surge del art. 48 del CCA, cabe ahora agregar aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratificación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber la Ad ministración incumplido pronunciarse y notificar tal pronunciamiento, dentro de los 30 días de presentado el urgimiento; y, también, aquellos casos en que, urgida la resolución del asunto, la Administración lo responda en plazo. En el caso, surge de los dichos de ambas partes , de la prueba aportada, y de los Antecedentes Administrativos, que la Resolución impugnada se tuvo por dictó el 17 de julio de 2024 (fs. 26), fue notificada el 8 de agosto de 2024 (fs. 11 del Exp. Nº 2024 -24545, AA) , y que se interpusieron los recursos de reposición y apelación con fecha 16 de agosto de 2024 (fs. 14 a 39 del Exp. Nº 2024-24545, AA). La Administración no se pronunció sobre los recursos, habiéndose agotado la vía administrativa en forma ficta el día 4 de marzo de 2025. (b) Que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo , esto es, dentro de los 90 días posteriores al agotamiento de la vía administrativa y que no hubieren pasado 2 años desde la interposición de los recursos, en la forma indicada por los arts. 55 a 57 del CCA. En el caso, la demanda de nulidad fue presentada con fecha 6 de junio de 2025, de forma intempestiva (fs. 2 y ss.). Habiendo acaecido la denegatoria ficta, el día 4 de marzo, los 90 días previstos en el art. 55 del CCA vencían el 2 de junio de 2025. De esta forma, y como se desarrollará, la acción no puede prosperar por estar caduca. (c) Y que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legitimo en la anulación de tal acto. En ese sentido, el objeto de esta litis es la declaración de nulidad de un acto administrativo que impone una sanción contra la parte actora, por lo que se cumple también con este requisito. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Tal como puede apreciarse de los actos de proposición de las partes y de la fijación del objeto del proceso consentida por éstas (Sentencia Interlocutoria 190/2025), la cuestión de debate se centra en «determinar si la Resolución N° 355/2024 dictada por la División Tránsito de la Intendencia de Salto el 17 de julio del 2024, lo ha sido acorde a derecho, o en cambio, debe ser anularse por ilegitimidad». Por tanto, el objeto de la prueba fue fijado en: «(i) si el acto se encuentra debidamente motivado, (ii ) si se vulneró el debido proceso o el derecho de defensa, considerando especialmente el agravio referido a la falta de vista previa; (iii) si se vulneraron los principios de inocencia, proporcionalidad, gradualidad y razonabilidad y el “non bis in idem” en la imposición de la sanción; (iv) si hubo ilegitimidad en el procedimiento desarrollado. No se incluyen en el objeto de la prueba aquellos elementos que hacen a cuestiones ajenas al acto concretamente impugnado y que, por tanto, no colaboran en el análisis que requiere el objeto del proceso». 4) Caducidad de la acción En autos, se debate la legalidad de la Resolución N° 355/2024 dictada por la División Tránsito de la Intendencia de Salto el 17 de julio del 2024, lo ha sido acorde a derecho, o en cambio, debe ser anularse por ilegitimidad. Previamente a ingresar a las razones de fondo planteadas, advierte la Sede que la demanda no puede ser válidamente incoada, por haber caducado el derecho a accionar. 4.1) Caducidad como presupuesto procesal. La presentación de la demanda de nulidad dentro del plazo de caducidad es uno de los presupuestos de admisibilidad de la acción ante esta jurisdicción. En efecto, desde el artículo 319 de la Constitución de la República, en su inciso segundo, se dispone que: «La acción de nulidad deberá interponerse, so pena de caducidad, dentro de los términos que en cada caso determine la ley». En la especie, el plazo aplicable se encuentra regulado por la Ley N° 20.333 (CCA). El régimen legal vigente del CCA establece un sistema dual. Por un lado, el art. 55 prevé un plazo de caducidad de noventa (90) días para accionar, cuyo cómputo varía según la forma en que se agotó la vía administrativa. Así, si se agotó la vía administrativa mediante denegatoria expresa, el plazo se computa desde el día siguiente a la notificación personal o al de la publicación en el Diario Oficial, según corresponda. En cambio, si se agotó mediante denegatoria ficta - o su ratificación por urgimiento -, el plazo se computa desde el día siguiente a su configuración. Por otro lado, el art. 56 del CCA establece un plazo máximo general de 2 años para promover la acción de nulidad, computable desde la interposición de los recursos administrativos correspondientes y que rige para todos los casos. Es lo que se conoce como el plazo de caducidad bienal de la acción. 