Sentencia Interlocutoria N° 85/2026

Montevideo, 21 de abril de 2026 SENTENCIA Nº85/2026 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para resolución, estos autos caratulados “ AA CONTRA ESTADO – MINISTERIO DE GANADERÍA, AGRICULTURA Y PESCA . ACCIÓN DE NULIDAD” – Ficha Nº640/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno, en virtud de la excepción previa de falta de agotamiento de la vía administrativa interpuesta por la parte demandada. RESULTANDO: 1) Con fecha 18 de setiembre de 2025, comparecieron en autos los Sres. BB y CC en representación de AA, impetrando acción de nulidad contra el Estado – Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) respecto de los “actos tácitos o implícitos que decidieron suspender…los registros de determinados medicamentos veterinarios de los que es titular mi representada…” (SANIMAX, SANIMAX PLUS, SANIMAX AD3E, RICOZAN, RAFOMAX, ECTOKUR, SANITHOR DUO y TRICLADUO) (fs. 12 y ss.). 2) Con relación al agotamiento de la vía administrativa, en su demanda manifestó que tratándose de actos tácitos o implícitos, no fueron notificados ni publicados en el Diario Oficial, razón por la cual interpuso los recursos administrativos de revocación y jerárquico contra con fecha 4 de diciembre de 2024 ; el acto conclusivo que la vía administrativa fue la denegatoria ficta de tal recurrencia operada con fecha 22 de junio de 2025 (fs. 13). 3) Con relación a los hechos que dan sustento al caso y en lo relevante a efectos de este excepcionamiento, indicó que es una empresa que se dedica a la elaboración, comercialización y distribución de productos veterinarios, siendo propietaria de una planta a tales efectos y titular de los registros de los productos antes mencionados. Agrega que se encuentra habilitada por el MGAP, pero el 27 de diciembre del año 2022, la Dirección General de Servicios Ganaderos, mediante Resolución Nº214/2022 dispuso: (i) la inhabilitación de su planta hasta que se levantaran las observaciones realizadas; (ii) retirar de plaza el producto NITROMAX, dejando sin efecto su registro y (iii) decomisar los lotes de tal producto. 4) Así, relata que, en junio de 2023 , sin mediar justificación alguna, el MGAP suspendió los registros de otros productos distintos a NITROMAX (los ya mencionados en el numeral 1), suspensión que se produjo de facto, sin ningún acto escrito y sin oportunidad de defensa previa y de la que habría tomado conocimiento informal al “ darnos cuenta de que los registros no figuraban más en el BPM (Sistema de Gestión de Registros y Vademécum Veterinario del MGAP)”. 5) Por Decreto Nº 1660/2025 se confirió el correspondiente traslado a la contraria, quien compareció a evacuarlo con fecha 20 de octubre de 2025, bregando por la confirmación del acto, aportando los antecedentes administrativos requeridos e interponiendo excepci ón previa de falta de agotamiento de la vía administrativa (fs. 28 y ss.). 6) La demandada manifestó, en lo medular, que la suspensión de los medicamentos no es más que un efecto de la Resolución Nº214/2022, contra la cual, la Cra. DD (interventora designada, con desplazamiento de autoridades, en los autos caratulados “BB Y OTROS C/EE– DESIGNADOR DE VEEDOR O INTERVENTOR ” tramitados ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 2º Turno) interpuso recursos administrativos; indica que no se trata de actos tácitos o implícitos, sino de una maniobra de la ahora actora para “ abrir un nuevo plazo para impugnar dicho acto…” , cuando el acto que pudo ser originariamente lesivo fue la Resolución Nº214/2022 contra la cual no se accionó de nulidad. Así, explica que la inhabilitación de la planta trae como consecuencia indefectiblement e la suspensión de los registros, puesto que se utilizaba tal planta para producirlos. 