Sentencia Definitiva N° 129/2026

Montevideo, 13 de abril de 2026 SENTENCIA DEFINITIV A Nº 129/2026 VISTOS: Para Sentencia Definitiva en autos caratulados “ AA CONTRA ADMINISTRACIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD DEL ESTADO . ACCIÓN DE NULIDAD” (Ficha: 386/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, actuando el Juez Subrogante, Dr. Nicolás Mariano Pallas Aguilar. RESULTANDO: 1) Que, con fecha 16 de junio de 2025, se presenta AA, asistida por la Dra. BB, a solicitar la nulidad de la Resolución N° 5210/2023 dictada por el Directorio de la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) el 22 de agosto de 2023 , por la cual se le aplicó la sanción de suspensión por el plazo de 20 días con retención total de haberes (fs. 15 a 19). 2) En su demanda (fs. 20 y ss.), la actora argumenta la nulidad del acto administrativo, por haberse dictado en contravención de la legalidad. En tal sentido, explica que la Resolución es el resultado de dos procedimientos sumariales instruidos tras denuncias de acoso laboral en el Hospital de Artigas, formuladas en 2018. La actora sostiene que la Administración no diligenció la prueba ofrecida (fs. 22, 29 vto.) y que actuó en forma parcial (fs. 22 vto.). También afirma que las decisiones adoptadas por ella fueron previamente consultadas con Recursos Humanos de ASSE (fs. 23), sin intención de perjudicar a la denunciante sino de contar con el personal que pudiera cumplir el ho rario en que funcionaría el equipo de Dirección, y que revocó la decisión de suspender la compensación que cobraba la funcionaria cuando supo que ello no correspondía (fs. 23 vto.). Asimismo, señala como falso que sus actuaciones hayan obedecido a un interés personal en otorgar el cargo a otra funcionaria. Por otra parte, destaca las condiciones de crisis institucional en la que se encontraba el Hospital de Artigas cuando se le solicitó que asumiera la Dirección, lo que obligó a efectuar cambios organizacio nales (fs. 24). De forma que entiende que su actuación fue legítima, dentro de la discrecionalidad, sin violentar derechos de nadie (fs. 26 vto.). A su vez, decisión se haya adoptado en base a indicios que además se encuentran desvirtuados por la prueba recabada (fs. 27 a 29). Luego, refiere al incumplimiento de los plazos previstos para el procedimiento (Resolución del Directorio de ASSE N° 693/2018), tratánd ose de una denuncia formulada 7 años atrás, y adiciona que no se le confirió vista del informe de la Comisión de Acoso Laboral (fs. 29 vto.); de tal forma entiende violentado el debido procedimiento y los principios de celeridad y razonabilidad (fs. 34). Igualmente, releva que en las propias actuaciones se admitió que no había falta administrativa (fs. 30 vto.) aunque luego se cambia de opinión para sostener que hubo “falta administrativa grave” (fs. 31). Así, también señala que hubo prejuzgamien to y varios cambios de criterio sobre la configuración de la falta (fs. 31 vto. y 32), así como que el informe sobre el cual se adoptó la decisión de sancionar a la actora, fue emitido sobre bases erróneas (fs. 32 vto. a 34). En otro apartado refiere a la falta de vista previa en el procedimiento recursivo y a los diferentes criterios sostenidos por los profesionales intervinientes (fs. 34 vto. a 35). En definitiva, entiende que la ilegitimidad del acto reposa en su carente motivación (fs. 36); en haber sido dictado con desviación de poder (fs. 37) tratándose “de una acción orquestada políticamente” y relacionada con otras investigaciones, con el fin de sancionarla o destituirla “por móviles políticos” (fs. 37 vto.); y en exceder el plazo de duración razonable, lo que violenta el debido proceso y la buena administración, tras haber estado sometida a un procedimiento disciplinario por más de 5 años (fs. 38 a 40). 3) Conferido traslado por Decreto Nº 739/2025, se presentó ASSE, con fecha 29 de julio de 2025, (fs. 425 y ss.), representada por la Dra. CC, defendiendo el acto impugnado. En efecto, sostiene que hubo actos de acoso configurados por el hostigamiento, el cambio inmotivado en los horarios y la notificación del cese de la compensación en el domicilio de la denunciante el día de su cumpleaños (fs. 426 vto). Asimismo, sostiene que se confirió vista y que se cumplió con las debidas garantías del debido proceso, adoptándose una Resolución totalmente fundada basada en la calificación de su conducta como una falta administrativa “intermedia”, acorde con lo cual se estableció la sanción (fs. 427 vto. y 428). Respecto a ésta sostiene que la sanción no resultó excesiva ni ilegítima ni infundada (fs. 428 vto.). 4) Con fecha 30 de julio de 2025, por Decreto Nº 975/2025 se tuvo por contestada la demanda, y se abrió el expediente a la etapa probatoria. En su mérito, se presentó se presentó la actora solicitando prueba documental en poder de la contraria (fs. 4 33); sin que hubiese ofrecimiento por la demandada. Con fecha 19 de agosto de 2025, por Decreto Nº 1 184/2025 se confirió plazo para que las partes ofrecieran contraprueba o prueba sobre prueba, ante lo cual sí se presentó la demandada a formular oposición a la prueba solicitada por la actora (fs. 438 a 439). En tal sentido manifiesta que uno de los expedientes solicitado se encuentra aún en trámite y tiene “carácter reservado” y que el otro refiere a una licitación y consta de más de 5000 fojas, argumentando que se trataría de prueba manifiestamente inconducente e ineficaz para demostrar lo que se pretende. Con fecha 20 de octubre de 2025, se dictó la Sentencia Interlocutoria Nº 241/2025 respecto a la admisión de los medios probatorios ofrecidos (art. 166 del CCA). Se diligenció la prueba en legal forma (fs. 447 a 4 904), y alegaron las partes (fs. 49 11 y ss. y fs. 4 908 y ss., respectivamente). 