Sentencia Definitiva N° 247/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 26 de marzo de 2026. No. 247 Ministro redactor: Dr. William Corujo VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “ AA con PODER EJECUTIVO. Acción de Nulidad ” (Ficha No. 172/2024). RESULTANDO : I) En este proceso, la parte actora dedujo pretensión anulatoria contra el Decreto No. 224/023 del Poder Ejecutivo, de fecha 21 de julio de 2023, que reglamenta el régimen de licencia y subsidio por enfermedad para funcionarios públicos establecido en los artículos 13 a 29 de la Ley No. 20.075, de 20 de octubre de 2022 (Fs. 5 a 10 vto. de los A.A.). II) En su demanda (fs. 3 a 12 vto. infolios) comparecieron los Sres. BB y CC, en sus calidades de Presidente y Secretario General de la AA (AA), asistidos por el Dr. DD, solicitando la anulación del Decreto del Poder Ejecutivo No. 224/023. Fundó su legitimación en su condición de organización que agrupa a 52 sindicatos estatales, representando a más de 30.000 trabajadores de la Administración Central, y cuyo cometido principal es la defensa de los derechos e intereses colectivos de los funci onarios públicos. Alegó ser la entidad más representativa de los titulares de los derechos lesionados por el acto impugnado, en tanto el Decreto afecta derechos adquiridos relativos al régimen histórico de licencias médicas en el sector público y al derecho fundamental de negociación colectiva. Sostuvo que el Decreto introduce modificaciones sustanciales en materia de licencias y subsidios por enfermedad para funcionarios presupuestados o contratados, con repercusión directa sobre la remuneración, lo cual -por su naturaleza - debía ser objeto de negociación colectiva. Entendió que la reglamentación configura un cambio unilateral e inconstitucional que implica una rebaja salarial y vulnera derechos adquiridos, generando una situación de jus variandi abusivo por parte del Estado. Destacó que el Decreto, además de restringir derechos reconocidos por la ley, excede sus propios términos, citando como ejemplo el artículo 14, que prohíbe la licencia médica parcial y limita excepciones no previstas por la norma legal. En igual sentido cu estionó el instructivo denominado “Guía práctica de aplicación”, publicado por Presidencia, por introducir criterios no contemplados en la Ley ni en el Decreto, como el plazo de 180 días para definir las patologías invalidantes, lo que calificó de arbitrario y restrictivo. Sostuvo que la determinación de las enfermedades inhabilitantes debería corresponder a una autoridad sanitaria competente -como el MSP o el Hospital de Clínicas- y no a criterios administrativos carentes de respaldo técnico. Afirmó que el Poder Ejecutivo omitió cumplir el procedimiento obligatorio de negociación colectiva previsto en la Ley 18.508, que exige la intervención de las organizaciones representativas en toda modificación de condiciones de empleo, tales como licencia s, descuentos salariales o subsidios por enfermedad. Tal omisión —señaló— vulnera derechos reconocidos por los Convenios OIT Nos. 151 y 154, los artículos 57, 72 y 332 de la Constitución y las Leyes 17.940 y 18.508, en cuanto integran el bloque de constitucionalidad en materia de derechos colectivos. Invocó asimismo la noción de derecho de incidencia colectiva, en tanto el acto recurrido afecta intereses colectivos y derechos fundamentales de los trabajadores públicos. Recordó que la negociación colectiva constituye una manifestación esencial de la lib ertad sindical y un derecho humano de jerarquía constitucional, reforzado por los compromisos internacionales asumidos por el país. Agregó que el Decreto impugnado soslaya principios fundamentales tales como “la exigencia constitucional del obrar razonable del Estado” , “el principio de proporcionalidad”. Pero, además, indicó, en el caso existe una vía alternativa idónea para el logro del fin propuesto que no lesiona derechos humanos de la máxima importancia supranacional y constitucional, y sin embargo el Poder Ejecutivo elige la forma más lesiva para una problemática menor del