Sentencia Interlocutoria N° 140/2026

Montevideo, 16 de abril de 2026 SENTENCIA INTERLOCUTORIA Nº 140/2026 VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria en autos caratulados “ AA CONTRA ESTADO – MINISTERIO DEL INTERIOR. ACCIÓN DE NULIDAD” (Ficha: 108/2025) venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, actuando el Juez Subrogante, Dr. Nicolás Mariano Pallas Aguilar, a los efectos de resolver sobre todos los medios de prueba ofrecidos por las partes, conforme lo previsto en el art. 166 de la Ley Nº 20.333 (CCA). RESULTANDO: 1) Que, con fecha 10 de marzo de 2025, se presentó AA (“AA”) representada por el Dr. BB, a solicitar la nulidad de la Resolución Nº 260/2024 dictada por la Dirección General de Fiscalización de Empresas de dicho Ministerio el 24 de abril del 2024 , por la cual se dispuso exigir a la empresa la habilitación de los sistemas de seguridad ante DI.GE.FE. de 112 agentes, y establecer que el transporte de valores debe ser acorde al Decreto Nº 211/010 (fs. 3 a 6). 2) En su demanda, la accionante sostiene que el acto es ilegítimo por lo que reclama su nulidad (fs. 93 y ss.) . En tal sentido, explica que la DI.GE.FE. aplica erróneamente la normativa vigente: (i) no debiendo exigir a AA la habilitación, omitiendo el art. 35.15 de la RNRCSF (fs. 99); (ii) incluso si se aplicara el art. 35.13 tampoco correspondería a la actora la gestión de la habilitación para los sistemas de seguridad de los agentes (fs. 100); y (iii) la regla general establecida en el art. 2 del Decreto Nº 193/2015 sigue vigente, por lo que solo si la DI.GE.FE. determina que la presencia de “AA” en los Agentes constituye un riesgo adicional para la seguridad pública requeriría la habilitación correspondiente, lo que no es el caso ni ha quedado acreditado (fs. 100 vto. a 107 vto.). Argumenta también la parte actora, que el acto impugnado incumplió «principios básicos» del procedimiento administrativo (fs. 108), mediante inspecciones reservadas afectando el derecho de defensa del administrado (fs. 109), sin la motivación debida (con fórmulas genéricas, fs. 111), y contrario a los principios de debido proceso y contradicción (fs. 111 vto.). 3) Por Sentencia Interlocutoria Nº 6/2025, en el marco del control de admisibilidad de la demanda (art. 155 del CCA), esta Sede entendió que había caducado el plazo par a la presentación de la demanda, lo que fue revocado por Sentencia Nº 513/2025 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de fecha 16 de setiembre de 2025. 4) En su mérito, se confirió traslado por Decreto Nº 1852/2025, se presentó el Ministerio del Interior, debidamente representado por la Dra. CC, a contestar la demanda (fs. 184 y ss.). Al respecto, sostuvo que el acto administrativo se ajusta a derecho, por cuanto la actora administra una red de pagos y cobranzas, y por tanto su actividad está alcanzada por las disposiciones del BCU y las normas específicas de DI.GE.FE . (fs. 186 vto. y 187). Que se cumplió el procedimiento y se realizaron inspecciones en distintos locales, y « en su mayoría se concluyó que estos componen un riesgo medio alto para la seguridad pública» (fs. 183 vto.), por lo que se emitió la resolución por la cual se dispuso la exigencia de la empresa de habilitarse como lo ordena DI.GE.FE. (fs. 184). Entiende la demandada que no le aplica el art. 2 del Decreto Nº 193/2015, porque la actora brinda los servicios como empresa de cobranzas y manejan fondos de terceros (fs. 184), sin perjuicio de defender la derogación tácita de la norma por el Decreto Nº 35/2022 (fs. 189 vto.). 5) En su contestación, el demandado también solicitó la citación en garantía de DD (“DD”), empresa que brinda servicios de pagos y corresponsalía financiera, y quien previamente denunció irregularidades en el accionar de la actora. Esta citación fue desestimada por la Sede, por Decreto Nº 2264/2025 del 21 de noviembre de 2025, el que ha quedado firme. 6) Por Decreto Nº 2425/2025, de fecha 4 de diciembre de 2025, el expediente se abrió a la etapa probatoria. En su mérito, se presentó la parte actora (fs. 223 y ss.) ofreciendo prueba documental, (fs. 199 a 222 .). Mientras que la parte demandada (fs. 226), además de la documental agregada con la demanda (Antecedentes Administrativos), ofreció como prueba testimonial, la declaración del Sr. EE, gerente de la empresa DD a los efectos de declarará sobre el trámite iniciado (denuncia en el Exp. Apia Nº 2024-4-1-0006159). 