Sentencia Definitiva N° 84/2026

Montevideo, 20 de abril de 2026 SENTENCIA Nº84/2026 SENTENCIA DEFINITIVA VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “AA CON BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. ACCIÓN DE NULIDAD ” – Ficha Nº 433/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno. RESULTANDO: 1) Con fecha 16 de julio de 2025, comparece en autos la Sra. AA, impetrando acción de nulidad respecto de la s Resoluciones NºDP187/2023 y Nº03-936-2024-643 dictadas por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social (B.P.S) con fecha 5 de junio y 19 de diciembre de 2023 respectivamente , mediante las cuales se declararon no reconocidos los servicios presuntamente prestados BB desde el 1 de abril de 1996 hasta el 10 de noviembre de 2011 y se denegó la jubilación común por régimen mixto de afiliación rural solicitada (fs. 9 y ss.). 2) En su demanda relata que los actos administrativos le fueron notificados con fecha 9 de setiembre de 2024, habiendo interpuesto recursos de revocación y jerárquico en subsidio el día 13 de setiembre de 2024; indica que el acto conclusivo de la vía administrativa fue a denegatoria ficta de tal recurrencia operada con fecha 2 de abril de 2025. Aduce que el presente accionamiento fue iniciado en tiempo útil. 3) Así, indica que el acto se encuentra viciado en su motivación, por contener fórmulas genéricas de fundamentación, y en sus motivos, por existir una incorrecta valoración de la prueba recabada en vía administrativa y una errónea aplicación del Derecho. Asim ismo, se agravia por entender que la Administración habría vulnerado el principio de duración razonable del procedimiento. En definitiva, afirma que los actos accionados son ilegítimos , peticionando se declare su nulidad y solicitando que se considere la presunción regulada en el art. 47 de la Ley Nº20.333 (Código de lo Contencioso Administrativo- CCA), antes contenida en el art. 6 de la Ley Nº15.869. 4) Una vez realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede, por Decreto N°956/2025 se confirió el correspondiente traslado al B.P.S, quien lo evacuó con fecha 20 de agosto de 2025, bregando por la confirmación del acto administrativo impugnado y aportando los antecedentes administrativos requeridos (fs. 18 y ss.). 5) En su contestación de demanda, la Administración afirma que al acto administrativo fue dictado conforme a Derecho, tanto desde el punto de vista formal como de fondo. En particular, luego de realizar un racconto de las actuaciones administrativas, manifiesta que los actos se encuentran debidamente motivados en los diversos informes que obran en las actuaciones administrativas y que “La prueba obrante se conforma con los antecedentes administrativos que contienen los testimonios de las personas que fueran ofrecidas por la propia actora…las cuales han declarado, reitero, en forma vaga, imprecisa y en algunos casos incurriendo en contradicciones entre sí…al no ser fehacientes las actividades laborales denunciadas como cumplidas, no puede reconocerse las mismas” (fs. 20). 6) Mediante Decreto N° 1311/2025 se confirió a las partes un plazo común de 10 días para proponer prueba, de conformidad con lo preceptuado en el art. 165 de l CCA. Las partes comparecieron a ofrecerla en tiempo y forma, conforme surge fs. 26 a 28; ninguna de ellas compareció a ofrecer contraprueba, prueba sobre prueba, etc., por lo que mediante Decreto N°2541/2025, la Sede se pronunció respecto de los aspectos requeridos por el art. 166 del CCA. 7) Por Decreto Nº2668/2025, se confirió a las partes un plazo de 15 días para alegar de bien probado, lo que hicieron con fecha 3 y 5 de febrero de 2026. Finalmente, mediante Decreto N° 152/2026, se dispuso el pase de estos autos para dictado de sentencia definitiva, entendiendo la Sede que la intervención de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (P.E.C.A) no corresponde en esta instancia, por tratarse de un proceso suscepti ble de apelación (arts. 33 y 171 del CCA). Con fecha 4 de marzo de 2026 , las actuaciones fueron puestas a despacho en cumplimiento de la providencia referida (fs. 56 vto.). CONSIDERANDO: 1) La Sede amparará la demanda de nulidad planteada por la parte actora y anulará los actos administrativos accionados, por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos procesales De acuerdo a lo que surge de todo el plexo normativo que regula el proceso contencioso anulatorio y a lo que ha sido, históricamente, relevado por la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los presupuestos procesales o requisitos de admisibilidad a cumplir “ son el previo agotamiento de la vía administrativa y que no haya caducado el ejercicio de la acción anulatoria” (Tarigo, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 1953P.p. 32), a lo que, Durán Martínez, citando a Giorgi, agrega: “El actor tiene que ser titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo impugnado… el texto constitucional enumera, equivocadamente, como causa de admisibilidad de la acción, una exigencia de fondo, indispensable para el éxito de la pretensión que en ella se deduce: la violación o lesión por la decisión administrativa impugnada de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo ” (Durán Martínez, Augusto. Contencioso Administrativo. Montevideo. 2023. P.p. 121). En efecto, el accionante ha de dar cumplimiento a los siguientes requisitos, ya sea que deban ser controlados de forma liminar por la Sede o en la evaluación que se realiza en esta oportunidad, es decir, al dictar sentencia definitiva: (i) que el acto administrativo contra el cual se accione sea definitivo, esto es, que a su respecto se haya agotado la vía administrativa mediante la interposición d e todos los recursos que en el caso correspondan, que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya config urado denegatoria ficta; (ii) que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo y (iii) que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legitimo en la anulación de tal acto. Asimismo, debido a lo que surge del art. 48 del CCA, cabe ahora agregar dentro del punto (i) antes mencionado, aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratificación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber la Administración incumplido pronunciarse y notificar tal pronunciamiento, dentro de los 30 días de presentado el urgimiento; y, también, aquellos