7) Respecto del excepcionamiento indicó que la actora “pretende forzar la fecha de conocimiento del acto o tender un manto de duda sobre la misma, utilizando como estrategia el fundamento de lo que se impugna es un “acto tácito o implícito”, cuando lo que se pretende anular no es más ni menos que un efecto de la Resolución dictada por la Dirección General de Servicios Ganaderos…La actora omite, perspicazmente , aclarar en qué fecha toma conocimiento de los supuestos “actos tácitos” cuya anulación pretende y se limite a expresar “en una reunión presencial celebrada en junio del año 2024 se le consultó a la Dra. FF si podríamos interrumpir el pago de las tasas y registros suspendidos…tenía conocimiento de la “suspensión” de los registros de forma previa a la reunión celebrada con la funcionaria del MGAP…” (fs. 32). Aduce así, que el plazo para interponer los recursos debió, al menos, contabilizarse desde ese momento , siendo la recurrencia extemporánea. 8) Por Decreto Nº 2142/2025 se confirió traslado de la excepci ón previa de falta de agotamiento de la vía administrativa a la parte actora, quien lo evacuó con fecha 3 de noviembre de 2025, indicando que, de los dictámenes emitidos en vía recursiva quedó claro que la inhabilitación de la planta no suponía la suspensión automática de los registros como ahora se pretende afirmar, únicamente implicaba la imposibilidad de fabricarlos en esa planta. Asimismo, manifiesta que no es contra la Resolución Nº214/2022 que se contiende en este proceso, por lo cual todo aquello que afecte a dicho acto no es una defensa posible en este juicio. Con relación al agotamiento de la vía administrativa en el caso de autos, aclara que no habiéndose notificado los actos accionados por ninguna de las vías establecidas en el art. 317 de la Constitución, el plazo para recurrir no comienza a computarse. En definitiva, peticiona que se desestime la cuestión previa planteada. 9) Conferidos los respectivos plazos de prueba, contraprueba y prueba sobre prueba, por Decreto Nº30/2026 se fijó el objeto del proceso, la prueba y se pronunció la Sede sobre los aspectos incluidos en el art. 166 del CAC (que aplica, en espejo, al excepcionamiento). Por su parte, habiendo alegado únicamente la parte demandada, con fecha 24 de marzo de 2026, los autos fueron puestos a despacho para resolución, en cumplimiento del Decreto Nº388/2026. CONSIDERANDO: 1) La Sede desestimará la excepción previa de falta de agotamiento de la vía administrativa interpuesta por la parte demandada, por los argumentos que a continuación se expondrán. 2) Tal como indica la parte actora, no surge de autos constancia alguna de notificación de los actos administrativos encausados ni alega , la parte demandada, que existiese tal notificación, es decir, no hay controversia al respecto. Lo que manifiesta la demanda se relaciona, en puridad, con el conocimiento informal y fehaciente del acto que, según sus dichos, sería hábil para hacer nacer el cómputo del plazo para recurrir. 3) Pues bien, tal como ha sostenido esta Sede en anteriores pronunciamientos respecto al conocimiento de los actos y resulta perfectamente trasladable a este caso: “Desde el propio texto constitucional surge que, a los ojos del constituyente, existen solamente dos medios formales para comunicar un acto administrativo: la notificación personal y la publicación en el Diario Oficial ; y al incluir el término “si correspondiere”, nos da, a su vez, la pauta de que no son indistintas; hay reglas para saber cuándo procede una u otra … Estas formas de comunicación son, a criterio de quien escribe, materializaciones o derivaciones del principio de publicidad y debido proceso. Debe tenerse seguridad absoluta de qué hitos son considerados válidos por el ordenamiento jurídico para “tener po r conocida” una decisión administrativa; máxime cuando se trata de una que genera detrimentos en los derechos de quien la padece …Esta solución se replica en múltiples normas que refieren al procedimiento administrativo, que regulan plazos, recursos, etc., en todos los órdenes estatales e incluso, a nivel jurisdiccional. Véase que, en su momento, la Ley Nº15.869, en su art. 4, respetando el texto constitucional, recogió la misma solución (salvo por la frase “si correspondiere”), también lo hizo el art. 142 del Decreto Nº500/991 …y lo reitera el actual CCA, en su art. 142”. Éste, además, en el art. 143 viene a confirmar lo que, a criterio de esta decisora, antes de su vigencia ya era una realidad, por derivarse de la Constitución y del principio de debido proceso: “El conocimiento informal del acto administrativo no sustituye la notificación personal o la publicación en el Diario Oficial según corresponda…” (Sentencia Nº15/2026, resaltado en original). 