Sentencia Interlocutoria N° 147/2026

Montevideo, 21 de abril de 2026 SENTENCIA INTERLOCUTORIA Nº 147/2026 VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria en autos caratulados “ AA C/ GOBIERNO DEP ARTAMENTAL. INTENDENCIA DE RÍO NEGRO Y JUNTA DEP ARTAMENTAL DE RÍO NEGRO. ACCIÓN DE NULIDAD ” (Ficha: 797/2025) venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, actuando el Juez Subrogante, Dr. Nicolás Mariano Pallas Aguilar, a los efectos de resolver sobre la s excepciones de caducidad y falta de legitimación pasiva opuestas por la Junta Departamental de Río Negro (art. 164 del CCA). RESULTANDO: 1) Que, con fecha 14 de noviembre de 2025 se presentó AA, asistido por el Dr. BB, a iniciar acción de nulidad contra las Resoluciones Nº 355/2025 y 590/2025 de la intendencia de Rio Negro y Nº 205/2025 de la Junta Departamental de Río Negro, por la cual se dispuso su destitución (fs. 2, 31 y 32). 2) Otorgado traslado por Decreto N° 2219/2025, se presentan con fecha 1 7 de diciembre de 2025 y 19 de diciembre de 2025, la Junta Departamental de Río Negro y la Intendencia Departamental de Rocha, respectivamente, a contestar la demanda, y a defender la regularidad del acto impugnado. 3) Conjuntamente con la contestación de la demanda, el co- demandado, Junta Departamental de Río Negro, opone excepción previa de caducidad y de falta de legitimación pasiva (fs. 82 y ss.). En efecto señala que, el acto impugnado dictado por ella es la Resolución 205/025. Sobre ella se interpusieron los recursos de reposición, los que fueron resueltos por Resolución 209/2025 del 13 de junio de 2025, notificada el 17 de junio de 2025. Habida cuenta que la demanda de nulidad fue presentada el 14 de noviembre de 2025, la misma ya estaba caduca por el vencimiento del plazo de 90 días (fs. 82 vto.) En cuanto a la falta de legitimación pasiva manifiesta, la destitución del actor fue dispuesta por la Intendencia de Río Negro a través de la Resolución 590/025, previa autorización de la Junta Departamental de Río Negro (fs. 83). Por tanto, quien «emitió el acto administrativo definitivo fue el Intendente departamental de Río Negro » (fs. 83 vto.). El acto impugnado de la Junta es un requisito de forma que no afecta el perfeccionamiento, sino la legitimidad del acto. Dado que la destitución no la dispuso la junta, carece de legitimación pasiva (fs. 83 vto. y 84). 4) Conferido traslado de la excepción por Decreto 2654/2025, la actora evacuó el mismo (fs. 114 y ss), solicitando se rechacen ambas excepciones. Entiende que, tratándose el acto de destitución de un acto administrativo complejo, « cualquier plazo prescriptivo y/o de caducidad debe empezar a computarse desde que el acto administrativo está completo o perfecto» (fs. 114) y que la Junta tiene legitimación pasiva, porque, ese acto complejo lesivo es la suma de « las voluntades de los 2 órganos departamentales» (fs. 115). Por tanto, se dispuso el pasaje de estos autos para Resolución, poniéndose al despacho con fecha 19 de marzo de 2026, a los efectos del dictado de la presente Sentencia Interlocutoria. 5) Con fecha 16 de marzo de 2026, en virtud de la licencia otorgada a la titular de la Sede, la Dra. María Victoria Suárez Cal, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo dispuso que el suscrito actuara como subrogante a partir del día 19 de marzo de 2026. En tal carácter, y en ejercicio de las facultades previstas en la Ley Nº 15.750, el art. 209 del CGP y el art. 183 del CCA, se dicta la presente sentencia en tiempo y forma. CONSIDERANDO: 1) Que se desestimarán las excepciones previas de caducidad y de manifiesta falta de legitimación pasiva, de acuerdo con los fundamentos que siguen. 2) El acto administrativo impugnado objeto de la acción de nulidad. Asiste razón a las partes de que el acto administrativo impugnado es un acto complejo. En efecto, el artículo 275 Numeral 5 de la Constitución de la República señala que, la Intendencia, para poder destituir a un funcionario departamental, requiere la autorización de la Junta Departamental: « 5º) Nombrar los empleados de su dependencia, corregirlos y suspenderlos. Destituirlos en caso de ineptitud, omisión o delito, con autorización de la Junta Departamental, que deberá expedirse dentro de los cuarenta días. De no hacerlo, la destitución se considerará ejecutoriada. En caso de delito, pasará, además, los antecedentes a la Justicia». Ello es ratificado, para el caso de Río Negro, por el Estatuto del Funcionario de Río Negro, el cual, en su artículo 147: « Las