Sentencia Definitiva N° 258/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 26 de marzo de 2026 No. 258 Ministra redactora: Dra. Rosina Rossi VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “ AA con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 557/2023). RESULTANDO : I) Surge de fs. 2 que el 25 de octubre de 2023 la actora dedujo demanda de nulidad contra el acto expreso o tácito del Comandante en Jefe de la Armada que decidiera el resultado del concurso para ingresar al Cuerpo Auxiliar de la Armada Nacional en el año 2022. Sostuvo que el acto enjuiciado no fue formalmente dictado, por lo que no pudo ejercer su derecho de defensa. Afirmó que las bases del concurso para el ingreso al cuerpo auxiliar eran ilegítimas al agregar requisitos que no estaban establecidos en la normativa y tener naturaleza excluyente; a la vez que postuló vicios en el procedimiento de selección en tanto no s e notificó a los concursantes ni el acta de la Junta de Selección ni el acto de designación. Señaló su situación de indefensión al haberse obstaculizado el acceso de las actuaciones durante el procedimiento del concurso y en la etapa recursiva, negándole el otorgamiento de vista solicitada. Adujo que del acta de la Junta de Selección surgía que fueron seleccionados diez postulantes como titulares y dos condicionales, uno de ellos la actora. Sin embargo, en la comunicación de la lista de postulantes efectuada por Mensaje Naval R 281540Z de COMAR no lucían los dos titulares condicionales, siendo sustituidos por dos suplentes, con menor puntaje, viciando el procedimiento de sele cción de los dos postulantes finales, ya que no fueron seleccionados como titulares por el órgano que jurídicamente debe seleccionarlos. Agregó que el acto no se encontraba motivado, ni explicitó las razones de hecho y de derecho que llevaron a su dictado. Manifestó que la Junta de Selección valoró cuatro de los cinco criterios establecidos como criterios de selección, omitiendo el criterio de la necesidad de jerarquizar el puesto, afectando a la accionante al ejercer la jefatura técnica de la Asesoría Letrada de la Prefectura Nacional Naval; a la vez que rechazó la forma de puntuar el criterio conocimiento específico sumamente relevante para la Armada Nacional. Cuestionó el motivo de la Junta de Selección para seleccionarla como titular condicionada, por su supuesta edad de retiro, al sostener que al tener 45 años de edad no podría egresar como Guardiamarina del Cuerpo Auxiliar, siendo erróneo por aplicársele el régimen jubilatorio establecido en el Decreto Ley 14.157, cuando le correspondía el dispuesto para Oficiales del Cuerpo Auxiliar en el Decreto Nº 448/984 que establece 50 años. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda. II) A fs. 19, el 6 de diciembre de 2023 la representante de la parte demandada contestó la demanda incoada. Señaló el incorrecto agotamiento de la vía administrativa, al no identificar el supuesto acto que consideraba lesivo de sus derechos, siendo este un requisito de procesabilidad. Controvirtió los agravios de la demanda y recordó el “Estado Militar” al que se encuentran sometidos los integrantes de las Fuerzas Armadas, excluyéndolos de la aplicación del Estatuto del Funcionario Público y rigiéndose por leyes especiales, entre estas el Decreto Ley N.º 14.157. Recordó que, conforme al Mensaje Naval R 251700Z OCT 22 de COMAR, el llamado se ejecutó de acuerdo con el Decreto Nº 27/984, en cuanto a las condiciones de ingreso, permanencia y ascenso al Cuerpo Auxiliar; y que la actora se postuló aceptando la normativ a que regía el proceso de selección. Rechazó los agravios sobre: falta de vista previa, en tanto la Junta de Selección no contempla esa instancia para los postulantes; el argumento de notificación personal, al haberse comunicado mediante una vía de conocimiento general, medio oficial interno para tales comunicaciones; y la solicitud de acceder a las actuaciones para un control posterior de regularidad formal la que fue concedida según consta en los antecedentes, por lo que no se