5) Concluida la causa, los autos fueron puestos al despacho el día 11 de febrero de 2026, a los efectos del dictado de la presente Sentencia Definitiva, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 172 del CCA. 6) Con fecha 16 de marzo de 2026, en virtud de la licencia otorgada a la titular de la Sede, la Dra. María Victoria Suárez Cal, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo dispuso que el suscrito actuara como subrogante a partir del día 19 de marzo de 2026. En tal carácter, y en ejercicio de las facultades previstas en la Ley Nº 15.750, el art. 209 del CGP y el art. 183 del CCA, se dicta la presente sentencia en tiempo y forma. CONSIDERANDO: 1) La Sede desestimará la demanda de nulidad planteada por la parte actora y, en consecuencia, confirmará el acto administrativo impugnado, por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de la acción. La acción de nulidad s e dirige contra Resolución N° 5210/2023 dictada por el Directorio de ASSE el 22 de agosto de 2023. Desde el punto de vista formal, se han cumplido con los requisitos de admisibilidad respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 42, 43, 55, 56, 151 y 153 del CCA). En efecto: (a) El acto administrativo contra el cual se accion a es definitivo, esto es, que a su respecto se ha agotado la vía administrativa mediante la interposición de todos los recursos que correspondan y que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya configurado denegatoria ficta. Asimismo, debido a lo que surge del art. 48 del CCA, cabe ahora agregar aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratificación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber la Ad ministración incumplido pronunciarse y notificar tal pronunciamiento, dentro de los 30 días de presentado el urgimiento; y, también, aquellos casos en que, urgida la resolución del asunto, la Administración lo responda en plazo. En el caso, surge de los dichos de ambas partes y de los Antecedentes Administrativos, que la Resolución fue notificada el 4 de setiembre de 2023 (fs. 19) , y se presentaron los recursos de revocación y anulación con fecha 14 de setiembre de 2023 (fs. 20 vto.). Si bien la vía administrativa se agotó en forma ficta por el transcurso de los 200 días desde la interposición de los recursos, el día 1 de abril de 2024, la Administración desestimó el último de los recursos, mediante la Resolución de la Ministra de Salud Pública en ejercicio de atribuciones delegadas del Poder Ejecutivo, notificada el 12 de marzo de 2025 (fs. 14 vto). (b) Que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo, esto es, dentro de los 90 días posteriores al agotamiento de la vía administrativa o su reapertura, y que no hubieren pasado 2 años desde la interposición de los recursos, en la forma indicada por los arts. 55 a 57 del CCA. En el caso, la demanda de nulidad fue presentada con fecha 16 de junio de 2025, de forma tempestiva (fs. 20 y ss.). (c) Y que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legitimo en la anulación de tal acto. En ese sentido, el objeto de esta litis es la declaración de nulidad de un a Resolución que sanciona a la parte actora , por lo que se cumple también con este requisito. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Tal como puede apreciarse de los actos de proposición de las partes y de la fijación del objeto del proceso consentida por éstas (Sentencia Interlocutoria 241/2025), la cuestión de debate se centra en «determinar si la Resolución N° 5210/2023 dictada por el Directorio de la Administración de los Servicios de Salud del Estado (“ASSE”) dictada el 22 de agosto del 2023, lo ha sido acorde a derecho, o en cambio, debe anularse por ilegitimidad». Por tanto, el objeto de la prueba fue fijado en: «(i) si se vulneró el debido procedimiento y/o el derecho de defensa, o los principios de celeridad y razonabilidad en el trámite; (ii) si el acto se encuentra debidamente motivado; (iii) si la prueba fue correctamente valorada y si los hechos relevados durante la instrucción sumarial demuestran la existencia de falta administrativa imputable a la actora; (iv) en tal caso, cuál es la falta administrativa imputable, su calificación y (v) la proporcionalidad y razonabilidad de la sanción dispuesta; (vi) así como si hubo una actuación con desviación de poder». 4) Valoración de la prueba y l os hechos que se debaten en el presente. Se trata de un trámite de considerable volumen, con abundantes antecedentes administrativos y un importante caudal probatorio incorporado y solicitado por las partes tanto en sede administrativa como ante esta Sede. Por ello, y a los efectos de favorecer la claridad expositiva y la eficacia en la decisión, se procederá a unificar el examen de la prueba con el tratamiento de los argumentos de derecho, evitando así reiteraciones y permitiendo una valoración integral de los extremos controvertidos En el orden determinado por la Sentencia Interlocutoria 241/2025, se analizarán los distintos argumentos. 