Sentencia Definitiva N° 250/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 26 de marzo de 2026. No. 250 Ministro redactor: Dr. Ángel Manuel Cal VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad ” (Ficha No. 805/2024). RESULTANDO : I) A fs . 2 compareció la Sra. AA, asistida por la Defensoría de Oficio del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, a demandar la nulidad de la Resolución No. DP 103/2023, de 18 de julio de 2023, mediante la cual la Gerencia de Prestaciones Económicas -Área Pasivos del Banco de Previsión Social dispuso desestimar la Pensión por Invalidez solicitada por la actora, en virtud de no cumplir con los extremos exigidos por el art. 43 de la Ley No. 16.713 (fs. 90 A.A.). En lo medular, expuso que la Administración basó su decisión denegatoria en la supuesta convivencia de su hijo BB con ella, circunstancia que no era cierta y que fue debidamente acreditada mediante constancia de domicilio. De ese modo, sostiene que el acto impugnado se apoya en un presupuesto de hecho erróneo, lo que determina un vicio en sus motivos y, en consecuencia, su nulidad. Asimismo, afirmó que la resolución se sustenta en el reglamento aprobado por la Resolución del Directorio No. 4 -19/2013, ilegítimo por contradecir lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley N° 16.713. En tal sentido argumentó que dicho reglamento introduce topes de ingresos y condiciones no previstos por la norma legal, restringiendo injustificadamente el acceso al beneficio de pensión por invalidez. Entendió, con fundamento en jurisprudencia de la Corporación, que el reglamento, como norma subordinada, no puede establecer limitaciones a los derechos reconocidos por la ley, en virtud del principio de jerarquía normativa y de reserva legal. Por otra parte, cuestionó la aplicación de la Ley No. 20.130 al caso, señalando que la solicitud de pensión fue presentada y resuelta bajo el régimen de la Ley No. 16.713, que era la vigente al momento de iniciarse el trámite y dictarse la resolución. La A dministración, así, habría incurrido en error al considerar aplicable la nueva ley, en atención a que la notificación del acto ocurrió con posterioridad a su entrada en vigor. Por ello, la aplicación de la Ley No. 20.130 constituye una actuación retroacti va e ilegítima. En suma, por las razones expuestas, solicitó el amparo de la demanda y la anulación del acto en causa (fs. 2 a 7 infolios). II) Conferido el correspondiente traslado, compareció a fs. 10 el Dr. CC, en representación del Banco de Previsión Social a contestar la demanda. Sostuvo que la resolución impugnada fue dictada conforme a Derecho, tanto desde el punto de vista formal como sustancial. Desde el punto de vista sustancial, argumentó que el acto administrativo se dictó en estricta sujeción al artículo 43 de la Ley No. 16.713 (vigente al momento de iniciarse el trámite), así como a las normas reglamentarias que la desarrollan, especialmente la Resolución del Directorio No. 4 -19/2013. Explicó que, conforme a dicha normativa, el derecho a la pensión por invalidez exige la concurrencia de dos condiciones: la incapacidad absoluta para todo trabajo y la carencia de recursos para subvenir a las necesidades vitales. Si bien reconoce que la actora fue declarada con una incapacidad del 66,40 %, entiende que no cumplió con el segundo requisito, pues del estudio socioeconómico realizado surge que su entorno familiar cuenta con ingresos suficientes para atender las necesidades básicas del hogar. Remarca que el concepto de “carencia de recursos” debe interpretarse en sentido amplio, comprendiendo no solo los ingresos del solicitante, sino también los de sus familiares obligados civilmente a prestarle alimentos, conforme a los artículos 116 y siguie ntes del Código Civil. Por tanto, si el solicitante tiene sus necesidades cubiertas por medios propios o familiares, no corresponde que el Estado asuma esa carga mediante una prestación asistencial. Sobre esta base, el Banco de Previsión Social concluyó q ue la actora no carece de recursos en los términos exigidos por la ley. En cuanto a la legitimidad del reglamento aplicado, la demandada sostiene que el Banco de Previsión Social posee potestad normativa autónoma para dictar reglamentos organizadores de la seguridad social, derivada directamente de los artículos 195 y 67 de la Constitución de la República. Argumentó que esa autonomía permite al Ente establecer ordenanzas y criterios objetivos de aplicación sin requerir una habilitación legislativa expresa, siempre que se mantenga dentro del marco general trazado por la ley. Así, la fijación de topes de ingresos en el Reglamento de Pensión Vejez e Invalidez no implica una limitación ilegal de