configuró la alegada indefensión. Sostuvo que la convocatoria especificó las condiciones que debían reunir los postulantes, consignando que el régimen previsional quedaría determinado por el tiempo de servicios efectivos computados hasta el 28 de febrero de 2019, conforme al Decreto Nº 161/19; por lo que la exclusión de la actora y de otros postulantes se fundó en no satisfacer el requisito excluyente de la edad máxima para acceder al curso de oficiales del Cuerpo Auxiliar, y aclaró que de haber alcanzado la actora el grado de Guardiamarina del Cuerpo Auxiliar, según la normativa de retiros aplicable, a los 44 años habría sido obligada a retirarse, superando tal edad al momento de su postulación. Expuso los criterios de evaluación de la Junta de Selección, puntualmente sobre la necesidad de jerarquizar el puesto, y los conocimientos específicos relevantes para la Armada Nacional, destacando que se utilizó una tabla puntuando las profesiones de acue rdo a las necesidades de la Armada, la que detalló. Postuló la ilesividad del acto enjuiciado, y manifestó que actuó conforme a derecho y a la normativa vigente. En definitiva, solicitó se desestimara la demanda impetrada. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra agregada entre fs. 37 y 98. IV) Alegaron las partes en el plazo común: la demandada a fs. 103 y ss., y la actora a fs. 111 y ss. V) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 274/2025 que obra a fs. 121 y ss., aconsejando anular el acto impugnado. VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Sistema contencioso anulatorio aplicable. Al tiempo del dictado de esta sentencia se encuentran vigentes dos sistemas contencioso anulatorios aplicables, cada uno de ellos, en función de la fecha de su iniciación conforme dispone el art. 206 de la Ley 20.333. De allí que corresponde precisar que en este caso resulta aplicable el sistema reglado por el Dec. Ley 15.524, Leyes 15.869, 20.010 y 20.212 en tanto este proceso se promovió el 25.10.2023 contra un acto administrativo recurrido el 8.02.2023. II) Control formal del accionamiento. Se han acreditado los extremos legales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N°15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad del acto expreso o tácito del Comandante en Jefe de la Armada que decidiera el resultado del concurso para ingresar al Cuerpo Auxiliar de la Armada Nacional en el año 2022. Contra dicha decisión, de la que tuvo conocimiento la actora con fecha 28 de diciembre de 2022 (fs. 6 carpeta rosada en 92 fs.), interpuso recurso de revocación y jerárquico el 8 de febrero de 2023 (fs. 2 a 4 carpeta rosada en 92 fs.), a cuyo respecto operó la denegatoria ficta el 4 de setiembre de 2023. Finalmente, la demanda de nulidad fue introducida en tiempo útil (el 25 de octubre de 2023 - nota de cargo fs. 16). III) La decisión del Tribunal. El Tribunal, en decisión adoptada por unanimidad y coincidiendo con lo dictaminado por la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, acogerá el planteo anulatorio impetrado en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. IV) En primer lugar, corresponde relevar la excepción de falta de agotamiento opuesta por la demandada, quien argumentó que la accionante no identificó el supuesto acto que consideraba lesivo de sus derechos; y la alegada ilesividad del acto enjuiciado. No resultan compartibles las conclusiones en las que el Ministerio de Defensa Nacional funda la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa, en tanto tales aseveraciones se apartan de lo dispuesto en el artículo 317 de la Constitución de la República. La actora identificó tanto en su recurrencia (fs. 2 a 4 carpeta rosada en 92 fs.) como en su libelo introductorio (fs. 2 y ss.) el acto administrativo de marras, y sobre el punto, el Considerando II) de la Sentencia Interlocutoria N.