7) Por Decreto Nº 229/2026 de fecha 20 de febrero de 2026, se confirió plazo para que las partes ofrecieran contraprueba o prueba sobre prueba, presentándose la parte actora oponiéndose a la prueba testimonial ofrecida por la demandada (fs. 240 y ss.), señalando que el testigo no tiene conocimiento de los hechos (fs. 240 vto.), no se identifica concretamente el objeto del ofrecimiento (fs. 241), y es manifiestamente inconducente (fs. 241 y 241 vto.). 8) Por tal motivo, los autos fueron puestos al despacho el día 16 de marzo de 2026, a los efectos del dictado de la presente Sentencia Interlocutoria, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 166 del CCA. 9) Con fecha 16 de marzo de 2026, en virtud de la licencia otorgada a la titular de la Sede, la Dra. María Victoria Suárez Cal, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo dispuso que el suscrito actuara como subrogante a partir del día 19 de marzo de 2026. En tal carácter, y en ejercicio de las facultades previstas en la Ley Nº 15.750, el art. 209 del CGP y el art. 183 del CCA, se dicta la presente sentencia en tiempo y forma. CONSIDERANDO: 1) Si bien no fue consagrado en el CCA una resolución que determine el objeto del proceso y de la prueba, al estilo del art. 341 N° 6 del CGP, a fin de poder dictar resolución útil sobre los medios de prueba ofrecidos sobre el objeto principal, corresponde previamente, y a estos exclusivos efectos, delimitar el objeto principal y el objeto de l a actividad probatoria a su respecto. 2) En tal sentido, el objeto principal del presente proceso, tal como surge de los actos de proposición de cada parte es: si corresponde o no disponer la nulidad de la Resolución Nº 260/2024 dictada por la Dirección General de Fiscalización de Empresas de dicho Ministerio el 24 de abril del 2024, por la cual se dispuso exigir a la empresa la habilitación de los sistemas de seguridad ante DI.GE.FE. de 112 agentes, y establecer que el transporte de valores debe ser acorde al Decreto Nº 211/010 (fs. 3 a 6). 3) Por consiguiente, la actividad probatoria habrá de delimitarse a si el acto es o no ilegitimo en cuanto a si (i) aplica erróneamente la normativa vigente; (ii) la presencia de “AA” en los Agentes constituye un riesgo adicional para la seguridad pública; (iii) cuenta con la motivación debida; y (iv) afecta el derecho de defensa del administrado, los principios del debido proceso y contradicción; todo tal como surge de los actos de proposición de las partes a fs. 93 y ss. y 184 y ss., respectivamente. 4) En función de ello, corresponde en esta instancia pronunciarse respecto a la admisión de los medios probatorios ofrecidos, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 166 y ss. del CCA, y art. 137 y ss. del Código General del Proceso (CGP), en virtud de la remisión del art. 167 del CCA. 5) Prueba ofrecida por la parte actora. Se tiene por agregada oportunamente la documental que acompañó la demanda de fs. 2 a 87. Se tiene por admitida la prueba documental ofrecida de fs. 199 a 222. 6) Prueba ofrecida por la parte demandada. Se admite y se tiene por agregada oportunamente la documental (Antecedentes Administrativos) oportunamente aportados por ella en formato digital (fs. 193). En cuanto a la prueba testimonial ofrecida, la declaración de Pablo MOLINA, gerente de la empresa DD (DD), corresponde hacer lugar a la oposición formulada por la parte actora, en tanto se trata de un medio probatorio manifiestamente inconducente, en los términos del art. 144.1 del Código General del Proceso. Señala el art. 144.1 del CGP (aplicable por la remisión del art. 167 del CCA): « Una vez que en la oportunidad correspondiente queden determinados los hechos a probar, el tribunal rechazará, a petición de parte o de oficio -con mención expresa de este fundamento- el diligenciamiento de las pruebas inadmisibles, las manifiestamente inne cesarias, las manifiestamente inconducentes y las manifiestamente impertinentes». En efecto, conforme ha quedado delimitado el objeto del proceso y, por consiguiente, el objeto de la actividad probatoria (Considerandos 2 y 3), la cuestión a decidir se circunscribe a la legitimidad del acto administrativo impugnado, lo que involucra a la correcta aplicación del marco normativo (incluyendo la motivación del acto, y los principios administrativos del procedimiento), y l a existencia o no de un riesgo adicional para la seguridad pública derivado de la actividad de la actora. Teniendo esto en cuento , la admisibilidad de los medios probatorios debe estar dirigida a su pertinencia y conducencia respecto de los hechos controvertidos relevantes para la decisión del litigio, debiendo rechazarse aquellos que resulten ajenos, superfluos o incapaces de aportar elementos útiles para la formación de convicción