5) Fundamentos de Derecho con relación a los argumentos planteados por las partes. El examen conjunto de los agravios articulados por la parte actora, a la luz del abundante material probatorio incorporado tanto en sede administrativa como jurisdiccional, no permite advertir la existencia de vicios de legalidad que justifiquen la anulación del acto impugnado. En efecto, surge del procedimiento administrativo que la Administración sustanció el procedimiento disciplinario respetando las garantías esenciales del debido proceso, otorgando a la sumariada las oportunidades de participación y defensa que el ordenamiento impone, valorando la prueba conforme a criterios de razonabilidad, y adoptando una decisión fundada, dentro del marco de sus potestades. En este sentido, corresponde reafirmar que la función de esta Sede es la de ejercer un control de legalidad sobre el obrar administrativo, verificando la ausencia de arbitrariedad, desviación o infracción normativa , no tratándose de una segunda instancia de la Administración. Desde esa perspectiva, el análisis de autos no revela apartamientos de entidad suficiente que habiliten la anulación pretendida. Por el contrario, el acto impugnado aparece como el resultado de un procedimiento extenso y complejo, en el que la Administración procuró esclarecer los hechos denunciados en un contexto institucional particularmente sensible, adoptando finalmente una sanc ión que guarda adecuada relación con la conducta tenida por acreditada. A partir de ello, y siguiendo el orden fijado al delimitar el objeto del proceso, se analizarán los distintos agravios. 5.1) Ausencia de vulneración de principios durante el trámite administrativo En el orden cronológico de los agravios articulados por la parte actora, corresponde comenzar por el análisis de las vulneraciones alegadas a los principios que rigen la instrucción del sumario administrativo. El debido proceso administrativo constituye una garantía de raigambre constitucional que asegura a todo administrado la posibilidad de ser oído, de ofrecer y producir prueba, y de obtener una decisión fundada por parte de la Administración. En materia disc iplinaria, dicho principio se traduce en la observancia de un procedimiento regular, con respeto a las formas y a la sustancia. Lo ha analizado el Tribunal de lo Contencioso Administrativo como tener « conocimiento de las actuaciones, habiendo sido debidamente notificados y habiendo evacuado todas y cada una de las vistas oportunamente conferidas, proponiendo reiteradamente medios probatorios que fueron diligenciados» (Sent. 3/2026). Del mismo modo, el Tribunal en Sent. 522/2022, explicita este principio de que «toda persona tiene derecho a defenderse con amplitud en sede administrativa y este derecho comprende, como primer elemento indiscutible, su conocimiento y contralor de las actuaciones. Este derecho a defenderse, en vía administrativa, como principio genera l de derecho, resulta aplicable a todo procedimiento administrativo. Resulta pues un principio general que debe pautar toda actuación administrativa, o sea, a todo procedimiento administrativo -con carácter amplio y no restrictivo -, constituyendo una garantía de los derechos humanos resultando de aplicación, también, al procedimiento administrativo disciplinario» En el caso de autos, del análisis de las actuaciones sumariales no se advierte que, en esencia, tales garantías hayan sido desconocidas. La normativa aplicable, en el caso, es el Reglamento de Procedimiento Disciplinario de ASSE. Vale reseñar algunos artículos del Reglamento aplicables al procedimiento que se llevó a cabo. Artículo 158: «El procedimiento disciplinario es el conjunto de trámites y formalidades que debe observar la Administración de los Servicios de Salud del Estado (A.S.S.E.) en el ejercicio de sus poderes disciplinarios. Se regulará por las normas del presente Libro, sin p erjuicio de la aplicación, en lo pertinente, de las contenidas en el anterior y por las contenidas en el Reglamento General de A.S.S.E». Artículo 159: «Es falta susceptible de sanción disciplinaria todo acto u omisión cometido por un funcionario, intencional o culposo, que viole los deberes funcionales». Artículo 162: «Las faltas administrativas prescriben: a. Cuando además constituyen delito en el término de prescripción de ese delito; b. Cuando no constituyen delito, a los ocho años. El plazo de la falta administrativa empieza a correr de la misma forma que el previsto para el de la prescripción de los delitos en el artículo 119 del Código Penal. La prescripción establecida en este artículo se suspende por resolución que disponga una investigación administrativa o la instrucción de sumario por la falta administrativa en cuestión». Artículo 205: «El instructor sumariante, en su informe circunstanciado, al momento de imputar la falta, deberá calificarla como leve, intermedia, grave o muy grave, atendiendo a las siguientes circunstancias: 1. El deber funcional violentado. 2. El grado en que haya vulnerado la normativa aplicable. 3. La gravedad de los daños causados. 4. El descrédito para la imagen pública de la Administración. 