Sentencia Definitiva N° 251/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 26 de marzo de 2026 No. 251 Ministro redactor: Dr. William Corujo VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “AA con PODER LEGISLATIVO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 804/2024). RESULTANDO : I) En este proceso, la parte actora, AA, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 14/2024 dictada por la Comisión Administrativa del Poder Legislativo del 19 de febrero de 2024, mediante la que se desestima la petición formulada por ella en cuanto al pago de los beneficios de Compromiso de Gestión e Indicador Global mientras haga uso de su derecho de reserva a su cargo presupuestal en la Comisión Administrativa (fs. 59 a 62 de los A.A.). II) En su demanda (fs. 2 a 14 vto. infolios) la actora compareció a demandar la nulidad de la resolución previamente referida. Relató que el 25 de julio de 2023 fue designada Miembro del Directorio de UTE por el Poder Ejecutivo actuando en Consejo de Ministros. Atento a ello, explicó que solicitó la reserva del cargo que ocupaba en la Comisión Administrativa del Poder Legislativo ejerciendo la opción de mantener la retribución de dicho cargo presupuestal de acuerdo con el artículo 21 de la ley 17.930. Esto fue dispuesto por Resolución No 44/2023 de la Presidencia de la Comisión Administrativa. No obstante, refirió a que , por informe jurídico de 8 de setiembre de 2023, se dispuso que los funcionarios que reservan su cargo presupuestal de la Comisión Administrativa por ser designados en cargos políticos o de confianza, y que opten por la retribución de su cargo presupuestal en la Comisión Administrativa no deben percibir el Compromiso en la Gestión e Indicador Global por estar expresamente exceptuados de su percepción en el artículo 10 literal i) de la Resolución de la Cámara de Senadores del 31 d e julio de 2007. Señaló que luego de la evacuación de la vista respecto a dicho informe, recayó un nuevo informe que cambió la posición concluyendo que sí corresponde proceder a su pago. Este ultimo criterio no fue compartido por la Dirección Jurídica en informe del 23 de diciembre de 2023 que mantuvo el criterio anterior, y que en definitiva fue el que se recogió en la resolución recurrida. En virtud de lo anterior, indicó que el acto está viciado por la falta de motivo y errónea apreciación de los antecedentes de Derecho. En tal sentido , explicó que el artículo 21 de la Ley No. 17.930 establece los funcionarios públicos designados para ocupar cargos políticos o de particular confianza durante el periodo de reserva mantendrán sus derechos funcionales y las retribuciones que venían percibien do hasta la toma de posesión del cargo, cualquiera sea su naturaleza, pudiendo optar por percibir las remuneraciones del cargo reservado. Por lo tanto, explicó que la reserva del cargo fue regulada por ley y beneficia a todos los funciones, quedando su caso incluido dentro del precepto legal. A su vez explicó que la libertad de optar entre las dos remuneraciones (la del cargo para la que fue designada o la del organismo al que pertenece y cuya reserva consagra) involucra el derecho a la propiedad de la retribución elegida. Por tanto, invocando el artículo 7 de la Constitución, explicó que su limitación solo puede provenir de una ley en sentido orgánico formal dictada por razones de interés general. Sobre estas bases , controvirtió los informes letrados negativos a su petición, explicando, en síntesis, que el reglamento de la Comisión Administrativa es un reglamento autónomo de base legal pero que no tiene por motivo ni finalidad la ejecución de una ley y por lo tanto n o está habilitado a disponer en contra de lo que establece la ley. Agregó que dicha autonomía ni siquiera es de base constitucional, sino legal. De manera que, ninguna norma de carácter reglamentario puede desconocer el derecho de los funcionarios que reservan el cargo a recibir las retribuciones de cualquier concepto y cualquiera sea la naturaleza, ya que ello implica una violación del principio de reserva legal. Refirió a que la ley únicamente estableció una salvedad con relación a los funcionarios en comisión, citando el artículo 32 inciso 10 de la Ley No. 15.851, el que no es su caso. A su vez controvirtió el valor y fuerza del reglamento de la Comisión Administrativa. Explicó que la referencia al artículo 108 de la Constitución solo puede interpretarse en el sentido que Senado debe seguir el procedimiento para la aprobación de su presupuesto, pero ello no le confiere valor ni fuerza constitucional al presupuesto del Senado ni al de la Comisión