casos en que, urgida la resolución del asunto, la Administración lo responda en plazo. Pues bien, con relación al aspecto formal , se han cumplido todos los requisitos exigidos por los arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y los arts. 42, 43, 55, 56, 151 y 153 del CCA. En este sentido, surge de los dichos coincidentes de las partes, confirmados de fs. 79 y ss., del Expediente Nº2022 -28-1-101384 (A.A), que los actos administrativos fueron notificados personalmente a la parte actora con fecha 9 de setiembre de 2024, interponiéndose recursos de revocación y jerárquico en subsidio el día 13 de setiembre de 2024. Atento a que no existió pronunciamiento expreso de la Administración al respecto, con fecha 1 de abril de 2025 (y no 2 de abril como afirma la actora) . La demanda de nulidad fue presentada con fecha 16 de julio de 2025, de forma tempestiva (fs. 9 y ss.). Por su parte, también se ha dado cumplimiento a los requisitos exigidos por el inciso final del art. 309 de la Constitución y art. 66 del CCA , considerando, como se verá, que el objeto de esta litis se ubica en el reconocimiento de los servicios presuntamente prestados por la parte actora para un determinado empleador, lo cual, además, es presupuesto para acceder a la prestación jubilatoria solicitada ante BPS y denegada por el organismo. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Admisión de los medios probatorios Tal como fue previamente reseñado, por Decreto Nº2541/2025, la Sede dispuso: “ Atento a lo anterior y a lo que surge del art. 166 del CCA, corresponde a esta Sede pronunciarse sobre los medios probatorios ofrecidos. Para ello, se estima necesario determinar previamente el objeto del proceso y de la prueba, de forma de dotar a las partes de seguridad a la hora de admitir/rechazar cualquier probanza y de que la futura sentencia a dictarse se acotará al objeto fijado, en aplicación del principio de congruencia”, fijando el objeto del proceso en los siguientes términos: “ Determinar si corresponde hacer lugar a la nulidad planteada por la parte actora respecto de la Resolución NºDP187/2023 dictada con fecha 19 de diciembre de 2023 por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social (BPS) y Resolución Nº03-936-2024-648 dictada co n fecha 5 de junio de 2024 por la misma Gerencia, mediante las cuales se denegó el reconocimiento de los servicios presuntamente prestados para BB desde el 01/04/1996 al 10/10/2011 y denegar la jubilación común solicitada; o si, por el contrario, corresponde confirmar el acto administrativo referido, por haber sido éste dictado en apego a la regla de Derecho. Para ello, en particular, deberá determinarse si: (i) existen vicios en los motivos y motivación del acto por haberse hecho una errónea valoración de los hechos, prueba y derecho aplicable al caso, a efectos de la consideración de los años trabajados; (ii) se vulneró el principio de duración ra zonable; (iii) se vulneró la verdad material, buena administración y la imparcialidad en tal valoración”. Por su parte, el objeto de la prueba fue fijado en acreditar: “los extremos antes delimitados en los puntos (i), (ii) y (iii)”. Asimismo, respecto a la prueba propuesta y en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 166 del CCA, se resolvió tener por : “agregados los Antecedentes Administrativos presentados por la demandada en soporte electrónico y la documental de la parte actora obrante de fs. 2 a 8, en tanto hace al cumplimiento de los arts. 151 y 153 del CCA y al control del voto. Cabe aclarar que las resultancias de autos no constituyen un medio de prueba en sí mismo, sino, más bien, el resultado de la valoración de la restante prueba producida y diligenciada en autos, que se hará en oportunidad del dictado de la sentencia definitiva”. 4) Hechos admitidos, no controvertidos y probados por las partes De acuerdo a lo que viene de decirse, no conformaron el objeto del proceso todas aquellas cuestiones que, siendo controvertibles, no fueron controvertidas por la contraria, ya sea por ser expresamente admitidas o no se explicitó nada al respecto. En este sentido, en palabras que se acompañan, sostuvo Tarigo: “(…) no son, por tanto, hechos controvertidos -y no constituyen por consecuencia objeto de la prueba - aquellos hechos que, siendo controvertibles, no han sido controvertidos. Esa ausencia de controversia o de contradicción a su respecto puede ser tanto expresa como tácita…” (Tarigo, Enrique. Lecciones de Derecho Procesal Civil. T. II. Montevideo. 2007. Pp. 16). Por su parte, en términos similares, afirmó Viera: “(…) los hechos admitidos, expresa o implícitamente, en la contestación de la demanda, no necesitan ser probados. La prueba de su existencia se encuentra en el hecho de su admisión por el contrario ” (Viera, Luis. Curso de Derecho Procesal. T. II. Montevideo. 1987. Pp. 84). En este sentido, tal como puede apreciarse de los dichos de las partes y de la fijación del objeto del proceso consentida por éstas, la cuestión de debate se centra únicamente en el reconocimiento de los servicios ya mencionados , por cuanto se trata de uno de los requisitos exigidos por la normativa para acceder a la prestación previsional solicitada y denegada por el segundo de los actos encausados. Sobre dichos servicios es que la Sede realizará el análisis y valoración probatoria. Ahora bien, la determinación sobre si corresponde que la Administración conceda tal prestación, es, en realidad, un aspecto de puro derecho. Una vez que se cumplen las condiciones exigidas por la norma, no hay aspectos de conveniencia u oportunidad que pudiere evaluar la Administración; cumplidos los requisitos, es una prestación debida. Adicionalmente, se reitera, no fue controvertido por la demandada que la recurrencia promovida no fue expresamente resuelta en los plazos correspondientes, por lo que cabe la aplicación de la presunción establecida en el inciso final del art. 47 del CCA, l a que, al ser relativa, admite prueba en contrario. En este sentido, tampoco corresponde que la Sede se pronuncie sobre aquellos vicios que no fueron alegados por la parte actora como causales de nulidad en su demanda, postura ya sostenida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que se comparte: “(…) corresponde precisar que tal vicio no fue alegado, siquiera implícitamente en ningún pasaje de la demanda por parte de la actora, por lo que su