º 249/2024, dictada en autos (fs. 81 a 83), el Cuerpo entendió que se trataba de “la designación que se efectuara amparado por los puntajes establecidos a través de la Junta de Selecciones, que avalara el Comandante en Jefe de la Armada Nacional, y que arrojaría en la designaci ón de Cuerpo Auxiliar de aquellos concursantes que egresaron del curso de formación correspondiente.” En consecuencia, conforme fue relevado en el considerando II de este pronunciamiento, la vía administrativa fue correctamente agotada, y la cuestión formal planteada por la demandada no es de recibo. V) Tampoco resulta de recibo la ilesividad del acto enjuiciado, enunciado por la demandada. La actora rectamente adujo en su demanda que accionaba contra el acto que decidió el resultado del concurso para el ingreso al Cuerpo Auxiliar de la Armada Nacional en el año 2022. A la hora de formular agravios, se interpreta que los deducidos por la actora fueron dirigidos contra tal acto expreso o tácito que no fuera formalmente dictado, y que la excluyó de la posibilidad de ser designada en dicho cuerpo, por lo que, sin lugar a dos interpre taciones articuló una clara lesión a un derecho subjetivo o a un interés directo, personal y legítimo. La lesividad o ilesividad de un acto administrativo dependerá de que éste sea o no el creador de la situación jurídica que se invoca como perjudicial y que se ataca con la acción de nulidad. Dicho sea, en otras palabras, se requiere la existencia de una situación jurídica potencialmente lesiva que provenga efectiva y originariamente del acto que se procesa ante esta Sede. En el presente caso, la Resolución enjuiciada, apreciada desde lo que comúnmente acontece, se infiere que resulta potencialmente lesiva para la esfera jurídica de la actora. Ello en tanto trata de su posición en un concurso para un puesto de trabajo. De allí que perderlo o ganarlo, razonablemente afectaría su situación de trabajadora del Estado y su retribución. En la hipótesis que se ventila, la legitimidad o ilegitimidad d el acto incidiría directamente sobre su retribución y con ello en el derecho al just o salario (art. 54 de la Constitución) En consecuencia, no se relevan argumentos - más que retóricos - para recoger la defensa de la demandada en punto a la ilesividad del acto. VI) En cuanto a la cuestión de fondo, emerge de las actuaciones allegadas al proceso que, con fecha 25 de octubre de 2022, por comunicación interna R 251700Z OCT 22 se realizó el Llamado a Personal Interesado en Postularse Para el Ingreso al Cuerpo Auxiliar (fs. 5 vta. carpeta documentación en 92 fs.). Con fecha 28 de octubre de 2022 mediante nota, la actora manifestó su interés de postularse para el referido ingreso (fs. 30 carpeta documentación en 224 fs.). Por su parte con fecha 28 de diciembre de 2022 por comunicación interna R 281540Z DIC 22 se determinó la selección de personal que está en condiciones de realizar los exámenes correspondientes para el ingreso al curso de formación de oficiales del Cuerpo Auxiliar de la Armada Nacional (fs. 6 carpeta documentación en 92 fs.). El 9 de enero de 2023 la actora solicitó se le otorgara vista de las actuaciones respecto al llamado a ingreso a Cuerpo Auxiliar de la Armada Nacional, al no haber sido notificada del resultado del llamado (fs. 41 vto., carpeta documentación en 92 fs.), y al considerarse en situación de indefensión, interpuso los recursos de Revocación y Jerárquico con fecha 8 de febrero de 2023 (fs. 2 a 4 vto., documentación en 92 fs.). El 16 de febrero de 2023 por comunicación interna R 161400Z FEB 23 se emitió la nómina de alumnos para los cursos del Cuerpo de Auxiliar y Cuerpo Especialista y se convocó a los alumnos a presentarse en la Escuela Naval a efectos de dar comienzo al año lectivo 2023 (fs. 6 vto., documentación en 92 fs.). Por Resolución COMAR N.