Estado. Finalmente, sostuvo que la Ley reglamentada en la impugnada es ostensiblemente inconstitucional pues esgrime, para soportar una medida de ajuste grave en los derechos sociales de los trabajadores públicos, una situación de irregularidad expandida cuya co-responsabilidad le incumbe al sistema orgánico proponente; lo que conduce a que la Ley no supera el test de proporcionalidad, en el sub -principio de la indispensabilidad requerida para sacrificar derechos e intereses legítimos. III) Conferido traslado, comparece la Administración demandada debidamente representada (fs. 20 a 37 infolios) y solicitó el rechazo de la demanda y la confirmación del acto impugnado. Sostuvo, ante todo, la falta de legitimación activa de la actora. Con apoyo en doctrina (Carnelutti) y jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (Sentencias Nos. 1202/1999, 700/2022, 216/2022 y 874/2022), recordó que el proceso contencioso administrativo es subjetivo y no una actio popularis: se requiere derecho o interés directo, personal y legítimo lesionado por el acto. Afirmó que cualquier perjuicio derivado del Decreto recaería directamente sobre los funcionarios individuales, y sol o indirectamente sobre el sindicato, que no identifica a funcionarios concretos ni acredita afectación propia. Agregó que el invocado derecho a la negociación colectiva no habilita, por sí, la acción cuando el agravio se vincula a la Ley y no al Decreto. En la especie, la eventual afectación provendría de la Ley No. 20.075 (que fijó el nuevo régimen de licencias y subsidios), y no del decreto reglamentario, de modo que aun anulándose éste, no variaría el régimen legal. En cuanto al fondo, destacó que: (a) La Ley No. 18.508 impone negociar, pero no alcanzar acuerdos (artículo 4), y determinadas materias —incluida la retribución en el sector público— son de reserva legal (Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Sentencia No. 644/2022). Por extensión, licencias médicas y subsidio por enfermedad no integran per se un objeto obligatorio de concertación. (b) El decreto cuestionado es un reglamento subordinado (Sayagués): complementa y asegura la ejecución de los artículos 13 a 29 de la Ley No. 20.075. Por tanto, no crea un régimen nuevo ni introduce restricciones ajenas a la ley. (c) Hubo ámbitos previos de evaluación/diálogo: artículo 31 de la Ley No. 19.924 (Comisión para diseñar el sistema), reglamentada por el Decreto 82/021; sobre esa base, se dictó la Ley No. 20.075. Rechazó que el decreto sea “más restrictivo” que la ley. Señaló que el artículo 14 contempla remisiones y márgenes de aplicación. La “ Guía práctica de aplicación” es un acto administrativo de carácter instrumental y orientador, no sujeto a negociación, y se encuentra firme, pues ningún recurso fue interpuesto. En materia de “patologías invalidantes”, el artículo 21 del Decreto prevé la intervención de ONSC, con asesoramiento de ASSE y BPS; por ende, el listado y criterios técnicos emanan de órganos competentes en salud, lejos de la tacha de arbitrariedad. Invocó, además, la naturaleza estatutaria del vínculo (artículo 59 de la Constitución) e indicó que se consagra la prevalencia del interés general en la función pública que se ejerce, al interés particular de cada uno de los funcionarios entendidos en forma individual. Afirmó que la Administración puede modificar unilateralmente condiciones de trabajo dentro de la juridicidad, sin que existan derechos adquiridos a la inm utabilidad del régimen (citó en su apoyo la sentencia No. 390/2023 de este Tribunal). Destacó que la historia legislativa en licencias por enfermedad (Ley No. 16.104 y sucesivas modificaciones: Leyes Nos. 17.556, 18.719, 19.670, 19.924) y explicó que los elementos o requisitos para usufructuar la licencia por enfermedad ya han sido modificados. Finalmente, negó la violación de razonabilidad y proporcionalidad en tanto el reglamento persigue fines legítimos de buena administración, orden y eficiencia del servicio, y adecua procedimientos de certificación sin suprimir el derecho a la salud ni desb ordar la