recepción, o aun su consideración, excedería el objeto de la presente controversia (Cf. PALACIO, L., “Manua l de Derecho Procesal Civil”, t. I, ps. 143 y ss.; KLETT, S. "Proceso ordinario en el Código General del Proceso", t. I. ps. 54 y ss.; SIMON, L., "El equilibrio entre los principios dispositivo e inquisitivo en los modernos procesos civiles por audiencia", XVIII Jornadas Iberoamericanas y XI. Jornadas Uruguayas de Derecho Procesal, p. 220; entre muchos autores)” (Sentencia Nº24/2025). Ello, además, surge de la lectura del art. 177 del CCA, el que, al regular el contenido de las sentencias, en su inciso final prevé que el juez deberá pronunciarse “(…) sobre todas las causales de nulidad invocadas por el actor o los terceros coadyuvantes con su pretensión…”. Lo anterior es sin perjuicio de la aplicación del principio “ iura novit curia” para los casos en que las partes sin mencionar el vicio o la causal de nulidad de forma expresa, lo haya descripto en sus comparecencias. Definidos los aspectos que son objeto de análisis y prueba, corresponde ahora realizar la valoración de la prueba diligencia en autos. 5) Valoración del cúmulo probatorio En primer lugar , vale mencionar que la prueba aportada en estos autos consiste en los A.A (dentro de la que se encuentran las declaraciones recabadas en vía administrativa, las que, a criterio de esta Sede no pueden ser valoradas exactamente como prueba testimonial en la medida en que, para serlo, deben ser recabadas en audiencia con los requisitos que el CCA impone para el desarrollo de las mismas), sin perjuicio de que en caso de conformar un cúmulo sólido y coherente son útiles para probar los servicios denunciados. En segundo lugar y de la mano con lo que viene de decirse, los servicios que la actora pretende que se reconozcan son los presuntamente prestados para BB desde el 1 de abril de 1996 hasta el 10 de noviembre de 2011. Pues bien, conforme se explicará a continuación, la Sede entiende que la parte actora ha acreditado haber prestado los servicios denunciados . Veamos. Véase que en vía administrativa declararon los Sres./Sras. Miriam Silva, Elena Macedo, Heber Ballesta y Silvia Ballesta, siendo éstos últimos los hijos de la presunta empleadora. La primera testigo, Sra. CC, cuya declaración obra a fs. 11 y ss., del Expediente Nº2022-28-1-101384 (A.A) indicó conocer a la actora desde hace más de 38 años por haber sido vecinas y asistir sus hijos juntos a la escuela. Respecto a los servicios prestados, si bien indicó saber que la Sra. AA trabajó para una vecina realizando limpiezas en su casa y también en su peluquería, no aporta datos precisos en cuanto al nombre o apellido de la empleadora, fechas en las que habría realizado las tareas, etc., que permitan a la Sede vincular sus dichos con los de la actora. Sin embargo, los restantes testigos fueron contestes en cuanto al nombre de la empleadora, los domicilios en los que vivió y trabajó la Sra. AA, las tareas que prestaba, los horarios de trabajo y los años de servicio, siendo incluso, algunos de los testigos especialmente relevantes por su vínculo con la Sra. BB. Así, la Sra. DD expresó que era la vecina de al lado de la Sra. AA desde el 1994 al 2005 o 2006 , con quien incluso compartía el pago de determinados servicios por ser un único padrón; respecto al trabajo de la actora relató que: “(…) me mudé a Propios en 1994 y ella ya trabajaba con María Julia…trabajó con María Julia haciendo limpieza . Yo conocía a María Julia porque ella llamaba a mi casa para comunicarse con Mabel . A su vez Mabel me llevó a realizar limpieza a la casa del yerno de María Julia en un apartamento en 18 de Julio… Yo la pasaba a buscar a la casa de María Julia, por eso se que trabaja allí…No recuerdo las fechas en que trabajó, se que yo esporádicamente la pasaba a buscar, también de vez en cuando le cuidaba a sus hijos… lo que recuerdo es que cuando yo me mudé para el barrio ella ya estaba trabajando y cuando ella se mudó seguía trabajando para María Julia… ” (fs. 16 y ss. A.A, resaltado agregado ). Asimismo, describió la casa de la presunta empleadora, indicó que el trabajo fue de forma continua, que era todos los días, a veces de mañana y a veces en la tarde, sin cama y que la actora dejó de trabajar por haber fallecido la Sra. BB, lo cual es coincidente con las declaraciones de sus hijos. En la misma línea, a fs. 42 y ss., del Expediente Nº2022 -28-1-101408 luce la declaración del Sr. EE, uno de los hijos de la Sra. BB quien indicó que la actora trabajó para su madre, habiendo ésta fallecido en el año 2016 y recordar que, en el año 2015, la Sra. AA tenía algún tipo de trabajo con su madre. Aclaró que en algunos momentos hubo interrupciones del vínculo laboral, en algunos casos de común acuerdo y en otros porque la actora tenía una pareja que no le permitía trabajar. Sin embargo, no supo ubicar tales interrupciones en el tiempo. Adicionalmente, menciona que su madre vivió en dos domicilios pero que recuerda las tareas de la actora en el localizado en el barrio tres cruces, en el cual los días de trabajo no eran regulares, pero sí el horario que era por la mañana. Por su parte, la Sra. FF a fs. 52 y ss., indicó ser hija de la presunta empleadora y conocer a la Sra. AA desde el 1994 aproximadamente; relató que trabajó para su madre en dos domicilios diferentes (mencionando direcciones que coinciden con las referidas por los restantes testigos) y que, en el año 1996, ésta sufrió un ACV, año en el cual la actora ya trabajaba para su familia. El fin de la relación labora se produjo, según sus dichos, en el año 2016 por haber fallecido su madre. Respecto a los horarios de trabajo, indica que eran variables y manifiesta no saber cómo era el pago. Por ende, la Sede entiende que la valoración probatoria realizada por BPS en vía administrativa fue errónea. Basta con leer las declaraciones para concluir que del cúmulo de la prueba recabada en vía administrativ a, surgen datos sobre las actividades de la actora, los períodos y años trabajados, la ubicación del lugar de trabajo, contando incluso, con la declaración de los hijos de la empleadora. Adicionalmente, cabe decir que la valoración antes realizada parte de un análisis razonado de la prueba testimonial. En particular en lo que a la prueba testimonial refiere, deben aplicarse las máximas de la experiencia, la sana crítica y la razonabilidad. Se reitera: no puede pretenderse