º 51/23 de fecha 1º de marzo de 2023 el Comandante en Jefe de la Armada desestimó el recurso de revocación interpuesto por la actora y elevó las actuaciones al Ministerio de Defensa Nacional (fs. 10 y vta. documentación en 92 fs.). Recayó informe de fecha 20 de abril de 2023 de la Sección Jurídica del Ministerio de Defensa Nacional sugiriendo que el Comando General de la Armada adjunte todos los antecedentes relacionados con el llamado de marras (fs. 20 vta. a 21 documentación en 92 fs.), por lo que se agregó el Acta ESMAY N° 003/2022 de fecha 15 de diciembre de 2022 de la Junta de Selección de Postulantes para el curso de Oficiales del Cuerpo Auxiliar; constando que la actora fue seleccionada en calidad de “condicional revisión normativa” por no cumplir con el requisito de edad de retiro requerida a diciembre del 2023 (fs. 25 a 27 documentación en 92 fs.). Por nuevo informe de la Sección Jurídica del Ministerio de Defensa Nacional de fecha 26 de junio de 2023, se sugirió conferir vista a la actora de todas las actuaciones relacionadas con el llamado a concurso para ingreso al Cuerpo Auxiliar (fs. 35 y vto., documentación en 92 fs.). Se confirió vista a la actora el 10 de agosto de 2023 (fs. 39 vta. A.A. en 130 fs.) la que fue evacuada en los términos de fs. 43 a 50 de los antecedentes administrativos en 130 fs. Recayó informe de la Sección Jurídica del Ministerio de Defensa Nacional de fecha 14 de noviembre de 2023 concluyendo mantener las actuaciones a la espera de las resultancias del TCA al haber incoado la demanda de nulidad la accionante (fs. 60 vta. y 61 A.A. en 130 fs.). VII) Ahora bien, en su batería de agravios la actora adujo, por un lado, la ilegitimidad de las bases del concurso para el ingreso al cuerpo auxiliar, y por otro denunció su situación de indefensión al no haber tenido acceso a las actuaciones, al negarle el otorgamiento de vista solicitada y que el acto no se encontraba motivado. VII.1) En cuanto al agravio referido a la ilegitimidad de las bases del concurso al agregar requisitos que no estaban establecidos en la normativa y tener naturaleza excluyente, el mismo no es de recibo. Ello en tanto no consta de las actuaciones agregadas al proceso ni tampoco fue acreditado durante este contencioso, que la accionante movilizara los correspondientes recursos administrativos contra las referidas bases. Es de verse que al interponer recursos de revocación y jerárquico el 8 de febrero de 2023, nada postuló sobre el punto (fs. 2 a 4 carpeta rosada en 92 fs.), por lo que respecto a las bases del concurso no se agotó la vía administrativa, estas se encuentran firmes al no haber sido impugnadas y por ende deben ser excluidas del objeto del presente accionamiento. VII.2) Distinta es la conclusión a la que se arribará sobre la situación de indefensión de la actora. No es un hecho controvertido, que la accionante solicitara se le otorgara vista de las actuaciones sobre el llamado a ingreso al concurso que nos ocupa (fs. 41 vto., carpeta documentación en 92 fs.); tampoco se encuentra controvertido que la vista no le f ue otorgada, en tanto consta del informe de la Asesoría Letrada del Comando General de la Armada de fecha 6 de febrero de 2023 que no correspondía dar vista personal de lo actuado, y que no existen impedimentos legales para negar el acceso a la información que solicita (fs. 44 vto., documentación en 92 fs.), criterio que fue adoptado por el Comando General de la Armada con fecha 3 de marzo de 2023 (fs. 45 documentación en 92 fs.). Ante tal temperamento, interpuso los recursos de revocación y jerárquico sin acceder a las actuaciones (fs. 2 a 4 vto., documentación en 92 fs.), el que fue desestimado por Resolución N.º 51/23 de fecha 1º de marzo de 2023 del Comandante en Jefe de la Arm ada, consignando en su Considerando IV) que la posibilidad de acceder al control y vista de las actuaciones, nunca fue cercenado, pero el mismo es en todos los casos de carácter posterior (fs. 10 y vta. documentación en 92 fs.). Como se detallara supra, en el capítulo de este pronunciamiento dedicado al relevamiento de los antecedentes administrativos, fue recién con fecha 26 de junio de 2023, que recayó informe de la Jurídica del Ministerio de Defensa Nacional, consignando que para brindarle mayores garantías a la administrada y con el fin de que pueda articular correctamente su defensa, correspondería remitir las presentes actuaciones al Comando General de la Armada, a efectos de conferirle vista… y sugirió conferir vista a la actora de todas las