ley. Recordó, asimismo, que eventuales tachas de inconstitucionalidad de la ley exceden la competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en sede anulatoria. IV) Por Decreto No. 3141/2024 se abrió a prueba por el plazo legal (fs. 39 infolios). V) Diligenciada que fuera la prueba y agrados los antecedentes administrativos en 209 fojas, por Decreto No. 244/2025 (fs. 62 infolios) se dio plazo común a las partes para alegar, haciéndolo la parte demandada y la parte actora, por su orden (fs. 64 a 71 vto. y fs. 73 a 77 vto. infolios, respectivamente). VI) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo se expidió mediante Dictamen No. 269/2025 (fs. 81 a 85 vto. infolios) quien estimó procedente declarar la ausencia de legitimación causal activa de la promotora sin ingresar al fondo del asunto. VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La pretensión anulatoria movilizada por el accionante se dirige contra el Decreto No. 224/2023 de 21 de julio de 2023, reglamentario del régimen de licencia y subsidio por enfermedad para funcionarios públicos, establecido en los articulo 13 a 29 de la Ley No. 20.075, de fecha 20 de octubre de 2022. Dicho Decreto fue publicado en el Diario Oficial el 26 d e julio de 2023, interponiendo contra el mismo el correspondiente recurso de revocación el 31 de julio de 2023 (fs. 109 a 110 vto. de los A.A.). El agotamiento de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta, la que se configuró a los ciento cincuenta días sin que la Administración resolviera el recurso el 28 de diciembre de 2023. La demanda anulatoria fue promovida temporáneamente el 4 de abril de 2024 (nota de cargo fs. 13 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra el Decreto No. 224/023 del Poder Ejecutivo, de fecha 21 de julio de 2023, que reglamenta el régimen de licencia y subsidio por enfermedad para funcionarios públicos establecido en los artículos 13 a 29 de la Ley No. 20.075, de 20 de octubre de 2022 (Fs. 5 a 10 vto. de los A.A.). III) Habiendo analizado los argumentos de la parte actora y los antecedentes referidos, el Tribunal, por mayoría y apartándose de lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por desestimar la pretensión anu latoria y, en consecuencia, confirmará el acto procesado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) Respecto a la ausencia de legitimación causal activa invocada por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal, por unanimidad, entiende que AA cuenta con legitimación activa para impugnar la norma atacada al tratarse de una organización sindical de rama que nuclea a los funcionarios de la Administración Central. El Decreto impugnado, reglamenta los artículos 13 al 29 de la Ley No. 20.075, de 20 de octubre de 2022 por la cual se establece un nuevo régimen en materia de licencia y subsidio por enfermedad para los funcionarios presupuestados o contratados, con excepción de los Magistrados del Poder Judicial, los Defensores Públicos, funcionarios de escalafón N de la Fiscalía General de la Nación, funcionarios diplomáticos del servicio exterior que se encuentran en misión en el extranjero y funcionarios de los Gobiernos Departamentales. De acuerdo a lo previsto en el artículo 2 del Decreto, su ámbito de aplicación comprende: A) Al Poder Ejecutivo, con excepción de los funcionarios diplomáticos del servicio exterior que se encuentren en misión en el extranjero; B) Poder Judicial, con exce pción de los Magistrados y Defensores Públicos, C) Tribunal de Cuentas, D) Corte Electoral, E) Tribunal de lo Contencioso Administrativo, F) Servicios Descentralizados, con excepción de los funcionarios del escalafón N de la Fiscalía General de la Nación. La AA es una organización sindical de rama que nuclea a las organizaciones sindicales correspondientes al Poder Ejecutivo, Tribunal de Cuentas, Corte Electoral, Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Servicios Descentralizados no comerciales. De esa forma, la organización representa a gran parte de los funcionarios comprendidos en el ámbito de aplicación del Decreto. Siendo que el