4.2) La caducidad en el caso de obrados por el transcurso de 90 días desde la denegatoria ficta. En el caso, de acuerdo con lo expresado por la demanda se promueve acción de nulidad contra la Resolución 355 dictada por la División Tránsito de la Intendencia de Salto (fs. 26). Dicha Resolución fue notificada el 8 de agosto de 2024 (fs. 11 del Exp. Nº 2024 -24545, AA) e interpuestos los recursos de reposición y apelación el 16 de agosto de 2024 (fs. 14 a 39 del Exp. Nº 2024-24545, AA). Habiéndose interpuesto dos recursos, el agotamiento ficto de la vía administrativa acaece «a los doscientos días siguientes a la interposición conjunta de los recursos (…) de reposición y apelación» (art. 46 del CCA). Plazo que se computa «por días corridos (…) sin interrupción y vencerán en el día correspond iente, incluso cuando este sea inhábil» (art. 50 inc. primero del CCA). Y aquí, en este último punto, está el centro de la cuestión. Se advierte que, al momento de presentar la demanda , señala la parte actora: «En razón de ello, la denegatoria ficta quedó configurada a los 200 días de interpuesto el recurso, sin computar la feria judicial mayor, esto es, el día 11/04/2025» (fs. 2 vto.). De este modo, la parte actora, a los efectos del cálculo de la denegatoria ficta, adicionó indebidamente al cómputo los días correspondientes a la feria judicial mayor, pese a que el plazo previsto en el artículo 46 del CCA corre de manera ininterrumpida y sin suspensión alguna, conforme surge expresamente del artículo 50 antes citado. Debe precisarse, asimismo, que , si bien el plazo para la configuración de la denegatoria ficta comenzó a correr bajo la vigencia de la Ley Nº 15.869 y culminó ya vigente el C CA, ello no altera la solución del caso ni el modo de cómputo aplicado. En efecto, el régimen anterior ya establecía expresamente que los plazos para configurar la denegatoria ficta debían computarse por días corridos y sin interrupción , con la única salvedad de la Semana de Turismo. Así, el artículo 10 de la Ley Nº 15.869 disponía: «Los plazos a que se refiere la presente ley se contarán por días corridos y se computarán sin interrupción. El plazo de que disponen las autoridades administrativas para resolver las peticiones y recursos se suspenderá, solamente, durante la Semana de Turismo». De este modo, aun bajo la normativa anterior, los plazos vinculados a la configuración de la denegatoria ficta no se suspendían por la feria judicial mayor ni por períodos de inactividad jurisdiccional, admitiéndose únicamente, la suspensión durante la Semana de Turismo. Siendo que la Semana de Turismo, en 2025, transcurrió entre el lunes 14 y el domingo 20 de abril de 2025, no tiene materialidad para haber interrumpido el plazo de la denegatoria ficta. Por consiguiente, tanto bajo el régimen de la Ley Nº 15.869 como bajo el actualmente previsto en el CCA, el cómputo aplicable conducía sustancialmente al mismo resultado: la denegatoria ficta quedó configurada el 4 de marzo de 2025, manteniéndose incólume la conclusión relativa a la extemporaneidad de la acción promovida. En el caso en cuestión, entonces, la Administración no dio respuesta a los recursos interpuestos el 16 de agosto de 2024, configurándose así, la denegatoria ficta (art. 46 del CCA) a los 200 días siguientes al de la interposición de los recursos, esto es, el 4 de marzo de 2025 y no el 11 de abril de 2025 como señala la parte actora. Por lo que, conforme lo previsto por el art. 55 del CCA, la parte actora tenía hasta el 2 de junio de 2025, día hábil, para presentar la acción de nulidad. Habiéndola presentado el día 6 de junio de 2025 , la acción se encuentra caduca. 5) Sobre el fondo del asunto El accionamiento dentro del plazo legalmente previsto constituye un presupuesto de admisibilidad de la pretensión, en tanto condiciona la apertura misma de la instancia jurisdiccional. Su verificación es parte del control que el órgano jurisdiccional debe ejercer de oficio, por tratarse de un requisito que hace a la regularidad del ejercicio del derecho de acción. Como señala VALENTIN: «…el incumplimiento de este presupuesto puede relevarse de oficio, sea al proveer sobre la demanda o posteriormente…» (VALENTIN, G. “El sistema de justicia administrativa. Introducción al análisis del CCA. FCU, 2025, p. 438). En igual tenor lo ha resuelto reiteradamente el Tribunal de lo Contencioso Administrativo: «La caducidad de la acción constituye un presupuesto de admisibilidad de la pretensión anulatoria, relevable de oficio… » (Sentencias Nº328/2020, 945/2022, entre otras) En el caso, se puede relevar incluso una vez concluida la causa, en la sentencia definitiva. En efecto, el órgano jurisdiccional no sólo se encuentra habilitado, sino obligado, a verificar la concurrencia de los presupuestos procesales