Sentencia Definitiva N° 491/2006

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 21 de junio de 2006. No. 491 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “DÍAZ, ROBERTO Y OTROS con INTENDENCIA MUNICIPAL DE MONTEVIDEO. Acción de Nulidad” (No. 458/03). RESULTANDO : I) Que a fs. 405 compareció la Dra. María Noel Irland en representación de la parte actora demandando la nulidad del acto tácito o implícito materializado en la liquidación de haberes correspondientes al mes de octubre de 2002. Sostuvo que la regla de derecho que vicia de ilegitimidad el acto impugnado, es la referida al convenio colectivo suscrito entre ADEOM y la I.M.M. con fecha 27 de diciembre del año 2001 (Cláusula I) inscripta en el marco de los Decretos de la Junta Departamental 29.434 de 9/4/2002, 29.674 de 29/10/02, 30.094 de 17/10/2002, la que refiere a la periodicidad y monto a liquidar por concepto de ajuste salarial, durante el período de vigencia del acuerdo. Señaló que doctrina y jurisprudencia son contestes en reconocer la calidad de regla de derecho, a los convenios colectivos celebrados por entidades estatales relativos a salarios y remuneraciones, analizó el marco normativo de los mismos en la actividad pública, destacando su validez y su fuerza vinculante normativa. Afirmó que el acto impugnado es manifiestamente ilegítimo por cuanto la I.M.M. carece de facultades para desvincularse unilateralmente del convenio colectivo con plazo de vigencia, desconociendo un precedente administrativo de indiscutible valor al ajustar automáticamente los salarios a partir del 1º de abril de 2002, tal como lo establece el convenio; el marco normativo aplicable y en ejercicio de un poder que no se tiene. Agregó que el acto de fecha 8 de noviembre de 2002 por el que se revoca unilateralmente el convenio colectivo, pretendió justificar en forma inidónea y antijurídica el acto impugnado, es absolutamente ineficaz para fundar o respaldar la licitud del mismo y por el contrario ratifica su ilicitud. Manifestó que las razones invocadas “razones de fuerza mayor” o imposibilidad de la prestación y violación del convenio por parte de los funcionarios, no existieron. En definitiva, solicitó la nulidad del acto impugnado. II) Que conferido el correspondiente traslado compareció a fs. 441 la Intendencia Municipal de Montevideo, contestando la demanda. Afirmó que el acto administrativo de liquidación salarial fue dictado dentro de las competencias constitucional y legalmente atribuidas a los Gobiernos Departamentales. La sola firma del acuerdo, no otorgó derecho a ningún funcionario, en tanto no ha irradiado efectos jurídicos susceptibles de hacerlo exigible jurisdiccionalmente, como pretende la actora, y el acuerdo no era autoejecutable; para que fuese aplicado, en todos los casos la I.M.M. tendría que dictar actos administrativos que contemplaran las pautas de ajuste salarial en aquél contenidas y la liquidación de haberes correspondientes al mes de octubre de 2002 se realizó conforme a Derecho. Sostuvo que los cuestionamientos de la actora respecto a la resolución No. 4.243/02 no pueden ser tenidos en cuenta, pues no forma parte del objeto de este proceso. Igualmente manifestó que la causal eximente de fuerza mayor, constituida por el drástico e imprevisible cambio acaecido en las condiciones económicas, financieras y crediticias de nuestro país, imposibilitó absolutamente la contemplación integral de las voluntades expresadas en los términos del acuerdo suscrito con ADEOM y el convenio quedó sin efecto, al violentar ADEOM y los trabajadores municipales, las cláusulas de paz y de relacionamiento pactadas. En definitiva, solicitó la confirmación del acto administrativo impugnado. III) Que abierto el juicio a prueba (fs. 472), se produjo la que luce certificada a fs. 546. IV) Que alegaron de bien probado las partes, por su orden (fs. 548/557 y 559/562). V) Que conferida vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, aconsejó la confirmación del acto impugnado. VI) Se dispuso el pase a estudio y se citó a las partes para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Que desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos, para que pueda entrarse al análisis del fondo del asunto (arts. 4 y 