agravio se vincula directamente con la presunta omisión de la instancia de negociación colectiva previa al dictado del Decreto No. 224/023, la Ley No. 18.508 sobre negociación colectiva en el sector público –regla de derecho que se identifica como vulnera da– reconoce a las organizaciones representativas de funcionarios públicos la titularidad del derecho a la negociación colectiva en el sector público, lo que les confiere un interés directo y específico en la observancia de los procedimientos que aseguran su ejercicio efectivo. Así, cuando la controversia versa precisamente sobre la falta de convocatoria o participación sindical en el proceso de formación de un acto administrativo de alcance general -como se plantea en autos -, el sindicato ostenta legitimación activa para cuestionarlo, en tanto se alega la afectación de una garantía funcional propia y no de un interés meramente difuso. Por su parte, el artículo 10 del Convenio No. 87 de la OIT sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicalización estable que: “el término organización significa toda organización de trabajadores o empleadores que tengan por objeto fomentar y defender los intereses de los trabajadores o de los empleadores”. Como destaca De Ferrari, un sindicato es una “asociación libre de personas de la misma condición y de la misma profesión o de profesiones y oficios similares o conexos, constituida para el estudio, mejoramiento y defensa de sus intereses comunes” (De Ferrari, Francisco. Derecho del Trabajo, Tomo. IV, Buenos Aires, 1971, p. 178). En el mismo sentido, Ermida Uriarte, comparte la definición dada por Verdier en relación a que: “el sindicato es un agrupamiento constituido por personas físicas o morales que ejercen una actividad profesional en vista a asegurar la defensa de sus intereses, la promoción de su condición y la representación de su profesión, por la acción colectiva de contestación o de participación en la organización de las profesiones así como en la elaboración y puesta en práctica de política nacional en materia económica y social” (Ermida Uriarte, Oscar. Sindicatos en Libertad Sindical, FCU, Quinta Edición, 2016, p 78). De esta forma, la representación de la profesión, la defensa de los intereses comunes y la promoción de su condición, son algunas de las funciones esenciales de toda organización sindical. En el marco de estas funciones, debe entenderse que la organización se encuentra legitimada para impugnar una norma que regula aspectos vinculados a las certificaciones médicas con alcance de forma general a todos los funcionarios pertenecientes a las org anizaciones que integrarán la Confederación. V) En cuanto al fondo del asunto, el Tribunal por mayoría, entiende corresponde la confirmación del acto procesado. El Decreto No. 224/023, de 21 de julio de 2023, fue dictado por el Poder Ejecutivo en ejercicio de la potestad reglamentaria que le atribuye el artículo 168 numeral 4° de la Constitución de la República, mediante la cual el Presidente de la República, actuando con el o los Ministros respectivos o con el Consejo de Ministros, expide los reglamentos necesarios para la ejecución de las leyes. Dicha potestad es una competencia constitucional propia e indelegable, que se ejerce para asegurar la aplicación efectiva de las disposiciones legales y existe aun cuando la ley no lo disponga expresamente. En este caso, además, la Ley No. 20.075 ordenó su reglamentación, por lo que el Decreto constituye el cumplimiento de ese mandato legal. Como enseña Sayagués Laso, el reglamento de ejecución se dicta para complementar la ley y hacer posible su cumplimiento. En esa complementación, debe respetar la letra y el espíritu de la ley. En palabras del autor: “… aun estando subordinado estrictamente a ésta [a la Ley] tiene un campo de acción relativamente amplio y en cierta medida puede desarrollar el texto legal, especialmente cuando la ley sólo consagra las normas fundamentales. Así, admítese que por vía regl amentaria puedan establecerse formalidades o requisitos no previstos en la ley pero necesarios para asegurar