5. El bien jurídico puesto en riesgo. La responsabilidad disciplinaria aumenta en función de la jerarquía del funcionario que comete la falta». Y Artículo 215 del Reglamento: «Las faltas leves ameritarán la suspensión de hasta 15 días inclusive. Las intermedias a partir de 16 días y hasta 90 días inclusive. Las graves a partir de 91 días y hasta 179 días inclusive. Finalmente las faltas muy graves ameritarán la suspensión de 180 días o la destitución del cargo». En el presente, con fecha 10 de agosto de 2018, la Sra. DD presentó ante ASSE denuncia de acoso laboral contra la parte actora, relatando distintos hechos alegados acontecidos desde que la actora asumió la Dirección del Centro Departamental de Artigas (fs. 46 a 50) . Relata distintas situaciones que califica de « persecutorios y h ostiles», tales como maltrato verbal, amenazas de quitas de compensación y modificación de horario con el fin de designar otros funcionarios en su lugar. Recibida la denuncia, ASSE aplica su protocolo (fs. 53), mediante Informe de la Comisión Técnica de Acoso Laboral para la Dirección Técnica de la Region Norte, el que indica que se deberán adoptar las medidas adecuadas, otorgar un plazo a la denunciada para que presente descargos, y remitir a la Comisión un informe con el detalle de las medidas adoptadas. En tiempo y forma la actora realiza sus descargos, entendiendo que no realizó ningún acoso, ni ninguna amenaza, y dando su punto de vista sobre la interpretación de algunos de los hechos relatados por la denunciante (fs. 56 a 66). La Asesoría Legal de la Region Norte, informando que la denunciante pas ó a cumplir funciones en otra dependencia, dependiendo pura y exclusivamente del Director Administrativo (fs. 57) y se continúa el procedimiento a fin de designar un instructor en forma a efectos de diligenciar la prueba testimonial ofrecida por las partes (fs. 72). Se toman las distintas declaraciones: - Fs. 104 a 105 – Declaración de EE. - Fs. 106 a 107 – Declaración de FF. - Fs. 108 a 110 – Declaración de GG. - Fs. 111 a 112 – Declaración de HH. - Fs. 149 a 151 – Declaración de II. - Fs. 154 – Declaración de JJ. - Fs. 156 a 158 – Declaración de DD. (denunciante) - Fs. 163 a 166 – Declaración de AA. (denunciada) El 12 de febrero de 2020, la Lic. KK de la Comisión Técnica de Acoso Laboral señala que, de la prueba producida, « existen inicios que pueden determinar la existencia de una situación de acoso laboral» (fs 127 vto.), sugiriendo «que se considere el inicio del procedimiento disciplinario correspondiente», lo que es acompañado por el Informe de la División Investigaciones y Sumarios (fs. 177), y l a Dirección Jurídico Notarial (fs. 178). Por Resolución del 30 de julio de 2020, ASSE dispone el inicio de un sumario administrativo a la actora (fs. 181). En dicho sumario, nuevamente, se sucede el diligenciamiento de prueba testimonial: - Fs. 202 a 203 - Declaración de LL. - Fs. 204 a 205 – Declaración de MM. - Fs. 206 – Declaración de María del DD. - Fs. 260 a 262 – Declaración de AA. Se sucede un informe de la abogada instructora, concluyendo que la conducta de la Dra. AA se encuentra comprendida en una situación de acoso laboral, incurriendo en falta administrativa grave pasible de sanción disciplinaria (fs. 270), del que se le concede vista (fs. 271). A fs. 278 a 291, con fecha 3 de agosto de 2021, la actora evacua la vista conferida y propone nuevos medios probatorios , los que son admitidos citándose los testigos regferoidos, y rechazando la recusación del instructor. Completadas las nuevas diligencias probatorios, surge un nuev o informe de la instrucción, donde concluye que los hechos denunciados por la Sra. DD no configurarían una situación de acoso laboral propiamente dicha, sino que los hechos efectivamente acreditados (modificaciones de horario y retiro de compensaciones y otras actitudes de « forma de comunicarse», pueda haber generado « confusión y malestar en la denunciante», sin perjuicio de lo cual supone la clausura. Sin embargo, a fs. 344. la Secretaria Letrada, discrepando con los informes anteriores y compartiendo lo dictaminado por la Comisión de Acoso Laboral, considerando que los hechos denunciados constituyen actos que quedan comprendidos en los que se entienden como Acoso Laboral. Se le otorga nueva vista, presenta sus descargos el 22 de agosto de 2023, y la Resolución hoy impugnada sanciona el acoso laboral con la aplicación de una suspensión de 20 días con retención de haberes. Del análisis de las extensas actuaciones administrativas surge que la sumariada fue debidamente notificada de las distintas instancias del procedimiento, tuvo oportunidad de formular descargos, ofrecer y producir prueba, así como de tomar conocimiento de los elementos incorporados al expediente, en términos que satisfacen las exigencias propias del debido procedimiento administrativo. En cuanto a la alegada omisión en el diligenciamiento de prueba por informes en el último descargo , no se advierte que las decisiones adoptadas en tal sentido configuren una restricción ilegítima del derecho de defensa, sino el ejercicio de facultades de conducción del procedimiento propias de la Administración, en orden a la pertinencia y conducencia de los medios probatorios. En efecto, la prueba pendiente fueron oficios pedidos al Hospital de Artigas sobre los ingresos (en tiempo) de denunciante y denunciada , así como de otros funcionarios, y las compensaciones de la denunciada y otra funcionaria (fs. 296). Ahora bien, la falta de diligenciamiento