una exactitud, pulcritud o claridad absoluta en deposiciones de personas que refieren a hechos acontecidos hace varios años. Tampoco puede pretenderse que sean testigos de este tipo de hechos personas con una completa “aje nidad” a la actora, puesto que únicamente pueden tener conocimiento de aspectos de intimidad o referidos a cuestiones laborales personas que hayan tenido un vínculo relativamente cercano con la actora. Por ende, si bien existen algunas inexactitudes o vaguedades son propias y hasta esperables, dado el paso del tiempo y naturaleza de los hechos a probar. A su vez, todos los testigos declaran haber visto a la empleadora o haber pasado a buscar a la actora por los domicilios en los que trabajaba, más allá de lo que declaran sus propios hijos. Si bien, como se adelantó, son declaraciones recabadas en vía administrativa sin la inmediación que rige a las audiencias celebradas ante esta Sede, analizados los informes valorativos de testimonios, éstos no realizan observaciones a la espontaneidad con la que los testigos declararon; las divergencias están, más bien, en lo que relataron, aspecto que la Sede si puede evaluar contando con las actas de audiencia. Por otra parte, la Administración no resolvió expresamente la recurrencia promovida por la actora ni en el plazo de 200 días correspondiente ni en los posteriores 30 días, por lo que se torna aplicable la presunción referida “(…) El vencimiento de los plazos a que se refiere el inciso anterior no exime al órgano competente para resolver el recurso de que se trate, de su obligación de dictar resolución sobre el mismo (artículo 318 de la Constitución). Si esta no se produjera dentro de los treinta días siguie ntes al vencimiento de los plazos previstos en el inciso primero, la omisión se tendrá como presunción simple a favor de la pretensión del actor en el momento de dictarse sentencia respecto de la acción de nulidad que aquel hubiere promovido”. Tal presunción no es de aplicación optativa por el magistrado; si se producen los requisitos descriptos en la norma, ésta ha de aplicarse al dictar sentencia definitiva sobre la nulidad pretendida. En efecto, se trata de una presunción simple, relativa, que coadyuva con la pretensión del actor, esto es, a favor de la ilegitimidad del acto. En la especie, la prueba que obra en las actuaciones, conduce, en general, a acreditar los dichos del actor (conforme fue explicado) y por ende, a probar la efectiva prestación de los servicios denegados por BPS. La presunción, viene, en puridad, en este caso, a confirmar lo que de la propia prueba surge. En este sentido y tal como se ahondará a continuación (en tanto hace a una cuestión de Derecho), la valoración realizada por la Administración es errónea, en la cual, a partir de la más mínima discordancia o inexactitud, B.P.S concluye que se trata de un t estimonio ineficaz. De esperarse una pulcritud como la que pretende la demandada, ningún servicio de larga data podría probarse. Atento a ello, en la especie, corresponde proseguir directamente con los fundamentos de Derecho que dan sustento al presente fallo y la valoración que, de ellos, ha hecho la Sede. 6) Fundamentos de Derecho 6.1) Sobre el vicio en los motivos del acto y la incorrecta valoración de la prueba En primer lugar, en tanto uno de los agravios deducidos por la actora se basa en la aplicación del art. 77 de la Ley Nº16.713 y su modificación por la Ley Nº20.130 corresponde analizar qué establece la normativa al respecto y cómo la Sede llegó, en el capítulo anterior, a la conclusión de que el estándar probatorio es el de la sana crítica y razonabilidad. El art. 77 de la Ley N°16.713 cuya actual redacción ya se encontraba vigente al momento de dictado del acto y que, en su aplicación al caso, no difiere en los sustancial a su anterior redacción (todavía vigente al momento de inici o de las actuaciones administrativas), establece como regla que: “Los servicios prestados desde el 1° de abril de 1996 en adelante solo se reconocerán si se encuentran incorporados en el registro de historia laboral” y como salvedad: “Podrán admitirse otros medios de prueba, de acuerdo con lo que establezca la reglamentación, sin perjuicio del cómputo especial previsto para solicitar la inclusión de servicios anteriores al 1° de abril de 1996, en cuyo caso la pasividad resultante será incompatible con el goce de otras pasividades… Los trabajadores dependientes no deberán probar la efectiva cotización de las retenciones efectuadas ni serán responsables de la aportación correspondiente”. Resulta claro que si bien la ley de alguna forma hace prevalecer, en principio, la prueba documental y para ello confiere determinado plazo la reglamentación, es la propia norma la que permite acreditar los servicios por prueba testimonial; tampoco surge q ue existe un estándar de “fehaciencia probatoria” como pretende la demandada; en puridad, nada dice la ley al respecto, solo refiere a los medios probatorios que vienen de decirse. Véase que, al respecto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en criterio que se comparte, ha explicado que: “ La formación del registro de la Historia Laboral resulta de los artículos 87 y 88 de la Ley No. 16.713, estableciendo la obligación de los sujetos pasivos de las Contribuciones a la Seguridad Social de presentar declaraciones con la información legal necesaria. No obstante, dicho extremo no puede quedar solo al arbitrio del empleador, que además es quien se encuentra en una situación de preeminencia en la relación sustantiva, por lo que la misma ley consagra instrumentos en caso de que el empleador omita el cumplimiento de tal deber legal. Estos instrumentos consisten en el derecho de iniciativa del trabajador y en las propias potestades inspectivas de la Administración (Cfr. Sent. 427/2024) …A diferencia de lo que plantea la demandada a fs. 11 a 22 de obrados, la norma no exige en ningún momento una prueba con un alto grado de certeza de los servicios prestados durante el período de vigencia de la Historia Laboral. Vale decir, no se releva regla que indique el estándar de prueba. De allí que el umbral exigible sea lo razonable o lo más probable a la luz de la sana crítica” (Sentencia N°588/2025, resaltado agregado). Incluso, la Resolución del Directorio de BPS N°40-2/97 remite al CGP y por ende, a las reglas de la experiencia, razonabilidad y sana crítica, antes aplicadas