9 Ley No. 15.869). II) Se procesa en autos, el acto de determinación y liquidación de haberes de los funcionarios municipales de Montevideo, correspondiente a octubre de 2002; concretamente, el Departamento de Recursos Humanos y Materiales -de la Comuna capitalina- no dio cumplimiento a la cláusula 1era., lit. a y c, del convenio colectivo suscrito entre ADEOM y la Intendencia Municipal, de fecha 27/12/01; por dicho acuerdo, se dispuso que los salarios serán ajustados semestralmente, de acuerdo al 100% de la variación del IPC. Los accionantes tomaron conocimiento de la resolución del Gobierno Municipal cuando la Administración les entregó los recibos de pago, conteniendo la liquidación salarial del referido mes. III) De si el acto es procesable. Considera la Sala, que el acto de determinación salarial, evidencia la voluntad inequívoca del Gobierno Municipal de pagar los sueldos, de acuerdo a las posibilidades económicas de la Intendencia, luego de la gravísima crisis financiera que se desató en todo el país, a partir de junio de 2002. Por ende, la entrega de los recibos de sueldos, implica la existencia de un acto previo -tácito o implícito- generador de una situación jurídica eventualmente lesiva y por tanto procesable ante esta jurisdicción administrativa, de acuerdo a lo previsto en el art. 309 de la Constitución Nacional. El acto impugnado en la sub-causa, se inscribe en la categoría conceptual de los actos implícitos; en este sentido, resulta muy ilustrativa la tesis doctrinaria del Profesor Cagnoni, expuesta en 1980, en la Revista Uruguaya de Estudios Administrativos. Al respecto, enseña este Catedrático que el acto implícito existe, válida y eficazmente desde que nace (aún cuando este surgimiento aparezca oculto inicialmente); es necesario pues, que otro acto administrativo expreso lo revele, lo muestre. Incluso se pregunta este autor, si el acto implícito puede surgir de hechos y de comportamiento de la Administración. Y bien, siguiendo esta línea de enfoque conceptual, resulta evidente que el acto de determinación y de liquidación de haberes, requirió, en la especie, una previa decisión administrativa -la decisión de pagar los sueldos, sin dar cumplimiento a los aumentos correspondientes, de acuerdo a lo previamente estipulado en el convenio colectivo. Dicha voluntad se exteriorizó con la entrega de los recibos de sueldos, escriturados en esas condiciones. Y esta tesis de los actos implícitos ha sido recogida en múltiples pronunciamientos jurisdiccionales del Cuerpo (cf. sent. 1185/98, 1187/98, 49/96, 60/96, 63 y 72/95). En consecuencia, este Colegiado entiende que el acto impugnado es en sí procesable. IV) La prevalencia del interés público. Considera este órgano jurisdiccional, que el aludido acto implícito debe ser confirmado; y ello porque la no liquidación de haberes, de acuerdo a las cláusulas del Convenio, fue el resultado de una situación económica absolutamente excepcional, que excedió el ámbito departamental y que puso en aguda crisis a la Economía y equilibrio financiero, de todo el país. Ergo, esa crisis económica, de incuestionable existencia y que afectó a toda la población del Uruguay, determinó una merma notoria de ingresos a la Comuna, que volvería a verse afectada radicalmente, si se hubiere dado cumplimiento cabal a la cláusula del Convenio anteriormente citado. En consecuencia, el Gobierno Municipal se vio impelido por una situación de fuerza mayor , que, como lo destaca Marienhoff produce dos tipos de efectos: “definitivos y provisionales”, que algunos tratadistas llaman resolutorios y dilatorios, respectivamente. En efecto, “definitivo” se concreta en la “rescisión” del contrato. Tiene lugar cuando la imposibilidad de cumplirlo es insuperable para el contratante que invoca esa circunstancia. El efecto “provisional” o “transitorio” consiste en la “paralización” o “suspensión de la ejecución o cumplimiento del contrato”. Y como lo reconoce este Profesor argentino, “aunque la “fuerza mayor” generalmente es invocada por el cocontratante de la Administración Pública, nada absolutamente obsta a que sea invocada por esta última, como descargo por el incumplimiento de sus obligaciones o de alguna de ellas” (Cf. Marienhoff, Miguel