de dichos informes carece de aptitud para incidir de manera relevante en la validez del acto impugnado. En primer lugar, se trata de extremos que no guardan una relación directa e inmediata con el núcleo fáctico objeto del sumario, esto es, la existencia o no de conductas configurativas de acoso laboral en el plano relacional y funcional. Los registros de ho rario o las compensaciones económicas, aun cuando pudieran aportar algún contexto, no resultan idóneos para desvirtuar ni confirmar, por sí solos, las conductas interpersonales denunciadas, que constituyen el verdadero objeto de análisis en este tipo de procedimientos. En segundo término, tales extremos ya habían sido, en lo sustancial, incorporados indirectamente al expediente a través de la prueba testimonial producida, en la que diversos declarantes dieron cuenta de las dinámicas de trabajo, modificaciones de horario y condiciones funcionales de los involucrados. En este sentido, la eventual reiteración o confirmación documental de dichos aspectos no aparece como imprescindible. En tercer lugar, debe destacarse que la propia instrucción sumarial, tras la ampliación probatoria promovida por la actora, revisó su conclusión inicial, lo que evidencia que el material probatorio ya incorporado fue considerado suficiente para reexaminar integralmente los hechos. Es decir, lejos de existir una clausura arbitraria de la actividad probatoria, el procedimiento evidenció una apertura efectiva a la reconsideración de los hechos a la luz de la prueba producida. Ello relativiza aún más la incidencia que podría atribuirse a la prueba por oficios omitida. La actividad probatoria desplegada en el expediente no solo fue amplia en términos cuantitativos, sino también diversa en cuanto a su naturaleza, lo que permiti ó conformar un cuadro fáctico suficientemente completo. Tampoco el transcurso del tiempo en la sustanciación de los procedimientos, considerado en abstracto, determina por sí solo su nulidad, en ausencia de una concreta afectación al derecho de defensa o de una incidencia decisiva en el resultado final. Como señaló el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en reciente Sentencia 396/2025: «A falta de solución legal expresa, la duración razonable del proceso no constituye una cuestión de calendario, sino que, más bien, debe centrase un examen cuidadoso de las circunstancias propias de cada caso, circunstancias cuya apreciación pueden ser diversas o heterogéneas para otros asuntos. Precisamente, del estudio de todas las circunstancias en conjunto es que se obtiene la razonabilidad del plazo que sirve de apoyo para la evaluación de las condiciones de jure y de facto que convergen en la posible y eventual violación del derecho a un proceso en un término razonable” (Sentencias Nos. 307/2019, 63/2020 y 293/2021) En el caso, ASSE no tiene una solución legal expresa para la duración total de su procedimiento , sino que se rige por su Reglamento de Procedimiento Disciplinario de ASSE , con determinación de plazos intermedios, pero no finales (art. 201); por lo que debe analizarse la complejidad del asunto y la actuación de la administración. Y, a juicio de este sentenciante, la complejidad surge palmaria del expediente administrativo. En efecto, la sustanciación del sumario estuvo signada por la producción de abundante prueba (especialmente testimonial), la promoción de nuevas diligencias a instancia de la propia actora, así como la emisión de sucesivos informes por parte de la instrucción. Esta dinámica da cuenta de un procedimiento en permanente impulso, en el que las distintas etapas se sucedieron conforme a la complejidad del asunto, sin períodos de inercia que permitan inferir desinterés o demora injustificada por parte de la Administración. Del examen cronológico de las actuaciones no se advierten lapsos extraños entre los distintos hitos relevantes del procedimiento. Salvo la primera citación a audiencia, incluso antes del sumario, donde mediaron 7 meses de espacio, el resto del procedimiento sumarial se realizó en forma más que adecuada. Entre la producción de los informes técnicos y las decisiones administrativas subsiguientes transcurrieron plazos acotados y razonables, compatibles con la necesidad de análisis y valoración del material probatorio incorporado. Del mismo modo, entre la evacuación de la vista final por parte de la actora y el dictado de la resolución impugnada no medió un lapso que pueda calificarse como excesivo o lesivo de garantía alguna. Véase que en setiembre de 2022 hay un informe de la instructora, una vista posterior, un informe de jurídica notarial en febrero de 2023, el de asesoría letrada en abril de 2023, y la resolución impugnada (co n nueva vista) en agosto de 2023. De esta forma, no prescribió la falta ya que no transcurrieron los 8 años del art. 162 del Reglamento de ASSE, y tampoco asiste razón a la actora en que esta demora supuso una violación al derecho del administrado a un debido procedimiento . Mas bien, ocurri ó lo opuesto: la duración del procedimiento aparece directamente vinculada con la complejidad del caso y con la amplitud de la actividad probatoria desplegada (en buena medida impulsada por la propia interesada ) lo que excluye toda idea de dilación indebida o de afectación al debido procedimiento. Lo actuado revela que la Administración procuró compatibilizar