Sentencia Interlocutoria N° 137/2026

Montevideo, 15 de abril de 2026 SENTENCIA INTERLOCUTORIA Nº 137/2026 VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria en autos caratulados “ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE USINAS Y TRANSMISIONES ELÉCTRICAS C/ ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE COMBUSTIBLES, ALCOHOL Y PORTLAND . ACCIÓN DE NULIDAD ” (Ficha: 749/2025) venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, actuando el Juez Subrogante, Dr. Nicolás Mariano Pallas Aguilar, a los efectos de resolver sobre la excepción de falta de agotamiento del acto administrativo (art. 164 del CCA). RESULTANDO: 1) Que, con fecha 28 de octubre de 2025 se presentó la ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE USINAS Y TRANSMISIONES ELÉCTRICAS ( UTE), representada por l a Dra. AA, a iniciar acción de nulidad contra los actos administrativos Facturas “A 626771” y “A 626772” y la nota GC. VSE N° 4/25, dictada por la ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE COMBUSTIBLES, ALCOHOL Y PORTLAND (ANCAP) (fs. 4 y 4 vto.), en el marco del contrato de suministro de gasoil y fueloil que los vincula (fs. 2 a 7). 2) Otorgado traslado por Decreto N° 20 25/2025, se presenta con fecha 5 de diciembre de 2025 ANCAP, debidamente representada por las Dras. BB, CC y DD, a contestar la demanda, y a defender la regularidad del acto impugnado. 3) Conjuntamente con la contestación de la demanda, el demandado opone excepción previa de falta de agotamiento de la vía administrativa. En efecto señala que, las Facturas “A 626771” y “A 626772” fueron emitidas por la Gerencia Logística (fs. 46 vto.) y, en consecuencia, correspondía la interposición de los recursos de revocación y jerárquico. En tanto, UTE solo interpuso el recurso de revocación, « no se agotó la vía administrativa correctamente» (fs. 46 vto). El Directorio de ANCAP no emite facturas, cuestión conocida por UTE (fs. 46 vto.) En cuanto a la nota GC. VSE N° 4/25 emitida por la Gerencia Comercial, también correspondía la interposición de ambos recursos, cosa que UTE no hizo (fs. 47 vto.). Adicionalmente, entiende que la nota « no constituye un acto administrativo (…) sino que se trata de una mera comunicación realizada a UTE tras su pago parcial» Y que, en caso que se entendiera igualmente como acto, se trata de un acto reiterativo (fs. 47) 4) Conferido traslado de la excepción por Decreto 2528/2025, la actora evacuó el mismo (fs. 82 y ss.), señalando que las facturas, conforme la cláusula 11 del contrato, deben ser emitidas por ANCAP por lo que correspondía, a los efectos de agotar la vía administrativa, únicamente el recurso de revocación (fs. 82 vto.). Del mismo modo, no surge de los documentos que hayan sido dictados por la Gerencia de Logística, tal como ANCAP invoca (fs. 82 vto.), no teniendo UTE conocimiento de la interna de ANCAP (fs. 83). Sobre la nota, señala que la misma fue « impugnada en la medida que secunda los actos originarios» (fs. 83). 5) Se dispuso el pasaje de estos autos para Resolución, poniéndose al despacho con fecha 16 de marzo de 2026, a los efectos del dictado de la presente Sentencia Interlocutoria. 6) Con fecha 16 de marzo de 2026, en virtud de la licencia otorgada a la titular de la Sede, la Dra. María Victoria Suárez Cal, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo dispuso que el suscrito actuara como subrogante a partir del día 19 de marzo de 2026. En tal carácter, y en ejercicio de las facultades previstas en la Ley Nº 15.750, el art. 209 del CGP y el art. 183 del CCA, se dicta la presente sentencia en tiempo y forma. CONSIDERANDO: 1) Que se acogerá la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa respecto de la nota GC. VSE N° 4/25 y se desestimará la excepción respecto de las Facturas “A 626771” y “A 626772” , de acuerdo con los fundamentos que siguen. 2) Cuestión Previa. La jurisdicción de la Sede. En autos se debate una pretensión de nulidad de actos dictados en el marco de un contrato comercial entre dos entes del dominio comercial e industrial del Estado: UTE y ANCAP. A los efectos de analizar la jurisdicción de esta Sede (antecedente procesal necesario para cualquier decisión), entiende est e sentenciante que, tratándose de un contrato que refiere a una actividad aun monopólica de ANCAP (la comercialización de gasoil y fueloil) estamos ante una relación comercial, pero regida por el Derecho Público. Como tal, los actos impugnados son actos administrativos. 