Sentencia Definitiva N° 252/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 26 de marzo de 2026. No. 252 Ministra redactora: Dra. Selva Klett VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 393/2024). RESULTANDO : I) A fs. 2, compareció AA, promoviendo acción de nulidad contra la Resolución No. 81.909, de fecha 25/10/2023, dictada por el Ministerio de Defensa Nacional, por la que se denegó el pase a retiro voluntario solicitado por el actor. Indica que, desde la solicitud de pase a retiro voluntario hasta la denegación de este, transcurrieron 477 días y varias embestidas por parte del jerarca, con cambios de destino que poco tienen que ver con su formación profesional y con pérdidas de primas tales como el “Plan frontera”, “Nocturnidad” y “Tickets Alimentación”, sin que se hayan motivado tales cambios. Asimismo, expresa que a ello se le suma el pase a la justicia Militar por un delito de "demanda colectiva”, siendo sancionado en la justicia militar con días de arresto a rigor, lo que le generó perjuicios económicos al no poder concretar actividades particulares previamente programadas; y la pérdida del año militar 2023 por 0,062 puntos. Afirma que la resolución lo agravia en tanto deniega el pase a retiro voluntario solicitado por entender que su situación se encuentra inmersa en la Ley No. 19.695 y no en el régimen previsional del Decreto Ley No. 14.157. Aduce que no cuenta con historia laboral nominada, y que resulta inexplicable que se le deniegue un pase a retiro sin que exista una historia laboral en que el funcionario pueda verificar sus datos de aportes previsionales; otorgando los retiros el Ministerio según su leal saber y entender, pero sin fundamento normativo, esto es, por fuera de los márgenes de la Ley, con desviación de poder. Añade que se han otorgado retiros a funcionarios en idéntica situación jurídica, lo que evidencia que las jerarquías actúan con desviación de poder. Argumenta que cuenta con causal de retiro porque a la fecha del cambio de régimen, del Decreto- Ley No. 14.157 a la Ley No. 19.695 (20/02/2019), tenía un total de servicios acumulados de 21 años, 8 meses y 20 días. A su criterio, de la conjunción de los arts. 191 y 194 del Decreto-Ley No. 14.157 surge que se necesitan 20 años simples a efectos de solicitar el retiro, y estos años simples son prestados en servicios efectivos disponible o no disponible. Todas las bonificaciones se prestaron en servicio efectivo, disponible o no disponible y, por tanto, deben computarse como años efectivos de la causal de retiro. Señala que la Administración hace referencia a “años reales”, término que no existe en las leyes aplicables, siendo una creación con miras a menoscabar su derecho a retiro. Entiende que al 28/2/2019 tenía aportados al sistema de seguridad social militar 20 años y 20 días con materia gravada, de los 20 necesarios por el Decreto Ley No. 14.157, a esto se le suma un año y ocho meses reconocidos y computado por haber cursado Liceo Militar en el año 2003- 2004, resultando 21 años 8 meses y 20 días de servicio. Explica que las Fuerzas Armadas tienen una particularidad consistente en la bonificación de un 100% de los servicios prestados por personal militar que cumple actividades de vuelo en forma permanente de acuerdo con las exigencias de la reglamentación. En el caso de la Fuerza Aérea existe la actividad de vuelo permanente y no permanente, correspondiendo la primera al Cuerpo Aéreo, Aviadores, Navegantes. Menciona diversos casos similares al suyo donde se otorgaron los retiros, señalando que, por la negativa a su petición, se está violentando el principio de igualdad. Invoca la existencia de falta de motivación en la resolución impugnada y vulneración del principio de igualdad, así como se violenta la razonabilidad. Explica que de forma adicional se ha violado el principio de debido procedimiento, en tanto no se diligenció la prueba solicitada. Considera que corresponde declarar la nulidad de la resolución objeto de anulación, ya que, en definitiva, se dictó con desviación de poder, tratándose de una decisión impulsada por el interés propio, apartándose del interés debido. II) Por Decreto No. 3413/2024, se tuvo por iniciada la acción de nulidad, confiriéndose traslado de la demanda, emplazándose al Estado, Dirección General de Secretaría del Ministerio de Defensa Nacional, a contestarla en el plazo de 30 