adecuadamente el esclarecimiento de los hechos con un desarrollo razonablemente ágil del trámite. Para que estemos en presencia de un vicio trascendente en el procedimiento, «es necesario que la Administración aplique erróneamente una norma de procedimiento, valiéndose de un procedimiento que no corresponde, desplazando el que debió haber observado por ser el aplicable al caso concreto, u omitiendo alguna formalidad esencial al procedimiento legalmente regulado (…) Las formalidades que debe cumplir el procedimiento de dictado de un acto administrativo pueden calificarse de sustanciales o esenciales y no sustanciales, secundarias o accesorias. Cuando se omite las primeras, o se cumplen en forma irregular, tales vicios influyen en la decisión de fondo; mientras que tratándose de las formalidades no sustanciales, su omisión o cumplimiento irregular no implican la desnaturalización del procedimiento administrativo seguido, ni ejercen decisiva influencia en él ” (RUOCCO, Gr aciela y DELPIAZZO, Carlos, Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración. Tomo I. La Ley, 2013, pp. 83 y ss.). En definitiva, no se verifica una afectación sustancial de las garantías invocadas que vicie el procedimiento. 5.2) Motivación debida del acto La actora sostiene que el acto carece de motivación suficiente. Sin embargo, dicha afirmación no se corresponde con el contenido de la resolución impugnada. En efecto, de la lectura de la totalidad del expediente, surge que la Administración explicitó los hechos que tuvo por acreditados, las normas aplicables y el razonamiento que condujo a la calificación de la conducta y a la determinación de la sanción. La motivación, en tanto requisito de validez, exige la exteriorización de las razones que permiten comprender el iter lógico seguido por el órgano decisor, extremo que en el caso se encuentra satisfecho. La motivación no solo debe encontrarse en el acto impugnado en concreto, sino en la totalidad de las actuaciones. Como señala MARIENHOFF, en reiterada cita, enteramente aplicable al caso: «la motivación del acto administrativo -aunque ella fuera obligatoria- puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la forma del acto, en el proceso de “formación” o en el de “expresión” de la voluntad de la Adm inistración Pública. En otras palabras, la motivación puede se concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o anterior a tal expresión apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa. En suma, deb e tratarse de una motivación idónea y eficaz, para lo cual se requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto » (MARIENHOFF, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Buenos Aires, p. 330 a 332). Por tanto, no se configura el vicio invocado. 5.3) Razonable valoración de la prueba sobre la falta administrativa imputable a la actora En el caso, la prueba recabada fue ponderada en forma congruente con dicho estándar, no advirtiéndose arbitrariedad manifiesta en la apreciación de los elementos probatorios relativos a las conductas imputadas. Ahora bien, corresponde efectuar una precisión relevante a los efectos de delimitar adecuadamente el alcance del control jurisdiccional en esta materia. El proceso contencioso anulatorio no es un tribunal de alzada del procedimiento administrativo. Por lo que no debe confundirse la valoración de la prueba con la exactitud o acierto de las conclusiones a las que arriba la Administración. Desde esta perspectiva, aun cuando pudiera discutirse el grado de convicción que ciertos elementos generan o la mayor o menor solidez de algunas inferencias, lo cierto es que ello no implica, necesariamente, una infracción a las reglas de la sana crítica. En otras palabras, el desacuerdo que la parte actora tenga con la conclusión alcanzada no habilita, por sí solo, a calificar la valoración como arbitraria, en tanto ésta se encuentre debidamente fundada y estructurada sobre una base probatoria existente. Esto sucede en este caso concreto. N o se advierte que la Administración haya incurrido en razonamientos ilógicos, contradictorios o abiertamente irrazonables al momento de ponderar la prueba. El centro de la cuestión radica en determinar si, a partir del material probatorio incorporado al expediente, resultaba razonable concluir en la existencia de conductas susceptibles de ser calificadas como acoso laboral, en los términos considerados por la Administración. En este punto, corresponde recordar que las situaciones de acoso laboral presentan particularidades propias en materia probatoria. Se trata, por lo general, de conductas que se desarrollan en ámbitos interpersonales, en contextos de trabajo específicos, lo que dificulta su acreditación mediante prueba directa o documental clásica. Mas bien, se trata de prueba indiciaria. Por ello, tanto la doctrina como la jurisprudencia han admitido una valoración amplia y contextual de los elementos probatorios, en la que adquiere especial relevancia la prueba testimonial, los indicios concordantes y la reconstrucción del clima laboral en el que se insertan los hechos denunciados. Como señaló el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en Sent. 289/2022: « los actos atribuidos a la parte empleadora no resultan comúnmente explícitos, puesto que no surgen de un modo claro e inequívoco, sino más bien -salvo excepciones- emergen