3) El agotamiento de la vía administrativa . De la unión de los arts. 309 de la Constitución de la República y los arts. 39, 42 y 43 del CCA, para que un acto sea procesable ante esta jurisdicción, debe ser definitivo, este es, aquel sobre el que se ha agotado la vía administrativa mediante la interposición de los recursos correspondientes, y ha acaecido su posterior denegatoria expresa o ficta. Para el caso que nos ocupa, actos dictados dentro del Ente Autónomo ANCAP, la cantidad de los recursos correspondientes a fin del correcto agotamiento de la vía administrativa esta señalada expresamente en el art. 43 del CCA: - Se debe interponer el recurso de revocación « ante el mismo órgano que las haya dictado»; y - Si se trata de un « órgano sometido a jerarquía, deberá interponerse además, en forma conjunta y subsidiaria, el recurso jerárquico para ante el jerarca máximo de dicho órgano». En autos, conforme surge de fs. 7 a 10 de los AA, Expediente N° 255042/4, la parte actora interpuso únicamente el recurso de revocación sobre los actos administrativos que hoy impugna de nulidad. Por tanto, la cuestión planteada, entonces, requiere definir si los actos administrativos impugnados fueron dictados por un órgano sometido a jerarquía dentro de ANCAP y, en consecuencia, correspondía la interposición conjunta del recurso jerárquico para el correcto agotamiento de la vía administrativa, o el acto fue dictado por el jerarca máximo de ANCAP, y bastaba con el recurso de revocación, como lo hizo la parte actora. 4) La Nota GC - VSE N° 4/25 fue emitida por la Gerencia Comercial, por lo que correspondía interponer recursos de revocación y jerárquico. Siguiendo lo antedicho, no le asiste razón a la parte actora en cuanto al agotamiento de la vía administrativa sobre la Nota GC- VSE N° 4/25. Surge de la misma nota (fs. 7) que es suscrita por la Cra. Valeria Zacheo, de la Gerencia Comercial de ANCAP. El propio G.C. del título de la nota, es suficientemente sugestivo al respecto. Si bien la nota refiere a la toma de posiciones de ANCAP en el contrato, no se alega que se esté invocando representación o atribuciones delegadas alguna del Directorio de ANCAP. En consecuencia, siendo la Gerencia Comercial de ANCAP un órgano sujeto a jerarquía, en los tér minos del art. 43 del CCA, la sola interposición del recurso de revocación no es suficiente para el correcto agotamiento de la vía administrativa, acogiéndose la excepción , sin necesidad de ingresar en ulteriores cuestionamientos de fondo que harían a la sentencia definitiva. 5) Las Facturas “A 626771” y “A 626772” fueron emitidas por ANCAP, o, al menos, imputables al máximo órgano de ANCAP. Ahora bien, el caso de las Facturas “A 626771” y “A 626772” no asiste razón a la demandada, debiendo desestimarse la excepción. En primer lugar, la factura supone la exteriorización formal de una decisión administrativa con contenido patrimonial, en la que se individualiza un sujeto emisor, un sujeto obligado y una causa jurídica que la sustenta. En el ámbito de las relaciones con la Administración, esa exteriorización reviste además carácter de acto administrativo en sentido amplio, en tanto traduce la voluntad de la entidad pública en el tráfico jurídico, con efectos directos sobre la esfera jurídica de la otra parte. Definido esto, no puede soslayarse que el propio vínculo jurídico entre las partes prevé expresamente (cláusula 11 del contrato , fs. 11) que regula que es una «obligación de ANCAP» la facturación. Es decir, los actos impugnados refieren al cumplimiento de una obligación contractual específica, previamente acordada, que atribuye a ANCAP la calidad de sujeto emisor. Desde esa perspectiva, debe recordarse que la voluntad de ANCAP, en cuanto ente autónomo, se forma y se expresa a través de sus órganos competentes, siendo su Directorio el órgano jerarca y, por ende, su representante institucional primario (art. 3, Ley N° 8.764). Sin perjuicio de ello, resulta lógico y conforme a las reglas generales de organización administrativa que la emisión material de facturas no sea realizada directamente por el Directorio, sino por dependencias técnicas o administrativas que actúan en ejercicio de competencias propias o delegadas. Pero las facturas acompañadas en autos consignan como emisor a ANCAP. Sin más. Si ANCAP