Sentencia Definitiva N° 268/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 26 de marzo de 2026 No. 268 Ministro redactor: Dr. Ángel Manuel Cal VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AA Y OTROS con ESTADO. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Acción de Nulidad” (Ficha No. 845/2024). RESULTANDO : I) AA, BB, CC, DD, EE, FF, GG, HH e II , asistidos por los Dres. JJ y KK, de fs. 2 a 12 vto., entablaron demanda de nulidad contra la resolución N.º 04/2022 dictada el 9 de enero de 2024 por el Ministro de Relaciones Exteriores, que denegó la petición presentada por los comparecientes (fs.125 y 126 A.A.). La parte actora peticionó al Ministro de Relaciones Exteriores la declaración de compatibilidad de la Pensión Especial Reparatoria o de la “pensión de sobrevivencia” derivada de la Pensión Especial Reparatoria, creadas por el artículo11 de la Ley Nº18.033, con jubilaciones, pensiones, retiros, subsidios transitorios por incapacidad parcial, ingresos de cualquier naturaleza superiores a 15 BPC mensuales en promedio anu al, así como también con jubilaciones o pasividades inferiores a 8,5 BPC mensuales, cuando los actores se encuentren comprendidos en el ámbito subjetivo del inciso décimo del art.11 de la Ley Nº18.033. La actora sostuvo que se lesionó su interés directo, personal y legítimo, en la medida en que, si bien están comprendidos en el ámbito de aplicación subjetivo de la Ley Nº18.033, como consecuencia de encontrarse alcanzados por alguna de las incompatibilidades preceptuadas por los incisos segundo y tercero del art.11 de la Ley Nº18.033, o por el requisito de opción: a) Debieron renunciar al cobro de jubilaciones, pensiones, retiros o subsidios transitorios por incapacidad parcial, a efectos de acceder al cobro de la Pensión Especial Reparatoria o de la pensión de sobrevivencia derivada de la Pensión Especial Reparato ria, en virtud de lo dispuesto por el inciso cuarto de la Ley Nº18.033 y el art.6 del Decreto Nº106/007; b) Debieron renunciar al cobro de la Pensión Especial Reparatoria o de la pensión de sobrevivencia derivada de la Pensión Especial Reparatoria, a efectos de acceder al cobro de jubilaciones, pensiones, retiros o subsidios transitorios por incapacidad parcial; c) Se ven impedidos de acceder a la Pensión Especial Reparatoria o a la pensión de sobrevivencia derivada de la Pensión Especial Reparatoria, en virtud de poseer ingresos superiores a 15 BPC mensuales, calculados en promedio anual, de acuerdo con la incom patibilidad dispuesta por el inciso tercero el artículo 11 de la Ley Nº18.033 o bien; d) En caso de ser beneficiarios de las prestaciones previstas en las normas individualizadas en el inciso tercero del artículo 11 (con exclusión de la Ley Nº17.949) se ven afectados por la incompatibilidad de acumular jubilaciones o pasividades inferiores a 8,5 BPC mensuales con la Pensión Especial Reparatoria, en virtud de deber optar por una u otra, según lo preceptuado por el inciso décimo del artículo 11 de la Ley Nº18.033. e) Finalmente, en caso de no encontrarse contemplados en el supuesto del inciso décimo del artículo11, pero ser beneficiarios de alguna de las prestaciones determinadas por las normas específicamente individualizadas en el inciso tercero, se ven imposibilitados acceder al cobro de la Pensión Especial Reparatoria. Por lo que, en definitiva, indicó que su interés se encuentra vulnerado por la aplicación por parte de la Administración, de los incisos segundo, tercero y décimo del artículo 11 de la Ley N.º 18.033, en tanto se vulneró el derecho a su expectativa legíti ma de obtener soluciones similares a las que se dieron en el caso un caso similar, contraviniendo los actos propios del Estado y la buena fe, y atentando contra el principio de reparación integral del daño. En este sentido, señaló que hay informes favorables su petitorio y especialmente la resolución 1184/2022 dictada por la Institución Nacional de Derechos Humanos que recomendó al Poder Ejecutivo establecer, que la Pensión Especial Reparatoria sea compatibl e con cualquier beneficio previsional (jubilaciones, pensiones, subsidios, etc.) por tener dichas prestaciones diferente naturaleza y por estar en concordancia con las obligaciones internacionales que vinculan al estado uruguayo, teniendo presente que lo d ispuesto en el inc. segundo del artículo 11 de la Ley Nº18.033 debería dejar de ser obstáculo para ello. El Estado Uruguayo representado por directivos del Ministerio de Relaciones Exteriores y LL, beneficiaria de Pensión Especial Reparatoria, suscribieron un Acuerdo de Solución Amistoso, por el que el Estado se comprometió a abonarle una suma de dinero y una renta mensual estableciendo que las sumas dispuestas no afectarán la Pensión Especial Reparatoria percibida por la beneficiaria. El acuerdo se arribó luego del pedido de la actora ante la CIDH a que se le reparara el daño ocasionado por la modificación del artículo 11 de la Ley N.