de una construcción indiciaria dada por una conducta más o menos oculta (…) Frente a esta situación, la jurisprudencia ha utilizado criterios de valoración de la prueba, que precisamente tienen en cuenta las dificultades que existen para probar las conductas configurativas del acoso. En efecto, se aplican las reglas de la prueba por indic ios dadas, por ejemplo, por el análisis de las comunicaciones y conductas percibidas por testigos, aunque no parezcan evidenciar conductas de actos configurativos de acoso directo». En el caso de autos, la Administración no se limitó a una apreciación aislada de determinados episodios, sino que efectuó una valoración conjunta de las declaraciones testimoniales, de las circunstancias funcionales acreditadas y de las dinámicas de relaci onamiento entre los involucrados, procurando identificar las conductas susceptibles de generar afectación en la esfera laboral de la denunciante. Las situaciones de acoso laboral presentan, por su propia naturaleza, un componente subjetivo ineludible, en tanto se proyectan sobre la vivencia del trabajador afectado y sobre el modo en que determinadas conductas son percibidas en el contexto de la rela ción laboral. Ello no implica que su configuración quede librada a una mera apreciación individual o arbitraria, sino que exige una contrastación objetiva de los hechos y de su aptitud para generar un ambiente laboral hostil, intimidatorio o degradante, valorados conforme a pautas de razonabilidad y experiencia. Así, de las declaraciones de testigos obrantes en autos surge la descripción de conductas reiteradas: (i) FF: « en estos nueve años que llevo acá, pasamos varias Direcciones y nunca vi ninguna que afectara tanto a un compañero. Como en este caso se ha afectado a Rosario, afectar me refiero a hacer pasar malos momentos» (fs. 106 y 107). (ii) EE: «desde el momento que la retiraron de su cargo hasta la fecha, supe de malos tratos hacia ella» (fs. 60). (iii) HH: «de las primeras conversaciones que tuvimos con la Directora, en mi calidad de Directora Administrativa ella me manifestó la voluntad de retirarle el nivel que percibía Rosario (…) fui testigo del estado de angustia de varios compañeros, luego de encuentros que tuvieron con la Directora» (fs. 111). (iv) II menciona que se utilizaban tonos de voces inadecuado (fs. 149). Desde esta perspectiva, además, adquiere especial relevancia el hecho de que, en sus descargos, la actora no niega sustancialmente la ocurrencia de la mayoría de las conductas que le son atribuidas, sino que propone una reinterpretación de las mismas, asignándoles un sentido diverso al que les fue otorgado por la Administración. Así, por ejemplo, reconoce haber mantenido reuniones iniciales con el personal con legajo en mano, aunque sostiene que ello obedecía a una finalidad de conocimiento organizacional y no de amedrentamiento; admite determinadas observaciones o actitudes vinculadas al uso de perfume, pero las justifica en razones personales; admite su intención de traer otra funcionaria para cumplir las funciones de la denunciante, pero entiende que eso tenía que ver con la confianza que esta otra funcionaria le generaba; y relativiza otros comportamientos (como la falta de revisión de determinadas situaciones funcionales o el desconocimiento de circunstancias personales , como cumpleaños, o laborales como compensaciones) atribuyéndolos a limitaciones operativas o de información. Esta prueba fue considerada idónea por la Administración para configurar un escenario de hostigamiento o trato inadecuado en el ámbito de trabajo. Por último, debe destacarse que la existencia de informes contradictorios en el curso del procedimiento no deslegitima por sí misma la decisión final adoptada, en tanto la Administración, en ejercicio de sus potestades decisorias, puede apartarse fundadamente de las conclusiones de la instrucción o de informes previos, siempre que explicite las razones que sustentan su posición. En autos, la resolución impugnada recoge y hace suyos los fundamentos que considera más ajustados a derecho, en particular aquellos que enfatizan la configuración de un conjunto de conductas que exceden meras desinteligencias funcionales para ingresar en el terreno del acoso laboral. En definitiva, la apreciación de la prueba realizada en sede administrativa aparece como razonada, fundada y apoyada en elementos efectivamente incorporados al expediente, sin que se advierta un apartamiento de las reglas de la lógica, la experiencia o la sana crítica que habilite su descalificación en esta sede jurisdiccional 5.4) La sanción es razonable y proporcionada a la falta imputada. Ahora bien, e l principio de proporcionalidad exige que las sanciones administrativas guarden adecuada relación con la gravedad de la infracción cometida, atendiendo a las circunstancias del caso, la entidad del daño ocasionado y la conducta del administrado. Este principio opera como límite al ejercicio de la potestad sancionatoria. Como ha señalado esta misma Sede, en Sent. 71/2026, aun cuando las normas admiten distintas sanciones, sin especificar cuando se impone cada una «ello no implica que la fijación de la sanción no quede sujeta al control de su razonabilidad y proporcionalidad acorde con los hechos en los que se hubiere fundado; sino que, justamente, “la graduación proporcional de las sanciones presupone