quería dejar claro que las facturas eran emitidas por su Gerencia Logística, éste debe dejar constancia en la factura de su actuar como emisor y, en todo caso, de «que se actúa por delegación » y « la indicación precisa de la resolución delegatoria en que pretende fundarse el delegatario para ejercer las atribuciones del delegante» (CASSINELLI, H.; “La delegación de atribuciones en la Constitución uruguaya ” en Derecho Constitucional y Administrativo. La Ley, 2010 p. 193). Así lo dispuso el art. 43 del CCA , en sus dos últimos incisos: «Cuando el acto administrativo sea dictado en ejercicio de atribuciones delegadas o subdelegadas, deberá contener constancia de ello con señalamiento de la correspondiente resolución delegatoria. A los efectos del agotamiento de la vía administrativa, se lo reputará como dictado por el órgano delegante. Si se omitiere dejar constancia del carácter delegado o subdelegado de las atribuciones, se considerará bien agotada la vía administrativa tanto si se interponen los recursos que corresponden contra los actos dictados por el órgano emisor en ejercicio d e su propia competencia como si se interponen los que proceden contra las decisiones que este dicte en ejercicio de atribuciones delegadas. En tales casos, el agotamiento ficto de la vía administrativa se configurará en el plazo que se corresponda con los recursos interpuestos por el administrado». En efecto, el destinatario del acto no tiene la carga de indagar los procedimientos internos de distribución de competencias, delegaciones o autorizaciones dentro de la Administración. Le basta con que el acto se presente como emanado del ente correspondiente, en este caso ANCAP, para reputarlo válido en cuanto a su autoría. Tal como señaló esta misma Sede en Sent. 147/2025: «Ello hace a la transparencia de la actividad administrativa pero también otorga seguridad jurídica al administrado que puede tener certezas acerca de quién ha dictado el acto y, en consecuencia, se encuentra mejor posicionado para ejercer sus derechos y acceder a la tutela jurisdiccional, si fuere el caso. No obstante, la delegación de atribuciones debe no sólo constar en el acto, sino darse a conocer al sujeto afectado, y es ese punto el que no se cumplió en el caso que convoca las presentes actuaciones. En efecto, no puede la Administración excepcionarse amparada en su propia omisión de informar debidamente las condiciones en las que se hubiere dictado el acto que ha generado agravio. Puesto que, la obligación de dejar tal constancia, tiene por fin informar al administrado sobre la existencia de la delegaci ón con las consecuencias que ésta despliega en cuanto a la imputación de los efectos del acto». Este criterio no se ve alterado por el hecho de que la parte actora sea también una persona pública estatal. La igualdad de jerarquía institucional no modifica las reglas de imputación del acto administrativo ni traslada a la contraparte la carga de verifi car la regularidad interna de la actuación del ente emisor. De todo lo anterior se sigue que, si las facturas fueron emitidas por o en nombre de ANCAP (como efectivamente surge de su texto) deben reputarse actos imputables al órgano máximo representativo de dicho ente, con independencia del órgano interno específico que haya intervenido en su confección material ; por lo que la vía administrativa se encuentra debidamente agotada con el recurso de revocación interpuesto por la parte actora. 5) No se impondrán sanciones procesales específicas. El art. 57 del CGP, también aplicable por la remisión del art. 207 del CCA, impone condena preceptiva en costas al vencido de un trámite incidental. En el caso, tratándose de una admisión (y desestimación) parcial, no hay, en puridad, un vencido. Adicionalmente, ambas partes defendieron posiciones legitimas con una conducta procesal adecuada. Por los fundamentos que vienen de exponerse, RESUELVO: 1) Acoger la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa respecto de la Nota GC. VSE N° 4/25, sin sanción procesal específica. 2) Desestimar la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa respecto de las Facturas “A 626771” y “A 626772, sin sanción procesal específica. 3) Consentida o ejecutoriada, vuelvan para la continuación del proceso. Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado subrogante en el Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2° Turno