sanciones de mayor gravedad –previstas en los literales D y E (destitución) solo podrán ser dispuestas por el Intendente, previo sumario administrativo y sin perjuicio de las venias o autorizaciones que correspondan por mandato constitucional o legal». Es decir que la destitución de un funcionario, como el caso de autos, no puede disponerse por la sola voluntad de la Intendencia. Requiere la participación necesaria, mediante autorización, de la Junta Departamental. Como se señaló, esto convierte al acto, en un acto complejo. Como enseñaba SAYAGUÉS LASO, acto complejo es aquel en el que « la declaración de voluntad requiere para su formulación de la intervención de dos o más órganos » (SAYAGUÉS LASO, E. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I. FCU, 2002, pp. 393-394). Similares consideraciones realizaba PRAT: « Para que el acto pueda calificarse de complejo, la manifestación de voluntad administrativa debe formarse mediante la intervención conjunta o sucesiva de dos o más órganos, La manifestación de voluntad orgánica de cada uno de ellos se funde en una sola que es la voluntad administrativa» (PRAT, J.A. Derecho Administrativo, Tomo 3, Vol. 2. Acali, 1978, p. 33). Ahora bien, la doctrina ha señalado que el fenómeno del acto complejo no es uniforme, sino que admite diversas modalidades según la técnica de intervención de los distintos órganos. En efecto, la participación conjunta puede articularse a través de figuras tan disimiles como la iniciativa, la anuencia, la autorización, la aprobación o la venia, todas ellas caracterizadas por la necesidad de concurrencia de voluntades orgánicas diversas para la válida formación del acto. En estos supuestos, más allá de las diferencias terminológicas o procedimentales, lo relevante es que ninguna de las manifestaciones de voluntad, por sí sola, resulta suficiente para producir el efecto jurídico final, requiriéndose su integración en una única voluntad administrativa. En este sentido, corresponde diferenciar estos supuestos de aquellos otros en los que existen meros actos internos o preparatorios del procedimiento, que no integran la voluntad final ni participan en la creación directa de efectos jurídicos externos, sino que se limitan a contribuir a su formación sin tener autonomía decisoria. Por lo que compartimos con DIAZ INVERSO, citando a CUESTA, que es posible marcar ciertas características a fin de advertir cuando estamos ante un acto complejo: « 1º que las declaraciones de voluntad de los distintos sujetos u órganos tengan idéntico contenido; 2º que se dirijan a la producción del mismo efecto y 3º que dicho efecto sea querido para la satisfacción no de intereses iguales o comunes sino de un único o solo interés ». (DIAZ INVERSO, R. “ Acto administrativo complejo ” en Instituto de Derecho Administrativo, XIII Semana Académica. FCU, 2021, p. 101). Sin perjuicio de estas discusiones, lo cierto es que la aptitud del acto para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas (en este caso, la destitución del funcionario ) solo se configura cuando se verifica la concurrencia de ambas voluntades, lo que reafirma su carácter unitario a los efectos de su análisis jurisdiccional. Esto fue recogido, además, por las tres partes: (a) El actor señala que estamos ante un acto administrativo complejo que se «compuso de tres resoluciones» (fs. 37). (b) La Intendencia, que explica que ninguna resolución aislada es suficiente para producir la destitución, y que «el acto adquiere eficacia cuando se integra la última voluntad necesaria para conformarlo» (fs. 96 vto.). Y , expresamente aclara que eso no sucedió «hasta después del citado de la Resolución Nº 590/2025» (fs. 97), última resolución impugnada. De hecho, la baja de BPS se confirma el 12 de mayo de 2025, luego de la Resolución 590/2025 (fs. 395 y 396 del Exp. 2024-9618, AA) (c) Y la Junta Departamental también explica que la destitución fue dispuesta por esta última Resolución 590/2025 (fs. 83, 84 y 85 vto.) cuando, en la propia Resolución 209/2025 que resuelve el recurso de reposición contra el acto 205/2025, expresa que se trata de « un acto administrativo complejo » y que « no está consumado aun, falta la resolución del órgano ejecutivo a través del Intendente disponiendo la destitución» (fs. 31) En definitiva, de la normativa aplicable, de la doctrina citada y de la propia posición coincidente de las partes, se concluye que la destitución del funcionario en el caso de autos no puede ser entendida como una sucesión de actos simples autónomos, sino como la manifestación de una única voluntad administrativa formada mediante la intervención necesaria de dos órganos. En este caso concreto, tal como se dieron los actos y las voluntades de los órganos intervinientes, la destitución se efectivizó con la última Resolución 690/2025. 