por la Sede. Ello implica que la Administración, al momento de realizar la respectiva valoración de vía administrativa haya aplicado un estándar superior al exigido, lo cual determina, a su vez, que exista un error en los motivos, en lo cual se ahondará a continuación. Con relación al canon probatorio, ha dicho el Tribunal en palabras enteramente trasladables a la especie y compartidas por esta decisora, que: “(…) debe aplicar el criterio de la probabilidad prevalente, de manera que, entre distintas hipótesis, ha de escoger la que cuente un mayor grado de confirmación o más elevado nivel de probabilidad. La Doctrina especializada ha sistematizado como estándares posibles a tener en cuenta para poder considerar probado el enunciado fáctico los siguientes: a - una semiplena prueba, es decir, que el enunciado referido a un hecho haya tenido algún grado de confirmación estando en este caso ante una confirmación probatoria débil o lábil, en tanto no es suficiente para que el hecho en cuestión se pueda reputar probado; b - una prueba más allá de toda duda razonable, es decir un umbral elevado de confirmación de un hecho (clear and convicing evidence o Proof Beyond any reasonable doubt) por el cual se exige una certeza absoluta de su ocurrencia, de manera que cualquier prueba que genere una duda sobre la ocurrencia del hecho conlleva que el mismo no se tenga por probado; y c - una prueba fundada en el criterio de la probabilidad prevalente (more probable or less probable), según el cual “el juez debe elegir la hipótesis fáctica que haya recibido el sustento relativamente mayor, respecto de cualquier otra hipótesis”, o en otr os términos “una hipótesis fáctica debe preferirse si su probabilidad prevalece sobre la probabilidad de cualquier otra hipótesis, y en particular sobre la probabilidad de la hipótesis contraria” (TARUFFO, Michelle. Simplemente la verdad. Ed. Marcial Pons. Año 2010, pág. 250)… Cuando no existan reglas que consagren el estándar de confirmación que se considera necesario o suficiente para que se produzcan ciertos efectos, la decisión de considerar un enunciado fáctico como adecuadamente probado debe guiarse según criterios raciona les… el estándar de probabilidad prevalente proporciona un criterio racional para la elección del juez, en la medida que auxilia a escoger entre las alternativas posibles cual es la más racional…” (Sentencia N°665/2025, resaltado agregado). Justamente ello es lo que ha hecho la Sede a través del presente fallo cuando indicó que las declaraciones de la mayoría de los testigos recabadas en vía administrativa hacen a esta decisora arribar a un relato razonable de los hechos, que si bien no es perfecto dado que se trata de personas que refieren a acontecimientos de la vida de un tercero (actora) y sucedidos hace varios años, aportan datos que valorados de forma racional, permiten concluir que los servicios fueron prestados ; a ello se suma la fuerza probatoria que tiene el relato de los hijos de la empleadora, que si bien fue recepcionado ante BPS, no ha sido cuestionad o por la demandada en su contestación y es coincidente con los testimonios aquí brindados. En segundo lugar, dicho lo anterior, aun a riesgo de caer en reiteración, se repite: si bien existen algunas pocas inexactitudes o imprecisiones, entiende la Sede que son propias del paso del tiempo y a que atienden a hechos ajenos a la vida personal de los testigos, puesto que refieren a fechas y lugares de trabajo de otra persona (la parte actora); pero aun en la inexactitud, todas las declaraciones refieren a los mismos períodos, cronología, tareas, etc., y se mueven dentro del mismo lapso temporal, con mínimas diferencias en el amplio espectro de más de 20 años o más, vinculando tales hechos con acontecimientos suyos personales. No sólo tales imprecisiones son justificables por las razones que vienen de explicarse, sino que son hasta esperables, puesto que un testimonio perfecto, por el contrario, y según las circunstancias, podría dar la pauta de que existe una determinada preparación para la declaración. Cuando de hechos tan lejanos en el tiempo se trata, los dichos de los testigos pueden encontrarse a mitad de camino entre la total exactitud y la vaguedad para ser creíbles; es allí donde reposa la razonabilidad con la que deben ser valorados. Del análisis de todos los testimonios de manera integral y conjunta, se concluye que la valoración realizada por B.P.S fue errónea, alejada de la realidad y razonabilidad que debe ser su guía, aplicando la Administración un estándar de valoración que no surge de la normativa e imposible de alcanzar en casos como estos. Si bien en el caso de la primer testigo no se aportan datos que permitan relacionar los servicios prestados con la empleadora, su declaración no resulta contradictoria con las demás, que, aunadas y contrastadas entre sí, s í permiten llegar a un relato razonable de los hechos y coincidente con lo dicho en la demanda. La Administración debe, como se ha hecho a través del presente fallo, realizar un análisis razonado y contextual; deben aplicarse las reglas de la sana crítica, que son ni más ni menos, como enseñaba Couture: “ las reglas del correcto entendimiento humano. En ellas interfieren las reglas de la lógica, con las reglas de la experiencia de juez ” (Couture, Eduardo. Fundamentos de Derecho Procesal Civil. Buenos Aires. 1990. P.p. 192). La apreciación de los hechos y prueba del caso debe hacerse primero por la Administración y luego por la Jurisdicción, de forma integral, no puede cada prueba (en este caso, mayormente, cada declaración) ser analizada de forma aislada, como si fueran compartimentos estancos, ni tampoco prescindiendo de los elementos que las rodean, esto es: la edad de los testigos, la naturaleza de los hechos sobre los cuales declaran, el paso del tiempo, etc. En el mismo sentido, se comparte con Soba y Gaiero que: “ La sana crítica contribuye con dicha idea racionalista estableciendo un mecanismo de apreciación o valoración probatoria basado en la lógica, la experiencia y también en la razonabilidad. Al mismo tiempo que otorga cierta libertad (en la apreciación) da re sponsabilidad a los magistrados… En definitiva, la importancia de la sana crítica y de la motivación queda patente como instrumento de garantía procesal y probatoria. Y ello se evidencia aún más si se parte, por ejemplo, del modelo garantista de FERRAJOLI, quien enseña que “...las garantías no son otra cosa que las técnicas previstas por el ordenamiento para reducir la distancia estructural entre normatividad y efectividad, y por tanto, para posibilitar la máxima eficacia de los derechos fundamentales en coherencia con su estipulación constitucional” (Soba, Ignacio y Gaeiro, Bruno. “La sana crítica y la motivación de las decisiones jurisdiccionales en materia probatoria”. Revista uruguaya de Derecho Procesal. 