y de admisibilidad d e la pretensión antes de emitir un pronunciamiento sobre el mérito de la controversia. Así se desprende del deber de la sentencia de establecer los fundamentos de derecho y las razones jurídicas que sustentan la decisión (art. 175 del CCA y 197 del CGP), lo que comprende necesariamente el examen de los presupuestos habilitantes de la acción ejercida. Debe tenerse presente que la caducidad es un instituto sustantivo fijado por la ley para habilitar la jurisdicción. Por eso, DURÁN MARTÍNEZ siguiendo a C OUTURE, la definía como «la extinción, consumación o pérdida de un derecho o facultad por vencimiento de un plazo u ocurrencia de un presupuesto previsto por la ley » (DURÁN MARTÍNEZ, A. , Contencioso Administrativo. FCU, 2015, p. 258). Desde esa perspectiva, constatada la caducidad de la acción promovida, y con ella, vedado el acceso a la jurisdicción, queda también vedado ingresar al análisis de los agravios de fondo articulados por la parte actora. La extinción del derecho a accionar en esta sede determina la improponibilidad de la pretensión anulatoria y obsta a la emisión de un pronunciamiento sobre la legitimidad sustancial del acto administrativo impugnado. En otras palabras, la ausencia de un presupuesto temporal válido para el ejercicio de la acción priva a la parte actora del derecho a obtener una decisión jurisdiccional sobre el mérito de su pretensión, pues el acceso a dicho examen se encuentra condicionado al ejercicio tempestivo de la acción en los términos legalmente previstos. También la jurisprudencia del Tribunal ha sido conteste en señalar que, configurada la caducidad, corresponde abstenerse de analizar el fondo del asunto, desde que la pretensión anulatoria deviene jurídicamente inadmisible Señaló, por ejemplo, en Sentencia 512/2025: « En rigor, la caducidad se configura como un instituto sustantivo: regula el ejercicio mismo del derecho de acción, fijando el tiempo dentro del cual puede ser ejercido. Como recuerda Véscovi, corresponde distinguir entre los plazos estrictamente procesales, vinculados al desarrollo de la actividad procesal, y aquellos que, si bien guardan relación con él, no constituyen en puridad plazos procesales, sino de otra naturaleza, como las caducidades para entablar pretensiones (Véscovi, E. y colaboradores, Código General del Proceso. Comentado, anotado y concordado, Tomo II, Montevideo, Editorial Ábaco, pp. 362-363). Desde esta perspectiva, la caducidad constituye un presupuesto procesal especial de la acción de nulidad: su vencimiento impide el acceso mismo a la jurisdicción. Por tanto, a diferencia de los plazos procesales cuya inobservancia produce meramente la preclusión de una etapa, la caducidad extingue el derecho mismo a promover la acción». Del mismo modo lo releva en reciente Sentencia 131/2026: «El Tribunal, se ve impedido de ingresar al análisis de mérito del asunto, por cuanto el incumplimiento de aspectos formales que hacen a la admisibilidad del accionamiento promovido así lo impiden. En el presente, se verifica la falta de cumplimiento del presupuesto procesal especial consistente en la presentación de la acción anulatoria antes de que opere el plazo de caducidad, y si bien no fue planteada por la demandada, puede plantearse de oficio conforme lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley No. 20.010 » (De igual modo, Sents. 135/2026, 690/2025, 90/2025, 598/2022, 577/2022, 370/2021, 836/2016, entre muchas otras). En consecuencia, habiéndose promovido la presente acción una vez vencido el plazo de caducidad previsto en el artículo 55 del CCA, corresponde declarar inadmisible la pretensión deducida, sin ingresar al examen de los restantes cuestionamientos formulados respecto de la legitimidad del acto administrativo impugnado. 6) Orientación de cumplimiento El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. En este caso, la existencia de caducidad sella la suerte de la acción. 7) Que la actuación procesal de las partes en defensa de sus derechos ha sido correcta, no mediando merito para condena en la instancia. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Declárase la inadmisibilidad de la demanda instaurada por haber operado la caducidad del derecho a accionar, sin especial condena procesal. 2) A los efectos fiscales, se fijan los honorarios de los letrados intervinientes en $ 40.000 (pesos uruguayos, cuarenta mil). 3) Ejecutoriada, intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 4) Asimismo, ejecutoriada, encárguese a la Oficina Actuaria la eliminación de los Antecedentes Administrativos del servidor de la Sede. 5) Oportunamente, archívese. Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado subrogante en el Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2° Turno