derechos, sino la necesaria concreción del concepto legal de “carencia de recursos”, cuya definición no fue precisada por el legislador. Agregó que, ante la entrada en vigencia de la Ley No. 20.130, evaluó nuevamente la situación de la actora bajo el nuevo régimen, que mantiene los principios de la normativa anterior e incorpora topes específicos de ingresos previstos en su decreto reglamen tario No. 232/023. De dicha reevaluación se desprende que la solicitante continúa sin cumplir los requisitos, ya que los ingresos de su hija superan ampliamente los límites legales y reglamentarios. En definitiva, solicitó se desestime la demanda y en su mérito se confirme el acto impugnado (fs. 10 a 19). III) Abierto el juicio a prueba (fs. 21) se produjo la de fs. 23 a 31. IV) Alegaron de bien probado las partes en el plazo común de 15 días (fs. 34 a 38 y 39 a 41). V) Conferida vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, aconsejó por Dictamen No. 454/2025, la anulación del acto impugnado. VI) Se dispuso el pase a estudio y se citó a las partes para sentencia definitiva, que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal, por unanimidad , de conformidad con lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, amparará la demanda y en su mérito anulará el acto administrativo impugnado. II) La pretensión anulatoria se dirige contra la Resolución No. DP 103/2023, de 18 de julio de 2023, mediante la cual la Gerencia de Prestaciones Económicas -Área Pasivos del Banco de Previsión Social dispuso desestimar la Pensión por Invalidez solicitada por la actora, en virtud de no cumplir con los extremos exigidos por el art. 43 de la Ley No. 16.713 (fs. 90, A.A.). III) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (Constitución de la República, arts. 317 y 319; Ley Nº 15.869, arts. 4º y 9º, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 206 del Código de lo Contencioso Administrativo). IV) Emerge del estudio de los antecedentes administrativos agregados que la Sra. AA compareció ante el Banco de Previsión Social y solicitó el otorgamiento de una pensión por invalidez, al amparo de lo dispuesto por el artículo 43 de la Ley No. 16.713. Dicha solicitud dio origen al expediente administrativo APIA N°2023 -28-1- 006814, en cuyo marco se sustanciaron las actuaciones correspondientes. A fs. 1 A.A. se incorporó el dictamen emitido por la Comisión Técnica, la cual determinó que la promotora presentaba una incapacidad absoluta para toda tarea, asignándole un porcentaje de baremo del 66,40 %, con fecha de revisión prevista para el 7 de noviembre de 2025. Posteriormente, a fs. 67 vto. y ss. A.A. se realizó estudio socioeconómico, que finalizó con el informe del área Estudio y Liquidación obrante a fs. 84 A.A. En este se consignó, medularmente, que el hijo de la titular, el Sr. BB, no logró acreditar fehacientemente la no convivencia con su madre, conforme a los registros del Organismo. En consecuencia, se concluyó que, al considerarse dicha convivencia, los ingresos del citado familiar superaban los topes reglamentarios establecidos para los familiares convivientes, motivo por el cual no correspondía acceder al beneficio solicitado. Con base en dicho informe, y a pesar de la presentación de una nota por parte del hijo de la promotora a fs. 86 A.A. (desestimada por informe luciente a fs. 88 A.A.), se procedió al dictado de la resolución en causa. V) A juicio de la Corporación, la Administración fundó su decisión denegatoria en la aplicación de un límite reglamentario que ha sido declarado ilegítimo de forma reiterada por el Cuerpo, en tanto introduce requisitos restrictivos (topes de ingresos) que no surgen previstos en la ley. En efecto, el artículo 43 de la Ley No. 16.713 establece que el derecho a la pensión por invalidez se supedita únicamente a dos condiciones: la incapacidad absoluta para todo trabajo (extremo acreditado en el caso de la actora, conforme actuación obrante a fs. 1 A.A.) y la carencia de recursos para subvenir a las necesidades vitales. Ahora bien, la reglamentación cuestionada y sistemáticamente aplicada por el organismo previsional, al imponer montos rígidos de ingresos familiares como condición para acceder al beneficio, resulta violatoria del principio de jerarquía normativa, pues no corresponde, por vía reglamentaria, crear limitaciones que la ley no prevé (cfe. Sentencias No. 391/2003, 628/2004, 291/2008, 555/2009, 298/2011, 435/2015, 821/2016, 434/2017, 369/2019, 345/2019, 348/2019, 631/2019, 91/2020, 380/2020, 432/2020, 512/2020, 2/2021, 12/2021, 193/2021, 330/2021, 79/2023, 204/2023, 366/2023, entre otras). Asimismo, cabe reparar en que la aplicación de esos topes “a secas” evidencia una interpretación inadecuada del