2011. Montevideo. de P.p. 846 y ss.). Por su parte, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en casos similares ha explicado que: “Cierto es que algunos de los testimonios brindados muestran alguna inexactitud o titubeo en cuanto a las fechas de inicio de la actividad. Sin embargo, no puede desconocerse que se trata de hechos acontecidos hace más de cincuenta años, lo cual justifica la existencia de tales imprecisiones. Es el análisis global de la prueba testimonial reunida en autos, apreciada de acuerdo a las reglas de la sana crítica – que no son otras que las del correcto entendimiento humano, equilibrada combinación de lógica y experiencia, lo que permite arribar a la firme convicción de que le asiste razón a la actora en la formulación de su pretensión anulatoria…Lo esencial al tiempo de la valoración de la p robanza rendida, es un juicio sistémico, de conjunto, y en tal sentido es innegable que en autos se ha probado más allá de cualquier duda razonable que la actora desarrolló por los períodos que reclama, servicios como empleada doméstica… La Administración no tuvo en cuenta que la apreciación de la prueba testimonial debe hacerse tomando en cuenta las circunstancias de conocimiento de los testigos y el contexto en el que se desarrollan los hechos objeto del testimonio; siendo lógico que sur jan imprecisiones y desprolijidades cuando se declara sobre acontecimientos acaecidos hace mucho tiempo” (Sentencia Nº457/2011). Aún a riesgo de reiteración, se repite: los testigos, con las salvedades mencionadas y más allá de sus imprecisiones, han sido contestes en el lugar en el que trabajó la parte actora, su ubicación, la forma de trabajo, los períodos de trabajo y las tareas desarrolladas, habiendo, además, aportado datos sobre los hechos de su vida personal con los que relacionan tales acontecimientos (edades de sus hijos, mudanzas, enfermedades, etc.); siendo, incluso, algunos de ellos, testigos oculares o con extremada cercanía como los hijos de la empleadora. La errónea valoración de la prueba que viene de reseñarse impacta, por supuesto, en la forma en que B.P.S valoró los hechos que dieron mérito a los actos administrativos impugnados (por no reconocer los servicios en el primero y por ser éste la base del segundo) . Ello implica a su vez, que se haya valorado la prueba de forma contraria a la realidad o verdad material y que exista un error en los antecedentes fácticos del caso y, por ende, en los motivos del acto (que se suma al error en los motivos de Derecho por haber aplicado un estándar valorativo que no surge de la normativa). Al decir de Ruocco y Delpiazzo, los motivos del acto son “(…) las circunstancias de hecho y de Derecho que preceden al dictado del acto administrativo y cuyo acaecimiento encarta, en forma más o menos determinada, en la norma atributiva de competencia. El motivo es el porqué de la manifestación de voluntad… Si l os hechos no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia o falta de motivo; cuando no caben en el supuesto de la norma atributiva de competencia, el acto estará viciado por ilegitimidad o errónea aplicación de los motivos ” (Ruocco, Graciela y Delpiazzo, Carlos. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración. Montevideo. 2013. P.p. 41), por lo que se concluye que el actuar administrativo reseñado ha derivado en un vicio en los motivos, elemento sustancial de cualquier decisión estatal que, de faltar, falsearse o ser erróneo, determina su ilegitimidad y, por tanto, su nulidad. A todo lo que viene de decirse, debe sumársele, como se explicó, la operatividad de la presunción contenida en el art. 47 del CCA para el caso de autos. Tal aplicación no es opción, es imperativa, puesto que está consagrada en la ley. Con relación a esta presunción específica, Durán Martínez explicó (refiriendo al régimen anterior pero plenamente aplicable al del CCA), que: “Por tanto, esta resolución no se relaciona con el agotamiento de la vía administrativa sino a los efectos de configurar o no una presunción simple a favor del administrado, que el Tribunal deberá tener en cuenta en caso de promoverse la acción de nulidad. Esto es importante por cierto porque invierte la carga de la prueba. O sea, si el órgano competente para resolver el recurso respecto del cual se operó la denegatoria ficta lo resuelve dentro de los 30 días siguientes, no se produce tal presunción. Pero si continúa sin resolver, o si lo hace luego de esos 30 días, se produce la presunción simple a favor del recurrente …Esta presunción simple en favor del actor no tiene mayor relevancia en juicios de pleno derecho, pues se diluye ente el principio jura novit curia. Pero puede ser decisiva en aquellos juicios que dependen de la prueba de los hechos que fundaron el acto impugnado. En estos casos, es la Administración la que debe probar que los hechos existieron, y si no lo hace el acto debe ser anulado por ausencia de motivos .” (DURÁN MARTÍNEZ, A ugusto. Contencioso Administrativo. FCU. Montevideo. 2023. P.p. 273). En la misma línea, pero refiriendo a las presunciones a nivel general, Valentín sostuvo que: “ “Como ha advertido agudamente ABAL OLIÚ, la primera regla que generalmente reconocen los ordenamientos procesales y que permite al tribunal salir de la incertidumbre, es la de tomar en cuenta las presunciones legales simples, que impusieran al tribunal, an te la falta de prueba contraria, tener al hecho por existente (o, eventualmente, inexistente). Con precisión también señala el autor que estas presunciones simples deben distinguirse de las presunciones absolutas, que en rigor deben considerarse al analizar el objeto de la prueba (v. supra 1.2) … En cambio, las presunciones simples operan luego de la valoración probatoria, cuan do el resultado de esa actividad es que persiste la duda sobre la existencia o inexistencia de un hecho…las presunciones legales simples son reglas que se dirigen al tribunal y que determinan que, al dictar sentencia que resue lve el objeto del proceso, si luego de valorar la prueba aún subsiste la duda, el hecho debe tenerse por existente o inexistente, de acuerdo a lo que dispone la regla. Las presunciones legales simples —que son las que ahora nos interesan— pueden ser genéricas, esto es, referir al conjunto de hechos cuya existencia pretendía demostrar la parte a la que la presunción desfavorece; o específicas, en cuyo caso sólo alcanzan a un específico hecho, o a los hechos que se pretendían probar mediante un concreto medio de prueba.” (VALENTÍN, Gabriel. “La prueba y la sentencia: algunas reflexiones sobre la regla de la carga de la prueba”. Revista de Derecho. Segundo Año. Nº9. Montevideo. 