Administrativa. Concluyó que la autonomía de la Comisión no deja de ser legal. En definitiva, solicitó la anulación del acto. III) Conferido traslado, comparece la Administración demandada debidamente representada (fs. 20 a 22 vto. infolios) defendiendo la validez del acto procesado. Luego de relacionar los antecedentes del dictado del acto, defendió que es sustancialmente legítimo. Manifestó que el hecho de que la situación de la funcionaria haya sido estudiada por diferentes letrados no obsta la legitimidad de la decisión, posición que ha sido adoptada a lo largo del tiempo, lateralmente reconocida por la jurisprudencia y por la doctrina. En tal sentido expresó que la situación además de ser alcanzada por la Constitución y la ley está regulada por un marco normativo particular porque así fue especialmente dispuesto. Explicó que la Comisión Administrativa del Poder Legislativo es un órgano de creación legal dentro del sistema orgánico Poder Legislativo. Y dentro de esta especialidad, indicó que la ley establece ciertas particularidades necesarias como la reglamentación autónoma del estatuto del funcionario. Por lo tanto, estos funcionarios tienen un estatuto propio, en el que se consagran derechos diferentes a otros estatutos. De lo contrario, se estaría desconociendo la autonomía establecida en el artículo 108 de la Constitución. Manifestó que el cambio interpretativo propuesto por la actora debe ser analizado con debida precaución en la medida que implicaría una afectación ilegítima de la carga presupuestal de la Comisión Administrativa que reguló limitaciones al goce de dichas partidas. Además, indicó que el artículo 21 de la Ley No. 17.930 refiere a los funcionarios de la Administración Central, y el artículo dispone que los derechos se mantendrán conforme a su “estatuto jurídico”. Justamente en su caso indicó que aplica un estatuto jurí dico particular. Bajo dicha línea de razonamiento explicó que la reglamentación de las partidas de Compromiso con la Gestión e Indicador Global están sujetas a la jerarquía normativa pero dentro de su especialidad. Por otra parte, señaló que la norma presupuestal Resolución de la Cámara de Senadores del 31 de julio de 2007 en su artículo 9 establece que estos beneficios solo nacen cuando el funcionario desempeñe efectivamente funciones en el Palacio Legislativo. Segú n indicó, esto se ve reforzado por lo dispuesto en el artículo 10 de la Resolución de la Cámara de Senadores que aprueba la Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal de la Comisión Administrativa del Ejercicio 2016. Por todo lo expresado, solicitó la confirmación del acto. IV) Por Decreto No. 600/2025 (fs. 24 infolios) se abrió a prueba por el plazo legal, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos en 192 fojas. V) Por Decreto No. 1397/2025 (fs. 28 infolios) se tuvo pro presentadas las probanzas de la actora, siendo la ofrecida solo resultancias de autos, se otorgó plazo a las partes para presentar sus alegatos; haciéndolo la parte demandada y la parte actora, por su orden (fs. 30 a 31 vto. y fs. 33 a 35 vto. infolios, respectivamente) VI) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo se expidió mediante Dictamen No. 357/2025 (fs. 38 a 40 infolios) quien aconsejó confirmar el acto procesado. VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva , se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La pretensión anulatoria movilizada se dirige contra la Resolución No. 14/2024 dictada por la Comisión Administrativa del Poder Legislativo del 19 de febrero de 2024, mediante la que se desestima la petición formulada por ella en cuanto al pago de los bene ficios de Compromiso de Gestión e Indicador Global mientras haga uso de su derecho de reserva a su cargo presupuestal en la Comisión Administrativa (fs. 59 a 62 de los A.A.). Dicho acto fue notificado a la actora el 27 de febrero de 2024 (fs. 66 de los A.A.) interponiéndose en tiempo los recursos de revocación y jerárquico el 8 de marzo de 2024 (fs. 69 de los A.A.) Habiendo operado la denegatoria ficta de dichos recursos el 1º de octubre de 2024, se impetró el reclamo anulatorio en tiempo útil el 22 de noviembre de 2024 (nota de cargo fs. 15 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 14/2024 dictada por la Comisión Administrativa del Poder Legislativo del 19 de febrero de 2024, mediante la que se desestima la petición formulada por ella en cuanto al pago de los beneficios de Compromiso de Gestión e Indicador Global mientras haga uso de su derecho de reserva a su cargo presupuestal en la Comisión Administrativa (fs. 59 a 62 de los A.A.). III) Habiendo