días con carga de remitir los antecedentes administrativos debidamente foliados, bajo apercibimiento (cfme. arts.63-65 DL 15.524) [fs. 39]. III) A fs. 74 compareció el Dr. BB, en representación del Ministerio de Defensa Nacional - Comando General de la Fuerza Aérea, a contestar la demanda. Indica como consideraciones iniciales que los cambios de destino se encuentran regulados en la normativa vigente quedando amparada la actuación de la Administración, no existiendo limitación alguna respecto de la cantidad de cambios de destino que puedan realizarse en determinado período de tiempo. Afirma que la acción de parte de la Administración respecto al presunto delito de demanda colectiva no significa más que el cumplimiento de lo establecido en el artículo 41 del Código Penal Militar. En lo medular, enuncia que el art. 1° de la Ley No. 19.695 dispone el ámbito subjetivo de aplicación en función de dos hipótesis: la primera supone que quienes al 28/2/2019 configuren causal de retiro quedarán comprendidos en el ámbito subjetivo de aplicación del régimen anterior, esto es el Decreto Ley No. 14.157. Esta norma, distingue los años simples de los años bonificados, siendo requisito para configurar causal de retiro, para el caso de los Oficiales, contar con 20 años simples. Entiende que de acuerdo al artículo 89 y 90 del Decreto Ley No. 14.157, los años bonificados fictos se consideran a los efectos del cómputo del servicio de cálculo de haberes, no a los efectos de la causal de retiro. La segunda hipótesis, prevista por el art.1° de la Ley N° 19.695, es la de quienes al 28/2/2019, computaren quince o más años de servicios militares efectivos en general, los que se regirán por el estatuto de retiro vigente a la fecha de promulgación de la ley. En consecuencia, la segunda hipótesis dispone que son necesarios 15 años militares efectivos al 28/2/2019 para quedar amparado en el estatuto de retiro vigente a la fecha de promulgación de la Ley No. 19.695. Indica que el actor, desde el 1/2/2008 (fecha de ingreso como personal superior) al día 28/2/2019 (fecha establecida en el art.1° de la Ley No. 19.695 para determinar el ámbito subjetivo de aplicación) computa un total de 12 años, 9 meses y 26 días. Por lo que también se descarta de plano su inclusión en la hipótesis segunda, ya que no cuenta con 15 años efectivos al día 28/2/2019. En consecuencia, afirma que el actor no configura causal de retiro por ninguna de las dos situaciones previstas, resultado de no contar con 20 años simples a la fecha mencionada, ni tampoco computar 15 años efectivos de servicio. Entiende que la actuación de la Administración ha sido legítima y que, en definitiva, corresponde confirmar el acto administrativo que se impugna. IV) Por Decreto No. 4745/2024, se tuvo por contestada la demanda y se dispuso la apertura del proceso a prueba por 10 días, agregándose los antecedentes administrativos en 29 fs., con citación (fs. 84). Se diligenció la prueba ofrecida por las partes (fs. 86-107). Dando cuenta la oficina actuaria del estado de los procedimientos (fs. 108). V) Por Decreto No. 6344/2024, se dispuso que aleguen las partes en el plazo común de 15 días hábiles (fs. 109). Las partes formularon sus alegatos (actora a fs. 111-113 y demandada a fs. 115-117), los que el Tribunal consideró presentados mediante Decreto No. 7303/2024. VI) Los autos pasaron en vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo para dictaminar sobre el fondo del asunto (fs. 119); quien, por Dictamen N° 64/2025, solicitó se intimara a las partes a la agregación del acto encausado, la constancia de su notificación y la recurrencia interpuesta, a efectos de controlar el debido agotamiento de la vía administrativa (fs. 120). Lo que el Tribunal compartió y, mediante Decreto No. 740/2025, dispuso la intimación a tales efectos a las partes (fs.122). VII) Las partes cumplieron con la intimación (fs. 125- 133). Las actuaciones volvieron a la Procuradora del Estado de lo Contencioso Administrativo quien mediante Dictamen No.317/2025 recomendó rechazar el reclamo anulatorio (fs. 136). VIII) Por Decreto No. 2843/2025, se dispusieron los autos para sentencia, citadas las partes (fs. 138). CONSIDERANDO : I) En primer lugar, procede relevar el cumplimiento de los presupuestos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869). La acción de nulidad se dirige contra la Resolución