la existencia de un margen de decisión que opera, aunque con intensidad suficiente en todos los niveles” (SOLER, G.; “Graduación de las Sanciones”; VÁZQUEZ, C. (Coord.) Derecho Administrativo Sancionatorio; Ed. FCU: Mdeo., 2003; p. 227) En tal sentido, sostiene NIETO que “Una vez que los jueces han comprobado la corrección formal del acto de atribución de la sanción pueden y deben extender su control a la corrección material del principio de proporcionalidad que es en la práctica el punto más sensible su intervención” (NIETO, A.; Derecho Administrativo Sancionador; Ed. Tecnos, Madrid; 2012; p. 530). En el presente caso, la sanción impuesta de suspensión por veinte días aparece como adecuada en relación con la falta imputada a la parte actora. Se presenta como una respuesta disciplinaria que guarda proporción con la entidad de la conducta reprochada (acoso laboral), en el marco de la calificación efectuada por la Administración. No se advierte que la sanción resulte excesiva, irrazonable o desproporcionada, ni que implique un apartamiento de los criterios habituales en la materia. Se trató de una falta catalogada como intermedia del art. 2015 del Reglamento, lo cual, es de recibo. Se dispuso una sanción de 20 días dentro de la categoría intermedia, siguiendo el art. 215 del Reglamento lo cual también es de recibo; y no debe olvidars e, que, como bien señala el 205 la sanción debe tener en cuenta la jerarquía. Tratándose de una situación de acoso tipificada contra la Directora del Centro, resulta particularmente relevante ponderar la posición jerárquica de la persona afectada, así como el impacto institucional de la conducta, lo que justifica una respuesta disci plinaria que, sin apartarse del marco reglamentario previsto para las faltas intermedias, refleje adecuadamente la gravedad del hecho en función de las circunstancias del caso. En tal sentido, la sanción impuesta se presenta como razonable y proporcional, en tanto se encuentra debidamente fundada en los criterios normativos aplicables y en la necesaria preservación del orden funcional y el respeto debido a las autoridades. Por tanto, tampoco en este aspecto se configura vicio de legalidad 5.5) Ausencia de desviación de poder Finalmente, en cuanto a la alegada desviación de poder, la misma exige la acreditación de que el acto fue dictado con una finalidad distinta a la prevista por el ordenamiento, extremo que no puede presumirse y cuya prueba incumbe a quien lo invoca. Se ha definido la desviación de poder como: « La traición a la finalidad, cuando el órgano emisor del acto persigue un móvil diverso al fin debido, configura el vicio conocido como desviación de poder, el que se produce no sólo cuando se pretende un interés privado (espurio), sino también ante un fin público pero distinto al inherente o específico para el que se atribuyen las potestades a los órganos estatales » (RUOCCO, Graciela y DELPIAZZO, Carlos E., Tratado Jurisprudencial y Doctrinario, T. I. La Ley, 2013, pp. 68 y ss.). En autos, no surgen elementos que permitan concluir que la Administración haya actuado persiguiendo fines espurios, políticos o ajenos al interés del servicio. Antes bien, el procedimiento y la decisión adoptada se insertan en el ejercicio regular de la potestad disciplinaria. En este sentido, resulta particularmente relevante señalar que las discrepancias verificadas en el curso del procedimiento (en especial entre los distintos informes producidos ) cuando se inclinaron por descartar la configuración de una falta sancionable no lo hicieron en función de la atribución de móviles espurios a la actuación administrativa, sino a partir de una determinada interpretación de las conductas acreditadas, que luego fue revisada por la autoridad decisora en ejercicio de sus competencias propias. De este modo, la divergencia de criterios revela el funcionamiento ordinario del procedimiento, en el que distintos órganos pueden efectuar apreciaciones no coincidentes, correspondiendo, en definitiva, a la autoridad competente adoptar una decisión fundad a, ponderando los elementos de juicio disponibles. No hay allí fin espurio alguno. Las afirmaciones de la actora en tal sentido carecen de respaldo probatorio suficiente. 6) Orientación de cumplimiento El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. En este caso, se han analizado todos los agravios esgrimidos contra el acto impugnado por la actora y las defensas de la demandada, concluyendo la Sede que es legítimo, por lo que no corresponde recomposición alguna. 7) Que la actuación procesal de las partes en defensa de sus derechos ha sido correcta, no mediando merito para condena en la instancia. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Desestímase la demanda instaurada y en su mérito, confírmase el acto administrativo encausado, sin especial condena procesal. A los únicos efectos fiscales, fijanse los honorarios de la letrada interviniente en $ 40.000 (pesos uruguayos, cuarenta mil) 2) Ejecutoriada, intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por A cta Nº7/2025). 3) Asimismo, ejecutoriada, encárguese a la Oficina Actuaria la eliminación de los Antecedentes Administrativos del servidor de la Sede. 4) Oportunamente, archívese. Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado subrogante en el Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2° Turno