3) La caducidad debe contarse desde la Resoluci ón Nº 590/2025 que es la que efectiviza la destitución. A los efectos de la caducidad o, mejor dicho, del objeto de la pretensión, el art 152 del CCA, en su inciso segundo señala: «Cuando los actos administrativos de un órgano requieran para su formulación o eficacia la iniciativa, el consentimiento, la anuencia, la autorización, la aprobación o la colaboración de otro, se considerarán, a los efectos de su impugnación, como dictados exclusivamente por el órgano mencionado en primer término». La norma consagra, así, una solución que acompaña la naturaleza compleja del acto, y, en su mérito, unifica su impugnación, permitiendo considerar el acto como uno solo desde la perspectiva jurisdiccional. De esta forma, se establece el dies a quo para el cómputo del plazo de caducidad en aquel en que se configura definitivamente el acto en su totalidad, esto es, cuando queda en condiciones de producir efectos jurídicos en la esfera del administrado. En el caso de autos, ello ocurre con la Resolución Nº 590/2025. Es recién a partir de ese momento que la decisión administrativa adquiere eficacia jurídica plena y, por ende, aptitud lesiva, conclusión, además, que se ve reforzada por la propia conducta de las partes. Sentado lo anterior, corresponde analizar si la acción fue promovida en plazo. A tales efectos, surge de autos que: (i) El acto administrativo que efectiviza la destitución (Resolución Nº 590/2025 del Intendente de Río Negro de fecha 8 de mayo de 2025) fue notificada con fecha 9 de mayo de 2025 (fs. 379 del Exp. 2024-9618, AA). (ii) Contra el mismo se interpusieron los recursos administrativos correspondientes (en realidad, se interpuso también apelación, correspondiendo únicamente reposición) en tiempo y forma, con fecha 12 de mayo de 2025. (fs. 35 y ss. y fs. 382 y ss. del Exp. 2024-9618, AA). (iii) La Administración no resolvió dichos recursos dentro de los plazos legales (lo resolvió, pero posteriormente, el 15 de diciembre de 2025, fs. 454 y ss. del Exp. 2024 -9618, AA), configurándose la denegatoria ficta con fecha 9 de octubre de 2025. (iv) La presente acción de nulidad fue promovida con fecha 14 de noviembre de 2025 dentro del plazo de 90 días previsto por el art. 55 del CCA. En consecuencia, n o se comparte el cálculo realizado por el demandado Junta Departamental que va desde la Resolución que resuelve los recursos contra el acto Resolución 209/2025 , por ser este parte del acto complejo, en contra de lo previsto por el art. 152 del CCA. Por el contrario, la pretensión anulatoria ha sido deducida en tiempo y forma, debiendo rechazarse la excepción de caducidad opuesta. 4) La falta de legitimación pasiva no es manifiesta por lo que se rechazará como excepción previa, difiriéndose su análisis a la sentencia definitiva. El art. 162 del CCA, regula las distintas excepciones previas, dentro de las actitudes que puede tomar el demandado recibido el traslado de la demanda. Una de ellas, incluida en el literal c, es la « manifiesta falta de legitimación causal, cuando surja de los propios términos de la demanda». Es decir que, a los efectos de admitir el excepcionamiento opuesto por la Junta Departamental, la norma impone tres requisitos: (i) Que exista falta de legitimación causal (en este caso, pasiva) (ii) Que la misma sea manifiesta (iii) Que surja de los propios términos de la demanda. Como ya ha señalado esta Sede, l a excepción de manifiesta falta de legitimación pasiva implica advertir sobre la inexistencia de uno de los presupuestos de accionamiento: la legitimación de las partes en el proceso (Cf.: VESCOVI, E. Manual de Derecho Procesal; Ed. IDEA: Mdeo., 1991, p. 110; TARIGO, E. Lecciones de Derecho Procesal, Tomo 1; FCU: Mdeo., 2010; p. 289). Es decir, que alguna de las partes no reviste una situación jurídica en relación con el objeto que habrá de tramitarse; puesto que “ La legitimación en la causa consiste en la identidad de los sujetos del proceso con los de la situación jurídica material en que se funda la pretensión ” (VIERA, L.A.; “La teoría general del acto jurídico y los presupuestos procesales” en Estudios en memoria de Eduardo J. Couture; Ed. FDCS: Mdeo., 1957; p. 910). Incluida