actuaciones relacionadas con el llamado a concurso para ingreso al Cuerpo Auxiliar (fs. 35 y vto., documentación en 92 fs.), la que fue conferida el 10 de agosto de 2023 (fs. 39 vta. A.A. en 130 fs.). En consecuencia, la accionante no pudo acceder a las actuaciones con anterioridad a movilizar los recursos administrativos, ni tampoco tuvo conocimiento completo de las mismas, en tanto como analizara acertadamente la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo en su dictamen: “ … se advierte en que no existe un acto administrativo (respecto de la selección de postulantes) del Comandante en Jefe formalmente dictado, sino la comunicación del presunto contenido en el Mensaje R281540Z de 28/12/2022 (fs. 6 AA). Además, recién es agregada el Acta de la Junta de Selección, la tabla de méritos y los puntajes de los postulantes (fs. 25 a 28 AA), luego que el Departamento Jurídico Notarial, en sede de recurso jerárquico, observara que no lucían agregados la totalidad de los antecedentes administrativos para poder dictaminar (fs. 20 vto.-21 vto. AA).” (fs. 123 vta. infolios). Así las cosas, la alegada situación de indefensión se encuentra plenamente acreditada. Sin desconocer la particularidad del estatuto del personal militar conforme lo establecen el artículo 59 de la Constitución, la Ley Orgánica de la Marina Nº 10.808 y su Decreto Reglamentario Nº 27/984, a los que se encontraba sometida la actora, ello no implica la desaplicación del principio del debido proceso. En un Estado constitucional de derecho como el uruguayo, el derecho al debido proceso – con fuente en el Derecho de los Derechos Humanos integrado para el concreto caso en los arts. 8 y 15 de la Convención Americana de Derechos Humanos- aplica para los funcionarios navales como en el caso. Esto es los funcionarios navales no se hallan al margen de las garantías del debido p roceso, una de sus bases es el derecho de defensa. Si bien asiste razón a la demandada, que postuló que el Decreto Nº 27/984 no contempla la obligatoriedad de conferir vista previa a la designación del Cuerpo Auxiliar de la Armada, esta disposición no se halla aislada en el ordenamiento jurídico, sino que tiene que ser interpretada en el contexto y apegada a los derechos humanos de las personas. En el caso, se configuraron extremos que constituyen una clara situación de indefensión de la actora; a saber: se negó el acceso y control del expediente administrativo ante el expreso pedido de la administrada, por lo que este se tramitó de forma reservad a y sin expresión de causa alguna al respecto; y una vez conferida la vista por orden del Ministerio de Defensa, con posterioridad a la Selección de la Junta y a la aprobación de la selección por parte del Comandante en Jefe de la Armada, lo fue de forma parcial, sin acceso a la totalidad de los documentos relevantes, extremo que no fue controvertido por la demandada, y que fuera acreditado en el caso según lo que viene de relevarse. La falta de previsión de la obligatoriedad de conferir vista previa, no obsta al cumplimiento del debido proceso, ni a exponer al administrado a una situación de indefensión, al tramitar el procedimiento sobre un concurso al que se postuló la actora, de fo rma reservada y oculta sin motivación razonable al respecto. Entiende el Cuerpo, que la Administración actuó de forma ilegítima apartándose de los principios de publicidad y transparencia. En cuanto al primero, de regla toda la información que expresamente no sea reservada es pública, y su acceso ilimitado al postulante con la excepción de que la fuente de la información contenga la de otros concursantes que, de exhibirse, podrían ver violentado su derecho de intimidad de sus datos. El principio de transparencia por su parte constituye una proyección de la motivació n y de la defensa como componentes del debido proceso y del itinerario de conformación del acto administrativo. Si la Administración no transparentó cómo y por qué actuó en cada etapa del proceso de conformación de su voluntad, constriñó el derecho de defensa de la postulante. Cuanto