4) En efecto, es posición de esta Sede que incluso de forma previa a la vigencia del CCA, por el imperio de las normas constitucionales el conocimiento informal del acto no era hábil para dar comienzo al plazo para recurrir. En la especie, más allá de que la actora explica por qué habría tenido conocimiento de que los registros de los productos fueron suspendidos (resulta lógico que si acciona de nulidad contra ello, debe indicar cómo sabe que se ha resuelto tal suspensión), no hay una sola actuación en la que se haya notificado un acto administrativo con las formalidades respectivas o con la explicitación de los motivos de su dictado que habilitarían a la actora a poder ejercer su derecho de defensa adecuadamente (con el nivel de análisis que cabe realizar en esta instancia), como para poder dar inicio al cómputo del plazo para recurrir (que es, nada más y nada menos, una de las defensas con las que cuenta). 5) Así, ha dicho también esta magistrada con anterioridad, al resolver una excepción previa de caducidad referida a un acto administrativo implícito: “En efecto, no aclarando BPS que se trataba del mismo acto, no habiendo aportado copia integral del mismo ni notificado formalmente y como corresponde una resolución de esta índole, mal puede ahora pretender la caducidad de la acción. En este sentido, en aplicación de principio de informalismo a favor del administrado y de acceso a la justicia, esta decisora entiende que no puede recaer sobre él el peso de la defectuosa comunicación de la Administración; no estando claro quién dictó el acto, debe tenerse por bien agotada la vía administrativa, con los recursos que se hayan presentado, salvo que se hubiese interpuesto uno que en caso alguno pudiese corresponder, pero no es lo que sucede en la especie” (Sentencia Nº147/2025). 6) En la misma línea, véase que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en casos donde se pretendía “sustituir” las formas de comunicación del art. 317 de la Constitución por otras (com o parecería sugerir la demandada al referir a la reunión de junio de 2024 y a los informes obrantes en vía administrativa), sostuvo que: “Tal resolución no le fue notificada ni personalmente a la actora ni por Diario Oficial. No se aportó prueba alguna de ninguna de estas notificaciones (personal o por Diario Oficial). La resolución encausada fue publicada en el portal web de MTSS el día 21 de setiembre de 2023 a estar por los dichos de la demandada…No le asiste razón a la demandada en cuanto a pretender que la notificación mediante el portal web de MTSS equivale a notificación válida para la actora…No puede, legítimamente la demandada, pretender privar de las garantías de una debida notificación (personal o por Diario Oficial ), ya que eso deriva en un indebido proceso, socavando el derecho de defensa de la parte ...” (Sentencia Nº275/2025, resaltado agregado). Y , concordantemente, insistió en que: “Es jurisprudencia firme del Tribunal, que ni el conocimiento informal del acto ni la publicación del mismo en las páginas Web de los organismos pueden suplir su notificación personal, o la publicación en el Diario Oficial como medios hábiles para tomar conocimiento fehaciente del acto de acuerdo a lo normativamente establecido en el artículo 317 de la Constitución de la República, y artículo 4º de la Ley No. 15.869 (Cfme. Sentencias Nº 101/2014, 649/2015, entre muchas otras)” (Sentencia Nº69/2020, resaltado agregado). 