la falta de legitimación causal, como una de las excepciones previas, permite evitar el desarrollo de un proceso contra quien no podrá ser condenado por no encontrarse en una situación jurídica que funde tal decisión, resultando ello “manifiesto” desde un primer momento. Manifiesto, en su sentido natural y obvio (art. 18 del Código Civil) es, precisamente, algo que es «claro o evidente». En este sentido, la exigencia de que la falta de legitimación sea “manifiesta” y que “surja de los propios términos de la demanda” supone un estándar evidentemente estricto. En otras palabras, no basta con que la cuestión sea discutible o incluso probable, sino que debe desprenderse de manera directa, inmediata y sin esfuerzo interpretativo del propio relato de la parte actora, “sin necesidad de consultar o examinar ningún documento o de producir prueba” (V ALENTIN, G. El proceso de anulación de los actos administrativos. FCU, 2022; p. 82). Dicho de otro modo, la previsión legal busca reservar esta excepción para aquellos supuestos en los que, aun tomando por ciertos los hechos narrados en la demanda, resulte evidente que el demandado no es titular de la relación jurídica sustancial controver tida, de forma tal que el proceso carecería de sentido desde su inicio. Por el contrario, “Si la falta de legitimación o interés no surge de manera clara, grosera, palmaria, entonces no estamos en presencia de una excepción previa, y su resolución deberá quedar para la etapa final del juicio, esto es, cuando se dicte la sentencia definitiva” (KLETT, S.; “Algunas reflexiones sobre las excepciones previas de falta de legitimación y prescripción o caducidad” en Estudios de derecho procesal en homenaje a Adolfo Gelsi Bidart; FCU: Mdeo., 1999; p. 467). Es esta la apreciación que se hace respecto a la excepción planteada. En este punto, corresponde precisar que, tratándose de actos complejos, la determinación de la legitimación pasiva no puede resolverse de manera apriorística ni mediante una simplificación que prescinda de la estructura misma del acto. En efecto, si la vol untad administrativa es el resultado de la concurrencia de dos órganos : en el caso, la Intendencia y la Junta Departamental, prima facie , ambos aparecen como partícipes necesarios en la formación del acto lesivo. A diferencia de lo que ocurre con el objeto de la pretensión y el cómputo de la caducidad ya mencionado, donde el artículo 152 del CCA opta por una solución práctica, concentrando la impugnación en el órgano que emite el acto principal, en materia de legitimación pasiva no existe una regla legal expresa que permita excluir, de forma manifiesta, a alguno de lo s órganos intervinientes. Antes bien, la correcta integración de la litis exige considerar que la eventual invalidez del acto complejo puede derivar tanto de vicios propios del acto principal (la decisión del Intendente), como de vicios en el acto de autorización (la venia de la Junta Departamental). Por ello, excluir liminarmente a uno de los órganos implicaría, en los hechos, prejuzgar sobre el origen del vicio invocado, cuestión que es propia del análisis de fondo. En consecuencia, no puede sostenerse en esta etapa que la falta de legitimación pasiva de la Junta Departamental sea manifiesta. Por el contrario, la participación de ambos órganos en la formación del acto complejo justifica su comparecencia en autos , sin perjuicio de que, al dictarse la sentencia definitiva, y a la luz del examen concreto de los vicios alegados, pueda determinarse el grado de incidencia de cada uno en la producción del acto impugnado y, eventualmente, las consecuencias jurídicas que de ello se deriven. 5) Analizado el planteo del demandado, la situación de los actos administrativos complejos y el componente manifiesto o no manifiesto de la legitimación pasiva, entiende este Sentenciante que es posible apartarse de la solución preceptiva del art. 57 del CGP, y no imponer sanciones procesales especificas en el incidente. Por los fundamentos que vienen de exponerse, RESUELVO: 1) Desestimar la excepción de caducidad de la acción, sin sanción procesal específica. 2) Desestimar la excepción previa de falta de legitimación pasiva de la Junta Departamental de Río Negro por no ser manifiesta, difiriéndola al momento del dictado de la sentencia definitiva ulterior 3) Consentida o ejecutoriada, vuelvan para la continuación del proceso. Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado subrogante en el Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2° Turno