viene de argumentarse no es nuevo para este Tribunal, reconoce antecedentes en las Sentencias 88/2017 y 532/2016. En el caso de la Sentencia 532/2016, trasladable al presente caso en tanto trata de un concurso se expresó: “En este ámbito, tratándose de un procedimiento de concurso para acceder a un cargo público, rigen los principios de publicidad y transparencia, por lo que se impone el necesario conocimiento de los postulantes de los resultados de las pruebas, con el fin de conocer debidamente las circunstancias concurrentes en el proceso selectivo en el que han formado parte. Al respecto, señala en su fundado voto el Ministro Dr. Juan P . TOBÍA: “De ese modo, debe convenirse que cuando un aspirante se presenta a un Concurso público y competitivo, va de suyo que consiente el tratamiento de sus datos, el que debe entenderse, abarc a a todas las etapas del concurso, así como su acceso a los otros co-postulantes en aras del necesario ejercicio de contralor. Diferente es el caso con las personas que no participaron en el procedimiento, quienes podrán acceder a los puntajes globales y ordenes de prelación respectivos...”. En definitiva, el accionar de la demandada sella su suerte, en tanto en el proceso de formación de su voluntad, se realizaron actuaciones en forma unilateral y reservada respecto de la postulante, que ante su petición no fueron exhibidas. El Ministerio de Defensa Nacional con tal opacidad, restringió el contenido y argumentación, de una eventual d efensa de la concursante, actitud no admisible en el Estado de Derecho que contamina de ilegitimidad el acto administrativo. VII.3) Finalmente, también se acogerá el agravio fincado en la ausencia de motivación del acto enjuiciado. De lo que se viene de analizar, como se dijo el acto enjuiciado no fue formalmente dictado, surge que la actora accedió a las actuaciones con posterioridad a interponer la recurrencia administrativa, y que su fundamentación fue posterior a la decisión de excluirla del procedimiento. En la comunicación interna R 281540Z DIC 22 del 28 de diciembre de 2022 no constan las razones por las cuales se determinó la selección de personal en condiciones de realizar los exámenes correspondientes, ni surge el motivo por el cuál la actora no se en contraba entre estos (fs. 6 carpeta documentación en 92 fs.). A su vez, del Acta ESMAY N° 003/2022 de fecha 15 de diciembre de 2022 de la Junta de Selección de Postulantes para el curso de Oficiales del Cuerpo Auxiliar - de la que también tuvo conocimiento posterior - consta que la actora fue seleccionada en calidad de “condicional revisión normativa” y se consignó que era necesario verificar el marco legal aplicable para la edad de retiro para poder continuar en el proceso de selección” (fs. 26 vta. documentación en 92 fs.), sin embargo la invocada necesidad de verificación no fue acreditada, ni se encuentra fundamentada las razones que ameritarían la aplicación de tal o cuál régimen previsional. Las actuaciones citadas, se erigen en fundamentos o motivación expresados "ex post facto". Dicha formula genérica, no cumple con la exigencia dispuesta en el art. 123 del Decreto No. 500/991, en tanto no se realiza una relación directa y concreta de los hechos del caso específico en resolución, ni se exponen las razones que con referencia al cas o en cuestión justifican la decisión adoptada. De esta manera, se impidió que el administrado conociera con razonable certeza los criterios a partir de los cuales entendió que la accionada no podía acceder a ser designada en el Cuerpo de Auxiliar de la Armada. Así pues, los informes que lucen con posterioridad a la recurrencia de la actora y que refieren a que la motivación surge de los antecedentes en causa, constituye una clara motivación “ex post facto” , que por ello no da sostén al acto administrativo. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y en su mérito, anúlase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 d e ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi (r.), Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).