requisito de carencia de recursos, ya que el concepto de “carencia” no puede determinarse en forma abstracta, desgajada de las particularidades que atraviesa cada solicitante. Por ello, la simple aplicación de topes, independientemente de la asistencia que deben prestar los obligados alimentarios, convierte el derecho asistencial en un mero trámite sujeto a la “valoración” que hace un algoritmo. Sentado esto, un aspecto de relevancia refiere a la presunta convivencia del hijo de la actora, el Sr. BB. En lo que a ello respecta, la Administración asumió dicha convivencia en base a una única factura de ANTEL que figura a nombre del mencionado familiar en el mismo domicilio. Ahora, tal elemento, aislado y sin corroboración adicional, no resulta suficiente para tener por probada la cohabitación, máxime cuando de ella pende, de acuerdo a las pautas de la propia demandada, la concesión o denegatoria del beneficio impetrado. En cualquier caso, lo cierto es que la carga de acreditar ese extremo correspondía a la Administración, en tanto fue ella quien lo invocó como fundamento determinante para denegar la prestación. Nuevamente, la falta de prueba fehaciente sobre la convivencia demuestra la liviandad con que se realizó el “estudio socioeconómico”, que ni siquiera procuró, como en otras ocasiones allegadas a conocimiento del Tribunal, determinar el núcleo conviviente a partir de una nueva inspección in situ. En definitiva, no puede sostenerse una conclusión tan gravosa a partir de un indicio aislado y equívoco, especialmente cuando la actora aportó documentación que acredita lo contrario. De esta manera, en el caso se verificó una incorrecta valoración del requisito de carencia de recursos para subvenir las necesidades vitales de la titular, lo cual torna al acto ilegítimo por vicios en sus motivos. Finalmente, el análisis efectuado por la Administración al contestar la demanda, en el que invoca la nueva normativa de la Ley No. 20.130 y considera la situación económica de la hija de la actora, merece ser desestimado por improcedente. En primer término, la ley aplicable a la hipótesis de obrados es aquella vigente al momento de la emisión del acto, es decir, la Ley No. 16.713, en tanto la resolución denegatoria fue dictada antes de la entrada en vigor de la nueva legislación. En segundo lugar, el razonamiento ex post desarrollado por la Administración no puede ser admitido, puesto que constituye una justificación a posteriori de un acto emitido con base en fundamentos fácticos y normativos específicos. En efecto, conforme se sostuvo por la Corporación en Sentencia No. 73/2018: “tal como ilustra PÉREZ BENECH: “Con frecuencia, cuando se interponen los recursos pertinentes contra un acto administrativo que no fue suficientemente motivado (en el propio acto o en sus antecedentes), la Administración, al resolver los recursos interpues tos, expresa los fundamentos del acto o agrega otros que no fueron manifestados con anterioridad, de modo que introduce nuevos elementos que harían, en lo sustancial, admisible la motivación como suficiente y adecuada (más allá de otros vicios de forma o de fondo de que pudiera adolecer el acto). Sin embargo, estos fundamentos o motivación expresados "ex post facto", luego de dictado el acto original que fuera recurrido, no result an idóneos para subsanar el vicio originario, por lo que el Tribunal en tales casos ha considerado ilegítimo al acto de todos modos, aun teniendo a la vista la motivación expresada con posterioridad al acto, de la que surjan claramente expresados los funda mentos del mismo (…)” (Cfme. PÉREZ BENECH, Viviana: “Motivación del acto administrativo: análisis de los criterios jurisprudenciales y admisibilidad de su omisión alegando reserva de las actuaciones”, LJU, T. 139, 2009, en especial, págs. D -132 y D -133; en la jurisprudencia del Tribunal, véase entre otras las Sentencias Nos. 834/2016, 202/2015 y 586/2013)”. En mérito a ello, si la Administración entendía procedente revalorar la situación a la luz del nuevo marco normativo, o de la situación económica de la hija no conviviente, debió revocar expresamente la resolución anterior y dictar un nuevo acto, pero no p retender que esos argumentos tardíos subsanen la ilegitimidad de la decisión inicial. En definitiva, de conformidad con lo señalado, se entiende que el acto impugnado se apoya en un reglamento ilegítimo, en un estudio socioeconómico insuficiente, en hechos no probados y en una fundamentación extemporánea: deficiencias todas que redundan en su ilegitimidad. Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y ss. de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase la demanda y en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).