su cumplimiento, o definirse palabras usadas por el legislador y cuyo alcance conviene precisar a fin de evitar dudas. Pero en este último supuesto y, en general, c uando la administración interpreta el sentido de la ley por vía reglamentaria, ha de entenderse que la interpretación afirmada vale en cuanto esté conforme con la voluntad legislativa.” (“Tratado de Derecho Administrativo”, T. I, FCU, Montevideo, 1998, p. 433). El Decreto impugnado reglamenta los artículos 13 a 29 de la Ley No. 20.075, que establecen un régimen general de licencia y subsidio por enfermedad aplicable a los funcionarios públicos. Estos artículos contienen mandatos expresos que remiten a la reglamentación del Poder Ejecutivo para definir procedimientos, controles, mecanismos de comunicación entre los organismos y el Banco de Previsión Social, y criterios de aplicación uniforme del subsidio. En consecuencia, el Decreto constituye un reglamento de eje cución en sentido estricto, cuya razón de ser es viabilizar la operatividad de la ley. Delimitada su naturaleza jurídica, la impugnación se funda en la alegada omisión de una instancia de negociación colectiva previa, conforme a la Ley No. 18.508. La parte actora sostiene que “no se respetó en la impugnada el correcto proceso de formación del acto administrativo, en tanto debió ser objeto de negociación colectiva…” (escrito de demanda numeral 10, fs. 7, infolios). No se comparte este razonamiento puesto que ni la Constitución ni la Ley No. 18.508 establecen que la negociación colectiva constituya un requisito habilitante o un trámite preceptivo para la validez de los Decretos reglamentarios. La Ley No. 18.508 reconoce el derecho de los funcionarios públicos a la negociación colectiva y organiza los ámbitos y materias sobre las cuales puede versar, t ales como condiciones de trabajo, formación, carrera, seguridad y salud laboral. Se trata de un mecanismo de diálogo institucional entre la Administración y las organizaciones representativas de los funcionarios, orientado a la concertación de acuerdos, pe ro no de un procedimiento formal de integración de la voluntad administrativa. El deber de negociar de buena fe que prevé dicha ley implica una obligación de comportamiento, no un condicionamiento competencial. La falta de negociación podrá eventualmente ser valorada en el plano político o funcional, pero no genera, por sí sola, un v icio de nulidad en el acto reglamentario. No existe disposición constitucional o legal que imponga la negociación colectiva como condición necesaria para la expedición de reglamentos. El artículo 4 de la referida ley, establece que: “Negociación colectiva en el sector público es la que tiene lugar, por una parte entre uno o varios organismos públicos, o una o varias organizaciones que los representen y, por otra parte, una o varias organizaciones representativas de funcionarios públicos, con el objetivo de propender a alcanzar acuerdos que regulen: A) Las condiciones de trabajo, salud e higiene laboral. B) El diseño y planificación de la capacitación y formación profesional de los empleados en la función pública. C) La estructura de la carrera funcional. D) El sistema de reforma de la gestión del Estado, criterios de eficiencia, eficacia, calidad y profesionalización E) Las relaciones entre empleadores y funcionarios. F) Las relaciones entre uno o varios organismos públicos y la o las organizaciones de funcionarios públicos correspondientes y todo aquello que las partes acuerden en la agenda de la negociación. Las partes están obligadas a negociar, lo que no impone la obligación de concretar acuerdos”. No se observa en el caso, que la materia que trata la ley que regula el decreto accionado, sea alguna de las expresadas anteriormente, siendo el principal argumento de la accionante la esgrimida “pérdida salarial absolutamente unilateral e injustificada”, respecto de la temática salarial, ya ha expresado al Corporación, que no es materia de negociación colectiva. Sobre los efectos de su omisión, el Tribunal en las sentencias Nos. 713/2015 y 633/2017 sostuvo que “(…) ya se considere que estamos ante una directriz o, más claramente, ante una norma de acción, ni la legislación uruguaya vigente, ni los convenios de la O.I.T. que se invocan (Convenios 151 y 154, aprobados por Ley Nº 16.039 de 8.5.89) establecen que la consecuencia del incumplimiento estatal de ese propósito o de ese deber sea la nulidad de la reglamentación que adopte omitiendo la previa negociación colectiva”. La Ley No. 20.075, al establecer expresamente que el régimen de licencia y subsidio sería reglamentado por el Poder Ejecutivo, no condicionó la reglamentación a la previa consulta o negociación con los sindicatos del sector público. No habiéndolo hecho, y tratándose además de una norma de alcance general aplicable a la Administración Central y a otros organismos públicos, no puede presumirse tal requisito. Sostener lo contrario implicaría subordinar la potestad reglamentaria -de fuente constitucional directa- a un procedimiento de naturaleza política o consultiva, lo que carece de sustento en el texto y en el espíritu de la Constitución. Tampoco puede acogerse el agravio relativo a que el Decreto No. 224/023 sería más restrictivo que la propia Ley, por cuanto -según la parte actora- del artículo 14 del reglamento surge que “no habilitándose por esa vía la licencia médica parcial respecto a un mismo cargo o función (reducción horaria o de tareas) ni la limitación de sus efectos para actividades específicas en caso de pluriactividad ”, situación que, a su entender, no está prevista en la Ley No. 20.075. En esa línea, sostiene que el decreto habría restringido derechos que la ley no limita e incluso sería más severo que la normativa sobre certificaciones médicas aplicable al derecho privado. El planteo carece de fundamento. El Decreto impugnado se limita a precisar el modo de aplicación del régimen de licencia y subsidio por enfermedad, dentro de los márgenes que la propia Ley No. 20.075 confiere al Poder Ejecutivo. El artículo 14 del Decreto no introduce una prohibición nueva ni suprime un derecho preexistente, sino que define el alcance operativo de la certificación médica y de las situaciones de inasistencia parcial, en atención a la finalidad del sistema: uniformar criterios administrativos y evitar distorsiones en el cómputo de los días de licencia. Ello se inscribe en el margen de desarrollo que la doctrina reconoce a los reglamentos de ejecución -como explica Sayagués Laso- en cuanto pueden establecer formalidades o requisitos no previstos en la ley cuando resulten necesarios para asegurar su cumplimiento o aplicación efectiva. Desde esa perspectiva, la disposición cuestionada no altera la voluntad legislativa ni vulnera el principio de legalidad, sino que ordena la aplicación uniforme del régimen en función de la finalidad perseguida por la norma legal. La comparación con la regulación vigente para el derecho privado carece de relevancia, dado que se trata de sistemas distintos, regidos por principios y fuentes normativas diversas. En cuanto a la referencia al instructivo interpretativo del Decreto, denominado “Guía práctica de aplicación”, que la parte actora invoca para reforzar su tesis de que el reglamento tendría un espíritu más restrictivo que la Ley, cabe señalar que ello no configura vicio alguno del acto impugnado ni surge que dicho instructivo haya sido objeto de impugnación autón oma, de modo que su invocación resulta irrelevante a los efectos de este proceso. El decreto procesado es estrictamente de ejecución de la ley que reglamenta y como decía CAJARVILLE: “El reglamento de ejecución se dicta con el motivo de que existe una ley a ejecutar y con la finalidad de ejecutarla; para decirlo con las palabras de nuestra Constitución, con la finalidad de ejecutarla y hacerla ejecutar. Por oposición, el reglamento autónomo es aquél que no se dicta con ese motivo ni con ese fin” (Juan Pablo Cajarville Peluffo - Sobre derecho administrativo - T1, p.471, 2012 FCU). El decreto reglamentario, se dedica exclusivamente a complementar las disposiciones ya establecidas por la ley genérica, justamente