N°81.909 de fecha 25/10/2023, dictada por el Ministerio de Defensa Nacional, denegando el pase a retiro voluntario solicitado por el actor al amparo del literal A) del art.191 del Decreto-Ley N°14.157 (fs. 80). Notificada la resolución al actor con fecha 17/11/2023 (fs.127), la impugnó mediante la interposición conjunta de los recursos administrativos de revocación y jerárquico en subsidio con fecha 21/11/2023 (fs.128). El agotamiento de la vía administrativa se configuró en forma ficta con fecha 15/6/2024 (cfme. art. 5 Ley No. 15.869, en redacción dada por el art.41 de la Ley No. 17.292). Por lo que, la acción de nulidad se promovió en tiempo hábil con fecha 18/6/2024 (cfme. nota de cargo de fs. 38). II) Ingresando en el aspecto sustancial de la litis, el Tribunal, compartiendo lo dictaminado por la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá a confirmar la resolución impugnada, en base a los fundamentos que se pasan a exponer. En primer lugar, surge de los antecedentes administrativos que las actuaciones se iniciaron ante la petición que presentó el actor solicitando pasar a retiro voluntario, fundándose en lo preceptuado por el literal A) del art.191 del Decreto Ley No. 14.157 y demás normativa vigente, peticionando además la inclusión de determinados rubros y partidas en su haber de retiro (fs.1 vto.-2, A.A.). Consecuencia de lo cual, l a Asesoría Letrada, procedió a remitir las actuaciones al Departamento de Pasividades a efectos de que informe los servicios efectivos cumplidos por el titular al 28/2/2019 (fs. 50 vto. A.A.). En respuesta a la cual, se informó que, al 28/2/2019 “… el titular computaba 12 años y 10 meses de servicios efectivos, no quedando amparado a la Ley No.14.157 debido a que no computa el mínimo requerido de 15 años de servicios efectivos según el artículo 1° de la Ley No.19.695”. Añadiendo que “Al computar menos de 15 años de servicios reales y según lo establecido por el art. No. 38 de la Ley No. 19.695 no debería tenerse en cuenta el período de Liceo Militar, por lo tanto, computaría 11 años y 1 mes de servicios reales” (fs. 52 A.A.). Lo que fue compartido por la Asesoría Letrada (fs.55 vto.-56, A.A.) y el Departamento Jurídico Notarial (fs. 62-64 A.A.), dictaminando que corresponde rechazar la petición del titular. A continuación, el Ministerio de Defensa Nacional, mediante la resolución que se impugna (Resolución No. 81.909), fundándose en dichos extremos, señala que el compareciente no se encontraría amparado por art. 191 del Decreto-Ley No. 14.157, el cual exige como requisito a los efectos de acceder a un retiro voluntario computar un mínimo de 20 años de servicios simples. Asimismo, indica que los servicios bonificados no son efectivamente cumplidos, no pudiendo asimilarse a los servicios efectivos o simples que son exigidos por la Ley No.19.695. También resulta agregado al expediente judicial informe actualizado donde se indica que el actor cuenta con 12 años, 9 meses y 26 días de servicios comprendidos en la Ley No.19.695 (fs.103 infolios). Considerando el marco normativo invocado por las partes, se advierte que, el art. 1° de la Ley No. 19.695, que consagra las modificaciones del Sistema de Previsión Social Militar, establece que quedan comprendidos en las disposiciones de la Ley y, por tanto, del nuevo régimen de seguridad social, el personal del escalafón K y el pe rsonal civil equiparado del Ministerio de Defensa Nacional, amparados por el Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas. Asimismo, la citada norma dispone que quienes al 28/2/2019 configuraren alguna causal de retiro prevista por el régimen que se sustituye, o computaren 15 o más años de servicios militares efectivos en general, se regirán por el estatuto de retiro vigente a la fecha de promulgación de la presente ley; y en base a ello, es que el actor consideraba que configuraba causal de retiro bajo el régimen del Decreto Ley No. 14.157. Ahora bien, el artículo 191 del Decreto Ley No. 14.157, dispone que el personal militar: “podrá pasar a situación de retiro a su solicitud si llena los siguientes requisitos: A) Que haya acreditado el mínimo de edad y tiempo de servicios militares computables exigibles: (Oficiales: veinte años simples y personal subalterno: quince años simples y treinta y tres años de edad). B) Que no se encuentre prestando servicios o en misión en el extranjero. C) Que