analizado los argumentos de la parte actora y los antecedentes referidos, el Tribunal, por unanimidad, y apartándose de lo sugerido por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por amparar la pretensión anul atoria y, en consecuencia, anulará el acto procesado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. El 17 de agosto de 2023 la División Administración de Personal de la Comisión Administrativa del Poder Legislativo solicitó informe jurídico sobre el pago o no del compromiso e indicador global en caso de reserva del cargo al amparo del artículo 21 de la ley 17.930 para el caso de la funcionaria AA (fs. 8 de A.A.) En informe jurídico de fecha 8 de setiembre de 2023 se indicó que el incentivo se abonaba a los funcionarios que cumplían las condiciones que determinan las normas de su creación, y que los funcionarios con reserva del cargo están expresamente exceptuados de su percepción en virtud de que las normas que cita en el informe los excluye expresamente (fs. 12 a 18 de A.A.) Dicho informe fue notificado a la funcionaria AA (fs. 25 de A.A.) la que presentó sus descargos en los términos que lucen a fs. 28 a 33 de A.A. controvirtiendo en definitiva los argumentos del informe en vista. Al analizar los descargos formulados, en el informe jurídico producido el 21 de noviembre de 2023 se indicó que existían elementos sustanciales capaces de variar las conclusiones a las que se arribaron en el informe del 8 de setiembre de 2023, indicando que la Administración debería abstenerse de aplicar la norma de la Rendición de Cuentas del ejercicio 2006 que limita el derecho consagrado en el artículo 21 de la Ley 17.930, por ser contraria a la citada norma legal en atención a la reserva legal conferida por la Constitución para la limitación de derechos (fs. 36 a 41 de A.A.) En cambio, la Dirección Jurídica se manifestó al respecto manteniendo el criterio seguido desde 2006 de que el Estatuto de los funcionarios de la Comisión Administrativa tiene la categoría de reglamento autónomo de origen legal porque se dictó al amparo d e la Ley 16.821 y, por lo tanto, es posible regular un incentivo y determinar las condiciones para suscripción y las causales que le impiden. Señaló que cambiar el criterio planteado traería una necesaria revisión de la actuación de la administración y gra ndes consecuencias presupuestales (fs. 43 a 46 de A.A.) En definitiva, por la resolución encausada, la Comisión Administrativa del Poder Legislativo resolvió no hacer lugar a la petición formulada en cuanto al pago de los beneficios de Compromiso con la Gestión e Indicador Global (fs. 59 a 62 de A.A.) Con fecha 8 de marzo de 2024 la funcionaria impugnó la referida resolución mediante los recursos de revocación y jerárquico (fs. 69 a 77 de A.A.) Luego del análisis jurídico de la recurrencia incoada (fs. 81 -86 y 95- 97 de A.A.), por Resolución No 45/2024 la Secretaría de la Comisión Administrativa del Poder Legislativo resolvió no hacer lugar al recurso de revocación, franqueando el jerárquico ante la Asamblea General (fs. 103-104 de A.A.) el que no fue resuelto en los plazos legales correspondientes. V) El presente caso se centra en determinar si hubo una errónea motivación del acto por existir una errónea aplicación de la normativa. Tratándose de una cuestión de Derecho, corresponde delimitar en primer lugar el ámbito normativo aplicable al caso y luego analizar los argumentos de derecho que le darían solución. Respecto al marco normativo aplicable. En primer lugar, surge que la actora es funcionaria de la Comisión Administrativa del Palacio Legislativo. La referida Comisión fue creada por la ley 9.427 modificada por la Ley No. 16.821. Ésta última en su artículo 8 establece que: “La Comisión Administrativa reglamentará el funcionamiento de sus propios servicios y establecerá el estatuto para sus funcionarios con aprobación de la Cámara de Senadores de la República.” A su vez el artículo 9 de la referida ley indica que: “Los funcionarios dependientes de la Comisión Administrativa tendrán los derechos, deberes y garantías establecidos en la Constitución para todos los funcionarios públicos.” Con base en dicha potestad, se dictaron dos normas reglamentarias referidas al pago de los beneficios denominados Compromiso con la Gestión e Indicador Global: · La Resolución de la Cámara de Senadores del 31 de julio de 2007 que en su artículo 9 establece que estos beneficios solo nacen cuando el funcionario desempeñe efectivamente funciones en el Palacio Legislativo, y; · La Resolución de la Cámara de Senadores que aprueba la Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal de la Comisión Administrativa del Ejercicio 2016 que en su artículo 10 establece que se perderá el derecho al incentivo en caso de no estar desempeñando funciones en la Comisión Administrativa. Por otra parte, la Ley No. 17.930 en su artículo 31 establece: “Los funcionarios públicos designados para ocupar cargos políticos o de particular confianza, quedarán suspendidos en el ejercicio de los cargos presupuestados o funciones contratadas de los que fueren titulares al momento de la designación, con excepción de los docentes. Durante el período de la reserva, el funcionario mantendrá todos los derechos funcionales, especialmente el de la carrera administrativa cuando corresponda a su estatuto jurídico y las retribuciones que por cualquier concepto venía percibiendo hasta la toma de posesión del cargo, cualquiera sea su naturaleza, fueran financiadas con Rentas Generales o Recursos con Afectación Especial, las que serán ajustadas en la oportunidad y condiciones en que disponga el Poder Ejecutivo. Los funcionarios que sean llamados a ocupar los cargos mencionados en el inciso primero de este artículo, podrán optar por las remuneraciones establecidas para los mismos incluida dedicación exclusiva y gastos de representación, o exclusivamente, las corre spondientes a aquéllos reservados, sin perjuicio de la eventual acumulación de sueldos por el ejercicio de cargos o funciones docentes, la que se regulará por las normas vigentes. (…)” (el subrayado no pertenece al original). Respecto a los fundamentos de derecho. La actora se agravia de la resolución recurrida porque entiende que desconoce la aplicación del artículo 31 de la Ley No. 17.930, y limita su derecho de propiedad sobre la retribución en un reglamento autónomo con base legal, violando el principio de reserva legal. Sobre el ámbito subjetivo de la Ley No. 17.930, no quedan dudas que el reglamento de la Comisión Administrativa del Poder Legislativo comprende a la actora en cuanto es un hecho admitido que es funcionaria de dicho órgano. El asunto finca entonces, en determinar si el artículo 21 de la Ley No. 17.930 comprende o no a la accionante. En el caso se considera que la ley aplica a la funcionaria por dos razones. En primer lugar, la Ley No. 17.930 es una norma de presupuesto, y el artículo 21 está inserto dentro de la Sección II que refiere a los “Funcionarios” sin distinciones. Por lo que aplicaría a todos los funcionarios públicos y no solo a los de la Administración Central. Lo anterior coadyuva con el hecho de que la propia norma reza: “Los funcionarios públicos designados para ocupar cargos políticos o de particular confianza…” no distinguiendo cuáles funcionarios, sino que los enumera genéricamente. No se comparte que la aplicación de la norma quede excluida en el caso por la referencia “cuando corresponda a su estatuto jurídico”. Esto porque de la lectura integral del artículo se desprende que durante el periodo de reserva el funcionario: “mantendrá todos los derechos funcionales, especialmente el de la carrera administrativa cuando corresponda a su estatuto jurídico” . Por lo que la referencia en cuestión es a la carrera administrativa y no a la remuneración. Por lo expuesto, se considera que la norma comprende a la actora. Visto lo anterior, el siguiente punto a analizar en esta línea es la relación entre la citada ley y el estatuto de la Comisión Administrativa del Poder Legislativo y para ello es necesario analizar la naturaleza de dicho estatuto. En el caso, la confección del reglamento fue encargado por la Ley No. 16.821 en su artículo 8. Por lo tanto, no tiene origen constitucional sino legal. A su vez, el estatuto de la Comisión Administrativa tampoco es materia reservada al reglamento por la Constitución. El artículo 105 de la Constitución establece que cada Cámara: “se gobernará interiormente por el reglamento que se dicte, y, reunidas ambas en Asamblea General, por el que ésta establezca.” No obstante, se considera que dicha norma no refiere al estatuto de los funcionarios sino al funcionamiento de las sesiones de las Cámaras y de la Asamblea General. Al respecto CAJARVILLE indica: “La alusión al "gobierno interior" delimita claramente la materia propia de tales reglamentos. Se trata inequívocamente del "reglamento interno" de cada uno de los órganos parlamentarios, típica fuente del llamado "derecho parlamentario" que contiene `las reglas de procedimiento y de funcionamiento interior de la s Asambleas legislativas" […]La materia propia de los reglamentos a que refiere el art. 105 de la Constitución es entonces comprensiva del funcionamiento interno de cada