º 18.033. A su entender, la suscripción por parte del Estado Uruguayo del Acuerdo de Solución Amistosa a favor de la Sra. LL, implicó reconocer que la Pensión Especial Reparatoria posee naturaleza indemnizatoria y que es ilegitimo exigir la renuncia a esta, para poder percibir otras prestaciones de seguridad social o de cualquier índole no indemnizatoria. Similar conclusión se impone para los casos en que la Pensión Especial Reparatoria se excluye en función de la percepción de ingresos superiores a 15 BPC, negando de esta forma la compatibilidad pretendida, aún en casos con similar plataforma fáctica al tratado bajo el Acuerdo. En definitiva, solicitó la nulidad del acto. II) Conferido el traslado correspondiente, el Ministerio de Relaciones Exteriores, representado por la Dra. MM, contestó la demanda controvirtiéndola en todos sus términos (fs. 17 a 29). En resumen, sostuvo su falta de competencia para pronunciarse sobre lo peticionado por la actora, ya que, la Ley Nº18.033, creó una Comisión Especial que actúa en el ámbito del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que entiende en todo lo relativo a l a instrucción, sustanciación y resolución definitiva sobre las solicitudes de amparo a la ley, así como el otorgamiento de los beneficios dispuestos. El Ministerio de Relaciones Exteriores no forma parte de la Comisión Especial, a la que le compete en todo caso declarar la compatibilidad de la Pensión Especial Reparatoria y beneficios de seguridad social solicitados. Con respecto al Acuerdo de Solución Amistosa con LL, señaló que el Estado uruguayo estuvo representado tanto por miembros del Ministerio de Relaciones Exteriores como de Presidencia de la República, siendo una actuación aislada en el ámbito de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Asimismo, expresó que no resulta de recibo que en este ámbito jurisdiccional se pretenda discutir la naturaleza jurídica de la Pensión Especial Reparatoria (PER) y su eventual contrariedad con los arts. 7, 24, 72 y 332 de la Constitución y demás disposiciones del bloque de constitucionalidad. Tal análisis es competencia de la Suprema Corte de Justicia en el marco de los arts. 256 a 260, la que además ya se expidió declarando la constitucionalidad del art. 11 de la Ley Nº18.033. En suma, solicitó el rechazo de la demanda y la confirmación del acto impugnado. III) Por decreto Nº 964/2025 de 11 de marzo de 2025 se abrió el juicio a prueba habiéndose diligenciado la que fuere ofrecida por la parte demandada a fs. 33 y por la actora a fs. 35. IV) Por decreto Nº 1686/2025 de 9 de abril de 2025, se confirió plazo común para formular alegatos, cumpliendo la actora a fs. 39 y la demandada a fs. 46. V) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, Dra. Silvana Nessar se expidió por Dictamen Nº438/2025, aconsejando confirmar el acto (fs. 52 a 56). VI) Por Decreto Nº 3798/2025 se citó a las partes para sentencia (fs. 58) la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) El Tribunal por unanimidad, compartiendo lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, confirmará el acto impugnado. II) Desde el punto de vista formal, se cumplió con los presupuestos necesarios para el análisis de mérito del asunto (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley Nº 15.869). III) La Corporación, por unanimidad, considera que le asiste razón a la Administración demandada en cuanto sostuvo la falta de competencia del Ministerio de Relaciones Exteriores para resolver lo solicitado. La actora peticionó al Ministro de Relaciones Exteriores la declaración de compatibilidad de la Pensión Especial Reparatoria (PER) o de la “pensión de sobrevivencia” derivada de la Pensión Especial Reparatoria, creadas por el art.11 de la Ley Nº18.033, con jubilaciones, pensiones, retiros, subsidios transitorios por incapacidad parcial, ingresos de cualquier naturaleza superiores a 15 BPC mensuales en promedio anual, así como también con jubilaciones o pasividades inferiores a 8,5 BPC mensuales, cuando los actores se encuentren comprendidos en el ámbito subjetivo del inciso décimo del art.11 de la Ley Nº18.033. Por la impugnada, resolución N.