cuando haya realizado cursos o entrenamiento en el extranjero, verifique luego de su regreso al país la prestación de servicios efectivos, por un período igual al doble del tiempo permanecido fuera del territorio nacional con tal propósito, con un mínimo de un año. D) Los comprendidos en el inciso D) numeral 4 "in fine" y E) del artículo 97, de la presente ley”. De la disposición normativa transcripta, resulta claro que las causales reguladas por el artículo 191 de la citada norma, requieren el cómputo de un tiempo de servicio militar establecido expresamente como de 20 años simples en el caso de oficiales y 15 años simples en el caso de subalternos. Este Tribunal, ya ha tenido oportunidad de pronunciarse respecto a si también se deben considerar los años de servicio “bonificados” a la hora de determinar si se configura causal. Así fue como, en Sentencia No. 450/2010, se indicó: “El art. 194 del Decreto-Ley define los conceptos de servicios simples, bonificados y especialmente bonificados, por lo que existiendo una clara distinción legal no corresponden interpretaciones (…) En consecuencia, siendo los servicios simples, no corresponde computar servicios bonificados para alcanzar los (…) años de servicios simples o efectivos” exigidos por el régimen en cuestión. En similar sentido, el Tribunal, en reciente Sentencia No. 573/2025, también sostuvo que: “… el artículo 191 del Decreto Ley No.14.157 regula los casos en que el personal militar pasa a situación de retiro, así el literal A) dispone: “Que haya acreditado mínimo de edad y tiempo de servicios militares computables exigibles (Oficiales: veinte años s imples y personal subalterno: quince años simples y treinta y tres años de edad)”. Los artículos 193 y 194, establecen la forma de cómputo de los años de servicio indicando respectivamente que para ello: “se computarán los prestados por el personal militar desde su ingreso a las Fuerzas Armadas hasta la fecha de baja o retiro…” y que dic hos servicios se dividen en simples, bonificados o especialmente bonificados. Los primeros son: “1) Los prestados en toda situación de servicio efectivo, ‘Disponible’ y no ‘Disponible’, así como en situaciones equivalentes de leyes anteriores y 2) Los prestados por retirados militares en reparticiones del Estado”. Los segundos, pueden ser bonificados al 50 % o al 100 %. Dentro de los últimos y en lo que respecta al caso planteado, la norma establece que son: “3) Los servicios prestados por el personal militar que cumple actividades de vuelo en forma permanente de ac uerdo a lo que establezcan las leyes de las respectivas Fuerzas (…) resulta claro que para tener causal de retiro al amparo de la Ley No. 14.157, al 28 de febrero de 2019, el artículo 191 exigía para los Oficiales, un mínimo de veinte años simples de servicios prestados (…) la ley establece que los servicios deben ser simples (…) En consecuencia, siendo los servicios simples, no corresponde computar servicios bonificados para alcanzar años de servicios simples o efectivos que las leyes exigen en forma clara”. Por lo que, para el Tribunal, no corresponde considerar los servicios bonificados para alcanzar los años de servicios simples o efectivos que el marco normativo analizado exige para configurar causal. Desde esta base conceptual, conforme surge de la prueba existente en autos y que fue mencionada (fs. 52 A.A., 103 infolios), se advierte que el actor no cumple con el primer requisito establecido en el artículo 1° de la Ley No. 19.695, por no contar, a la fecha 28/2/2019, con una causal de retiro prevista en el régimen del Decreto Ley Nro. 14.157, al no computar 20 años de servicios simple. Asimismo, tampoco califica en el segundo supuesto previsto por la norma, consistente en computar, al 28/2/2019, con “quince o más años de servicios militares efectivos en general”. En consecuencia, el Tribunal considera que la Administración demandada se aplicó correctamente el marco normativo vigente, surgiendo los fundamentos de su decisión del contenido de la propia resolución como también de las actuaciones administrativas que pr ecedieron su dictado. Tampoco se acreditó el trato desigual denunciado por el actor ni la actuación con desviación de poder de la Administración demandada. III) En definitiva, por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Rossi, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).