2014.pp. 256-257). Por esta razón, se concluye que el acto administrativo atacado es, efectivamente, ilegítimo. Por otra parte , cabe decir que la Sede entiende que la motivación del acto surge de los A.A, existiendo diversos informes en los que se valora la prueba y se indica por qué, a criterio de la Administración no ha sido suficiente. Si bien, sí hay, en tal motivación, errores derivados del vicio en los motivos que viene de verse (puesto que es la explicitación de ellos), la misma existe y es suficiente. Con relación al agravio relativo al principio de buena administración, la Sede entiende que no es recibo; lo que se produce en la especie, es, más bien, una discordancia en la valoración de la prueba. Véase que la doctrina ha definido a este principio de la siguiente manera: “La buena administración reclama la exigencia de una administración que de satisfacción de forma eficaz a las necesidades de los habitantes a cuyo servicio tiene que actuar siempre. El concepto de buena administración responde a las posturas más recientes del derecho administrativo, caracterizadas por el intento de superar la visión estrictamente formal que legitima a la Administración para el mero cumplimiento neutral y objetivo de la norma que le otorga las potestades de actuación, y poner el énfasis en la voluntad de situar a la persona en el centro de preocupación de las normas que ordenan la actividad administrativa” (RUOCCO, Graciela. “La buena administración: un antídoto contra la corrupción”. Estudios Jurídicos en Homenaje al Dr. Augusto Durán Martínez. FCU. 1°Ed. 2023. Montevideo, P.p. 864). Por su parte, esta decisora ha entendido académicamente que: “(…) este principio también determina un estándar de actuación pública similar al que en otros derechos se utiliza, como el del “buen padre de familia” o “buen hombre de negocios”… además de ser un principio, un derecho y un deber, otorga lineamientos y orientaciones sobre cuál debe ser el rol de la Administración, nos brinda un parámetro de c ómo, cuándo y con qué limites debe actuar el Estado, en la búsqueda del interés general…De ello se extrae que el parámetro de exigencia para el Estado es más “fuerte” y contiene mayores limitaciones que en el Derecho Privado, en el cual los sujetos actúan motivados por intereses propios. Aquí, el Estado se encuentra principalmente limitado porque su accionar debe estar siempre dirigido -inmediata o mediantemente – a la concreción de sus cometidos y del interés general, porque la actuación de las entidades e statales se encuentra regida por el principio de especialidad y porque el Estado es, al final del día, no sólo el “gerente del interés general” en palabras de Rotondo, sino el garante de los derechos fundamentales, a los que debe proteger, promover y garan tizar ya que su rol es instrumental…” (TECHERA TEALDI, Lucía y PEREYRA, Federico. “Buena administración y procedimiento administrativo : ¿La inexistencia de procedimientos administrativos claros y uniformes en algunas Administraciones Públicas es acorde al estándar del “buen administrador ”? Estudios de Derecho Administrativo N°25. 2023. Montevideo. La Ley. P.p. 179 y ss.). Con ello en mente, lo que ocurre en este caso encarta en un error en los motivos de Derecho, por haberse aplicado un erróneo estándar de valoración y también, en los motivos de hecho, por haber la Administración, en consecuencia, entendido que los hechos eran A cuando en realidad resultó probado que fueron B ; mas ello no encarta, a criterio de esta decisora, en una vulneración del principio o estándar antes mencionado. Finalmente, respecto a la vulneración del principio de duración razonable del procedimiento, huelga decir que nada de ello ha dicho la demandada en su contestación de demanda y alegatos, lo cual, de por sí, hace aplicable la regla contenida en el art. 160 del CCA: “ La incomparecencia, el silencio, las respuestas ambiguas o evasivas y la negativa meramente general se tendrán como admisión de los hechos alegados en la demanda, en cuanto no resultaren contradichos por la prueba de autos. El tribunal deberá diligenciar los medios de prueba referidos a hechos no alcanzados por la regla de admisión que se propongan en la etapa respectiva”. Sin embargo, entiende la Sede que el decurso del procedimiento que surge de la prueba de autos tiene la virtualidad de hacer caer la regla de admisión antes referida. Nótese que de los A.A surge que el expediente de reconocimiento de servicios inició el 22 de agosto de 2022 (fs. 1 y ss., Expediente Nº2022 -28-1- 094954), se recibió la declaración de los testigos en octubre de 2022, el 21 de setiembre de 2023 se confirió vista a la actora de las actuaciones que contenían los informes valorativos de la testimon ial, la que fue evacuada el 4 de octubre de 2023 y se evaluaron los descargos presentados a fs. 48 y ss. Asimismo, a fs. 56 y ss., (enero de 2024) obra proyecto de resolución en el cual se denegaba el reconocimiento de los servicios prestados para la Sra. BB y los recursos interpuestos por la actora contra tal acto, los que fueron fundamentados con fecha 13 de marzo de 2024. Atento al informe de fs. 73 del Expediente Nº2022-28-1-101384 en el que se da cuenta de que la resolución hace referencia a una disposición derogada al momento de los hechos, se redacta una nueva resolución que es una de las que aquí se encausa; se notifica este y el otro acto administrativo cuestionado el día 9 de setiembre de 2024, como se adelantó. La parte actora finca su agravio vinculado con la duración del proceso en que la Administración habría dejado sin efecto la resolución obrante a fs. 56 y ss.; sin embargo, entre su dictado y la emisión de los actos aquí encausado s transcurrieron aproximadamente 8 meses considerando las notificaciones, los recursos interpuestos por la actora, su fundamentación, los informes realizados y la emisión del nuevo acto (02 de enero a 9 de setiembre de 2024). Considerando el comportamiento de la Administración, en el que no se observan períodos irrazonablemente extensos de inacción y que lo que cuestiona la actora, en puridad, es una potestad de la Administración, a la vez que se le confirieron las debidas garantías en el marco del procedimiento, no se vislumbra afectación de la duración razonable. 