de la Sede. En palabras de l Maestro Couture: « prueba pertinente es aquella que versa sobre las posiciones y hechos que son verdaderamente objeto de prueba. Prueba impertinente es, por el contrario, aquella que no versa sobre las proposiciones y hechos que son objeto de demostración ” (COUTURE “Fundamentos de Derecho Procesal Civil”, página 238, Ediciones Depalma). Y , en la misma línea, VESCOVI: « La prueba impertinente es entonces aquella que evade o exorbita el objeto del proceso y de la prueba ” (VESCOVI “Código General del Proceso” Tomo IV , página 279). En el caso, el testigo propuesto ha sido ofrecido a efectos de declarar sobre una denuncia formulada en sede administrativa (Exp. Apia Nº 2024-4-1-0006159). Sin embargo, dicha circunstancia resulta extrínseca al objeto del proceso , en tanto lo que aquí se examina no es la veracidad o mérito de la denuncia de un tercero (la que, además, no está controvertida en tanto tal) , sino la juridicidad del acto administrativo dictado por la Administración en ejercicio de sus potestades. Su eventual declaración, tal como fue indicada, no guarda relación directa ni relevante con los extremos que se pretenden acreditar. Aun en la hipótesis de que el testigo confirmara los extremos de la denuncia, ello no tendría virtualidad suficiente para incidir de manera directa en la resolución de los puntos controvertidos, los cuales deben analizarse a la luz de los antecedentes administrativos, la normativa aplicable y la motivación del acto impugnado. Asimismo, el testigo ofrecido, ni siquiera es el firmante de la denuncia de la que es propuesto para declarar. Por lo dicho, n o surge , de la proposición, que el testigo posea conocimiento directo, específico y técnicamente idóneo respecto de los aspectos centrales que integran el objeto probatorio, en particular, la evaluación del riesgo para la seguridad pública derivado de la operativa de la actora en los Agentes, extremo que, por su propia naturaleza, requiere de apreciaciones técnicas o institucionales propias de los órganos competentes, y no de manifestaciones provenientes de un tercero ajeno al procedimiento decisorio. DEVIS ECHANDIA expresa: «Si el hecho no puede influenciar en la decisión, su prueba es claramente innecesaria. En este caso el juez debe rechazar la prueba por economía procesal » (“Teoría General de la prueba judicial.” Tomo I, página 205). Si bien se comparte el interés por la amplitud probatoria, en este caso puntual, además, no puede sostenerse que la parte quede en situación de orfandad probatoria. En efecto, la denuncia que dio origen a las actuaciones administrativas ha sido incorporada al proceso dentro de los Antecedentes Administrativos y, como tal, forma parte del acervo probatorio a ser valorado conforme a las reglas de la sana crítica. De este modo, el contenido de dicha denuncia puede ser objeto de análisis, contradicción y ponderación en el marco del presente proceso, lo que excluye cualquier afectación al derecho de defensa o a la debida acreditación de los hechos alegados. No debe soslayarse, finalmente, que la eventual intervención de la empresa a la que pertenece el testigo en estas actuaciones fue oportunamente planteada a través de su citación en garantía, la cual fue desestimada por resolución firme de esta Sede. En consecuencia, admitir ahora una prueba testimonial orientada a introducir, por vía indirecta, elementos vinculados a aquella citación importaría desnaturalizar los efectos de dicha decisión y reintroducir al proceso cuestiones que han quedado definitivamente excluidas. Por tanto, n o surge que el testigo propuesto pueda ofrecerle a la Sede prueba pertinente y conducente sobre estos aspectos , por lo que corresponde desestimar la prueba testimonial ofrecida. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1. A los únicos efectos de la resolución sobre los medios de prueba prevista en el art. 166 del CCA, fijase el objeto principal y de la prueba en la forma en que surge de los Considerandos N° 2 y N° 3 precedentes, respectivamente. 2. Sobre la prueba ofrecida por la actora , se tiene por agregada la prueba documental oportunamente aportada de fs. 2 a 87 y la aportada de fs. 199 a 222. 3. Sobre la prueba ofrecida por la demandada, se tienen por agregados los Antecedentes Administrativos aportados oportunamente (fs. 193) y no se hace lugar a la prueba testimonial ofrecida. 4. Consentida o ejecutoriada, vuelvan para proveer sobre la continuación del trámite. Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado subrogante en el Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2° Turno