7) En este sentido, nótese que en el escrito presentado por la parte actora con fecha 1 de febrero de 2023 (fs. 21 y ss., Expediente Nº2024-7-1- 0004297) por el cual se consultó sobre la suspensión de los registros, expresamente se solicita pronunciamiento expreso a la Administración atento a que lo comunicado en la reunión fue planteado “como hipótesis y quedó en consultarse con servicios jurídicos…”; las actuaciones que obran a continuación son meros informes u operaciones materiales, más no existe una resolución en tal sentido. Tan es así que incluso, a fs. 40 obra nuevamente una actuación del Departamento de Asesoramiento y Control Normativo donde se solicita que: “Previo a informar, se sugiere el pase a la oficina de origen a efectos de que la misma se sirva aclarar si la suspención de habilitación del establecimiento propiedad de la empresa AA, dispuesta por la Resolución Número 214/2022 de fecha 27 de diciembre del 2022, trae indefectiblemente aparejado la suspensión de todos los registros de medicamentos veterinarios, no solo el especificamente establecido en la precitada Resolución (Nitromax ); así como el fundamento normativo que respalda dicha respuesta ”, existiendo luego otros informes, más no una resolución al respecto. 8) Por lo tanto, en lo que a los actos aquí encausados refiere, nunca comenzó a computarse el plazo para recurrirlos; los recursos interpuestos el día 4 de diciembre de 2024 no fueron extemporáneos y habiéndose agotado la vía fictamente por vencimiento del pl azo para resolver la recurrencia sin que se haya pronunciado la Administración al respecto, no corresponde amparar la excepción previa opuesta. 9) Ahora bien, en lo que respecta al carácter de originarios lesivos de los actos encausados, la Sede entiende que para que ello pueda ser relevado en esta instancia, debe tratarse de un caso de manifiesta falta de legitimación causal activa, puesto que se en tiende que cuando la Constitución requiere que se afecte un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legítimo, se trata del que causa la lesión de forma originaria y ello hace a la legitimación en la causa; o bien, que se trat e de un acto no procesable ante esta jurisdicción que pueda ser opuesto como excepción previa de incompetencia, la que a la postre no fue planteada por la demandada. 10) Considerando lo anterior, la Sede estima que con los recaudos agregados a obrados y lo alegado por las partes en sus respectivas comparecencias, no surge de forma clara para poder ser relavado en esta instancia, que la suspensión de los registros sea un ef ecto automático e indefectible de la Resolución Nº214/2022, puesto que existe, en principio, la posibilidad de que tales productos sean fabricados en otra planta, máxime cuando en la propia resolución se suspendió de forma expresa el registro de otro producto: NITROMAX. 11) En definitiva, no puede la Sede en esta oportunidad entender que la suspensión de los registros se trata de un efecto de la Resolución Nº214/2022 y valorar el agotamiento de la vía administrativa de los actos implícitos como derivado de dicho acto, ni tampoco analizar la lesividad de los mismos, derivando tal análisis para la sentencia definitiva. 12) Finalmente, se entiende que en tanto la remisión al CGP es en todo aquello que no se oponga al CCA y en este, las excepciones han sido reguladas con un procedimiento diverso al de los incidentes (ver art. 138 y 164 del CCA), no corresponde aplicar la condena preceptiva en costas prevista en el art. 57 del CGP (por vía remisiva); tampoco resulta pertinente hacerlo por vía analógica por tratarse de una consecuencia desfavorable. Por los fundamentos antes expuestos y la normativa citada, RESUELVO: 1) Recházase la excepción previa de falta de agotamiento de la vía administrativa y difiérese el análisis de lesividad para la sentencia definitiva, sin especial condena en costas y costos. 2) Una vez firme la presente providencia, vuelvan, a efectos de conferir plazo para ofrecer prueba sobre el objeto principal. Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1°Turno