7) Orientación de cumplimiento y posibilidad de recomposición El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “ lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. Tal como surge del apartado anterior, se han analizado tanto los vicios enunciados por la parte actora, como las defensas esgrimidas por la parte demandada, indicándose de forma clara cuál es, en este caso, son las irregularidades que aquejan a los actos encausados y como debió, la Administración valorar la prueba propuesta y aplicar la normativa. Por esta razón, y en honor a la brevedad, la Sede se remite a los desarrollos precedentes, en los cuales constan los fundamentos de la decisión. A su vez, el inciso segundo del art. 190 del CCA, reza: “ Cuando la irregularidad refiera a las formalidades exigidas a los actos o trámites del procedimiento administrativo previo, el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo. No se rá admisible la recomposición de un procedimiento ya reconstituido”. No estamos ante un caso en el cual la ilegitimidad de los actos haya fincado únicamente en una irregularidad o vicio formal, hipótesis en las cuales, bajo el CCA, podría admitirse , si así el juez lo entiende, la recomposición del procedimiento administrativo que llevó a su dictado. Es postura de esta Sede que cuando el o los actos se encuentran inficionados por un vicio en sus motivos como sucede en la especie , en principio, hay una irregularidad sustancial que impide recomposición alguna al respecto. Además, la Administración tuvo los elementos temporales y materiales para dictar actos administrativos legítimos, lo que, en una primera instancia no hizo. Luego, mediante la interposición de los recursos, tuvo una segunda oportunidad de rever su actuación, decidiendo mantenerla (fictamente), incumpliendo, incluso, su obligación de pronunciarse. Ello no es óbice para que, como sucede en este caso , la anulación implique un comportamiento activo de la Administración a efectos de satisfacer la pretensión de la actora (reconocer los servicios a efectos de amparar su pretensión jubilatoria, en tanto ésta es la consecuencia directa de tal reconocimiento); es a ello a lo que tiende el presente fallo. Ahora bien, corresponde mencionar, como pauta orientadora que, si bien la presente sentencia únicamente puede anular o confirmar total o parcialmente los actos, una vez anulados, para cumplirla, la Administración no puede dictar acto alguno que se le oponga ni realizar operación material contraria a ella (art. 191 del CCA). Ello implica que, aunque en el fallo propiamente dicho esta Sede no incluya una condena de dar , si la consecuencia directa de la anulación es el cumplimiento de todos los requisitos para acceder a la jubilación, deberá la Administración conceder tal prestación por ser el único comportamiento acorde a lo que aquí se ha analizado. Una vez que se cumplen las condiciones exigidas por la norma (considerando lo que al respecto sí se ha dicho en esta sentencia), no hay aspectos de conveniencia u oportunidad que pudiere evaluar la Administración; cumplidos los requisitos, es un acto debido. Adicionalmente, los actos que la Administración dicte para satisfacer la pretensión de la actora, deben buscar erradicar por completo cualquier rastro de ilegitimidad, para lo cual deberá BPS considerar que los efectos que la declaración de nulidad tiene en vía jurisdiccional, implican retrotraer la situación al momento de dictado de los actos. Es esta, a criterio de esta Sede, la única forma de dar cabal cumplimiento a un fallo anulatorio. Finalmente, en tanto la parte actora solicitó en su demanda que, ante una eventual confirmación de los actos administrativos (en el caso no es tal) , se le reservase la acción de reparación patrimonial, corresponde mencionar que tal reserva no es posible en los casos de tribunales unipersonales como esta Sede. El art. 310 de la Constitución prevé que, cuando el Tribunal de lo Contencioso Administrativo no logre los votos necesarios para arribar a una sentencia anulatoria, pero existan tres que entiendan suficientemente justificada la causal, podrá reservarse la acción reparatoria. Sin embargo, ello es admisible, justamente, en el caso del Tribunal por ser un órgano colegiado, en el que deben concurrir un determinado número de voluntades en el mismo sentido a fin de anular el acto. Por esta razón, cuando se confirma por inexistencia de la mayoría requerida, aquellos que entendían que correspondía anular, pueden, de cumplirse lo exigido en el art. 310, reservar la acción reparatoria. Ahora bien, entiende esta Sede, que tal supuesto no es posible en el marco del presente proceso, en el cual existe un único magistrado que no puede entender, a la vez, que los actos deben confirmarse (porque no hay mérito para anular) y que debe reservarse la acción (porque hay suficiente mérito para anular); ello sería contradictorio. Por lo tanto, anulados los actos, automáticamente queda reservada la acción (igual que ocurre ante el Tribunal) y confirmado, no corresponde reservar acción alguna, por lo menos en el estado actual de nuestra normativa (arts. 310 de la Constitución y 177 del CCA). Por los fundamentos expuestos y la normativa antes citada, LA SRA. JUEZ LETRADA DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 1°TURNO FALLA: 1) Ampárase la demanda instaurada y en su mérito, anúlense los actos administrativos encausados, sin sanción procesal específica 2) Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 3) Intímase a la parte demandada a retirar los antecedentes administrativos en caso de haber sido aportados en soporte papel y encárguese a la Oficina Actuaria su eliminación del servidor de la Sede, si hubiesen sido aportados en soporte digital. 4) Oportunamente, archívese. Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1ºTurno