S. “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo III, págs. 367 y 369). Y bien, fue entonces en circunstancias absolutamente excepcionales para la vida del país, que el Gobierno Municipal se vio obligado a incumplir parcialmente el acuerdo pactado; y ello porque se adjudicó preeminencia indudable al interés público sobre el interés de los funcionarios. Interés público que se vería afectado, si se estableciera una mayor carga tributaria para la población en general, a fin de dar cumplimiento cabal a lo concertado, en circunstancias diferentes, en el Convenio Colectivo. Este relevante y prioritario interés público, ha sido ponderado en sus justos términos, en pronunciamiento anterior del Cuerpo (ver caso 4161 en anales jurisprudenciales de este Sala). En otros términos, el bien jurídico primordial -el interés público- no puede quedar desprotegido, privilegiando el interés de los funcionarios; interés que, si bien legítimo, resultó imposible contemplar, en circunstancias absolutamente excepcionales que el país todo debió afrontar, en la crisis económica de 2002. Como se destacó antes, los Gobiernos Departamentales afrontan el deber constitucional de preservar el interés público, el que se vería afectado con el cumplimiento estricto del Convenio, lo cual redundaría en mayor carga tributaria para los habitantes del departamento de Montevideo y en medio de una crisis económica absolutamente excepcional. Porque, como lo destaca Moreno “...frente a la normatividad ideal de los valores, hay una normatividad fáctica, que encuentro en el Mundo, como habiendo estado allí, del modo que encuentro todas las demás realidades que constituyen la concreta situación en que me ha tocado vivir. Su descubrimiento, no es el resultado de una meditación solitaria, el ingreso a una esfera ideal inmediatamente accesible sino el fruto de una exploración de la realidad, el conocimiento de un hecho contingente” (Cf. Moreno, Julio “Los supuestos filosóficos de la Ciencia Jurídica” ps. 116-117). En definitiva, por la incidencia de valores superlativos, que ejercen preeminencia sobre los intereses particulares de un segmento del funcionariado estatal y que el Gobierno Municipal debió contemplar por imperio constitucional (arts. 59, 274 y 275 de la Carta), considera el Tribunal, que el Organismo demandado, ha actuado en la especie, conforme a Derecho. Por estos fundamentos, atento a lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo y lo preceptuado en los arts. 309 de la Constitución Nacional y art. 25 del decreto-ley 15.524, el Tribunal FALLA : Desestímase la demanda incoada; y en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial sanción procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 12.000 (pesos uruguayos doce mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Rochón, Dra. Battistella, Dr. Lombardi (d.), Dr. Preza (r.), Dr. Harriague. Dra. Petraglia (Sec. Letrada). Discordia del Dr. Lombardi: Discorde por los siguientes fundamentos: A mi juicio debe rechazarse la demanda declarando que el acto impugnado no es procesable ante este Tribunal. El actor promueve la nulidad del acto tácito o implícito materializado en la liquidación de haberes correspondiente al mes de octubre de 2002. Teniendo en consideración lo dispuesto en el art. 309 de la Constitución, el accionamiento de autos se admite contra actos administrativos que lesionen un interés directo, personal y legítimo del administrado. En la especie se está ante una operación material de cálculo de salario y no ante una volición del Estado con contenido jurídico. Se trata de un hecho o una operación material de la administración, que no puede ser objeto de la acción deducida. La parte actora podría haber planteado una petición, solicitando se le incluya el aumento previsto en el convenio Colectivo y así provocar un acto de la Administración o impugnar la nulidad de la resolución No. 4.243/02, que rescindió unilateralmente el convenio colectivo. Por consiguiente, entiendo que debe rechazarse la demanda por cuanto la situación jurídica lesiva que se invoca como fundamento, no deriva de un acto administrativo sino de un hecho u operación material y no estamos en presencia de un acto implícito en el sentido señalado por la doctrina especializada.