una de las Cámaras y de la Asamblea General como reunión conjunta de ambas, consideradas como órganos en sí; es la actividad que la doctrina califica como "interna corporis". Es claro que la materia regulada por la Ley No. 9.427 no está comprendida en el art. 105 de la Carta. No se trata del "gobierno interior" de los órganos parlamentarios, de su estructura y funcionamiento orgánicos internos, sino de dependencias que cumplen una función administrativa auxiliar pero ajena al funcionamiento del órgano en sí, que por añadidura es común a todos los órganos del Parl amento y no particular de alguno de ellos” (CAJARVILLE, JP. “La Comisión Administrativa del Poder Legislativo” en LJU TOMO 111, n°75, cita online UY/DOC/172/2009). La consecuencia de que el estatuto de los funcionarios de la Comisión Administrativa no sea materia reservada al reglamento por la Constitución, es que una ley puede disponer sobre dicha materia sin invadir la materia reglamentaria. En definitiva, es una m ateria que puede ser regulada indistintamente por la ley o el reglamento. Pero una vez regulada por la ley, el reglamento no la puede contradecir. Al respecto SAYAGUÉS LASO ha sostenido: “…cuando el legislador interviene dictando una ley, la amplia discrecionalidad administrativa existente hasta ese momento se ve limitada en grado variable, pues en el futuro los reglamentos y actos individuales estarán subordinados a la norma legal.” (SAYAGUÉS LASO, E. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, octava edición, 2002, FCU, p. 133) Por otra parte, si bien se trata de un reglamento autónomo, en tanto no tiene por finalidad ejecutar o hacer ejecutar una norma, por ello no deja de estar limitado por la ley. Respecto al reglamento autónomo y de ejecución CAJARVILLE también explica: “Ambos tipos pueden distinguirse no por la fuente de la potestad de dictarlos, sino por el motivo y por el fin de su dictado. El reglamento de ejecución se dicta con el motivo de que existe una ley a ejecutar y con la finalidad de ejecutarla; para decirlo con las palabras de nuestra Constitución, con la finalidad de ejecutarla y hacerla ejecutar. Por oposición, el reglamento autónomo es aquel que no se dicta con ese motivo ni con ese fin. Pero la diferencia de motivo y de fin no se traduce en una modificación o alteración del valor y fuerza de ese reglamento. De tal manera que, en el caso del reglamento autónomo, la ley no es motivo del dictado, pero sí es el límite del reglamento; y si la ley es el límite, el reglamento no puede ser contra legem, aun tratándose de un reglamento autónomo.” (CAJARVILLE, J uan Pablo . Sobre Derecho Administrativo. Tomo I, 2007, FCU, pp. 349-350.) En virtud de lo anteriormente expuesto se considera que en el caso el reglamento no puede limitar los derechos legalmente consagrados. La demandada indica que la Comisión Administrativa es un órgano de creación legal dentro del Poder Legislativo y que en virtud de ello reviste ciertas particularidades y especialidad. No obstante, el argumento de la especialidad no se considera suficiente para que el reglamento desaplique el artículo 31 de la Ley No. 17.930, considerando los argumentos vertidos previamente y que todos los estatutos revisten especificidades en virtud de los caracteres del órgano en particular. El Compromiso de Gestión e Indicador Global, fue creado por Resolución de la Cámara de Senadores de fecha 31 de julio de 2007. En nuestro ordenamiento jurídico, todos los reglamentos se encuentran sometidos a la Construcción y a la Ley aún cuando se trata de reglamentos autónomos. (Cajarville, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo, Tomo I, ob. Cit. P 427-429). El artículo 10 literal I) de la resolución referida, resulta ilegítimo al establecer que los funcionarios que reservan su cargo presupuestal por ser destinados en cargos políticos o de particular confianza y opten por la retribución de su cargo en la Comisión Administrativa, no deben percibir el incentivo en análisis por encontrarse alcanzados por una de las causales que impiden su cobro. La disposición en cuestión resulta contraria al artículo 21 de la Ley No. 17930, el cual como fuera señalado, es aplicable a todos los funcionarios públicos independientemente de cual se su organismo de origen. Por lo anterior, se considera que en el caso particular existió una errónea aplicación del derecho lo que inficiona al acto de nulidad. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Ampárase la demanda y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 y su modificat iva No. 14/2024; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).