º 04/2022, el Ministro de Relaciones Exteriores denegó la petición presentada por los comparecientes considerando a) que la petición excede su ámbito de competencia, siendo la vía de acción correcta el proceso de inconstitucionalidad, acción en la que incurrieron los actores sin obtener sentencia favorable, b) el aplicador inmediato de la norma que se pre tende eludir -artículo 11 de la Ley Nº 18.033- por no haber logrado la declaración de inconstitucionalidad, es el Banco de Previsión Social a través de la Comisión Especial Asesora, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, c) fue reconocido por los actores que las normas que establecen las incompatibilidades se encuentran vigentes y en aplicación, y d) que la Sol ución Amistosa de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos versó sobre un caso particular y concreto presentado ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos previéndose que en caso de una modificación de la norma nacional que admitiese la percepción conjunta y simultanean de los rubros y jubilatorios y respectivos a la Pensión Especial Reparatoria cesaría automáticamente la obligación del Estado referente a la medida de satisfacción económica. (fs.125 y 126 A.A.). En síntesis, la actora solicitó al Ministerio de Relaciones Exteriores se pronuncie a favor de la compatibilidad de la Pensión Especial Reparatoria o de la “pensión de sobrevivencia” derivada de la Pensión Especial Reparatoria prevista en el artículo 11 de la Ley N.º 18.033 con otras prestaciones y beneficios en términos generales. El artículo 13 de referida norma creó una Comisión Especial, que actúa en el ámbito del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y en la que no participa el Ministerio de Relaciones Exteriores, cuya competencia, conforme al artículo 15, es entender “en todo lo relativo a la instrucción, sustanciación y resolución definitiva sobre las solicitudes de amparo a las disposiciones de la presente ley, así como al otorgamiento de los beneficios dispuestos.” Por lo que, quien tiene competencia para sustanciar y resolver sobre las solicitudes sobre las prestaciones que consagra la Ley N.º 18.083 -como es el caso de lo peticionado por la actora- es la Comisión Especial creada por la norma, no el Ministerio de Relaciones Exteriores, quien correctamente se declaró incompetente. No procede la aplicación de la teoría del acto propio ni se configuró una vulneración de su expectativa legítima en virtud de los alegados informes favorables al petitorio de los accionantes, la resolución 1184/2022 dictada por la Institución Nacional de Derechos Humanos y el Acuerdo de Solución Amistosa arribado entre el Estado Uruguayo y LL, beneficiaria de Pensión Especial Reparatoria. La teoría del acto propio no rige en el ámbito de las facultades regladas, es decir, cuando existe una norma que regula la situación y que debe respetarse independientemente del actuar anterior de la Administración, en este caso, el articulo 13 y 15 de la Ley N.º18.033 que confiere la competencia en el asunto a la Comisión Especial creada por la norma. La teoría de los actos propios es de aplicación subsidiaria, únicamente cuando no hay una regla aplicable al caso concreto. Así, en Sentencia N.º 628/2014, el Tribunal precisó: “(…) la aplicación de la llamada “teoría de los actos propios” o la invocación de los principios como la buena fe, tienen un campo privilegiado de aplicación en el terreno en que, las REGLAS, no establecen claramente el curso de acción que debe seguir la Administración. En ámbitos en que la Administración actúa en ejercicio de facul tades discrecionales, resulta claramente invocable el principio de buena fe; la exigencia de la no contradicción y puede invocarse la llamada “teoría del acto propio”, que se cimienta, en definitiva, en la buena fe. Empero, no sucede lo mismo cuando la Administración obra en ejercicio de facultades REGLADAS. En este último campo, hay que dar prioridad a lo que establecen las REGLAS, antes que auscultar si la Administración actuó de acuerdo a tal o cual principio (parámetros que se convendrá con esta redactora, siempre son más laxos que los de las reglas, por más que estas últimas puedan adolecer de problemas, como la vaguedad o la ambigüedad, propios del lenguaje no formal en que están formuladas). No puede pretenderse dejar de lado la solución establecida en forma diáfana en las Regla de Derecho positivo so capa de aplicar la “regla del acto propio”; “la confianza legítima” u otras “teorías” de creación dogmática y jurisprudencial (…)” Por lo expuesto, no se vulneró la buena fue ni la confianza legítima del administrado, siendo el accionar de la demandada conforme a Derecho. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la demanda y en su mérito confírmase el acto administrativo impugnado, sin sanción procesal especial. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).