en cumplimiento de su finalidad, para garantizar la correcta aplicación y el cumplimento efectivo de la Ley dicta. En este sentido, SAYAGUÉS LASO s eñalaba que el reglamento de ejecución se dicta para complementar la ley y hacer posible su cumplimiento. En esa complementación debe respetar la letra y el espíritu de la ley: “… aun estando subordinado estrictamente a ésta (a la Ley) tiene un campo de acción, relativamente amplio y en cierta mediad puede desarrollar el texto legal, especialmente cuando la ley sólo contara las normas fundamentales. Así, admítese que por vía reglamentaria puedan establecerse formalidades o requisitos no previstos en la ley pero necesarios para asegurar su cumplimiento, o definirse palabras usadas por el legislador y cuyo alcance conviene precisar a fin de evitar dudas . Pero en este último supuesto y, en general, cuando la Administración interpreta el sentido de la ley por vía reglamentaria, ha de entenderse que la interpretación afirmada vale en cuanto esté conforme con la voluntad legislativa” (SAYAGUÉS LASO, Enrique: “Tratado de Derecho Administrativo”, T. I, FCU, Montevideo, 1998, pág. 433). De lo anterior se desprende que el acto impugnado no excede en sus cometidos, no resulta ilegítimo como pretende la actora, sino que se dictó en estricto cumplimiento de la ley que reglamenta, sin exorbitar sus potestades. Por lo demás, las argumentaciones referidas a la eventual inconstitucionalidad de la Ley No. 20.075 resultan ajenas a la competencia de esta jurisdicción y no aportan elemento alguno que sustente la pretensión anulatoria del Decreto No. 224/023. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Rossi (d.), Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dra. Rosina Rossi . DISCORDE: por cuanto considero que debe acogerse la pretensión anulatoria incoada contra la resolución impugnada, en virtud de los argumentos que expondré a continuación: 1. El caso de autos. La pretensión deducida en este proceso consiste en la declaración de nulidad del decreto 224/023, de 21 de julio de 2023 dictado por el Poder Ejecutivo, que según dice en el considerando I, “resulta conveniente reglamentar” lo dispuesto por los artículos 13 al 29 de la Ley No. 20.075, de 20 de octubre de 2022 sobre licencia y subsidio por enfermedad de un colectivo determinado de funcionarios presupuestados o contratados. 2. Antecedentes relevantes. A Fs. 55 vto. – 56 infolios, luce informe elaborado por el responsable del Equipo de Negociación del Sector Público con fecha 13 de setiembre de 2024, en el cual se deja constancia que el Consejo Superior de la Negociación Colectiva fue convocado en el año 2021 para abordar la normativa sobre certificaciones médicas, subsidios por enfermedad y accidentes profesionales de los funcionarios públicos e l día 19 de octubre. Se deja constancia de que en dicha oportunidad se convocó una instancia para el día 9 de noviembre de 2021 la cual fue suspendida por acuerdo de partes. Agrega que las convocatorias fueron realizadas por el Equipo de Negociación Colectiva de DINATRA y se detallan los nombres y correos electrónicos de las personas citadas. Se agrega que no se labraron actas ya que estas se suscriben cuando hay acuerdo de partes o ante alguna situación muy puntual no siendo habitual que se realicen actas de cada reunión. (Fs. 56 infolios). Dicho informe, reitera lo informado por dicha División con fecha 5 de enero de 2024 (Fs. 53 vto.- 54 de los A.A.). De Fs. 89 a 91 de los A.A. lucen correos electrónicos enviados desde la Oficina Nacional de Servicio Civil a efectos de convocar reuniones correspondientes a la Comisión prevista en el art. 31 de la Ley No. 19.924 (Comisión para la Evaluación del Sistema d e Subsidio por Enfermedad y Accidentes Profesionales). A Fs. 91 vto. y 92 de los A.A. lucen correos electrónicos enviados desde el Equipo de Negociación Colectiva del Sector Público a efectos de citar al Consejo Superior Tripartito para el jueves 14 de octubre de 2021 y 9 de noviembre de 2021 en relación al tema certificaciones médicas. Según surge de los informes de fecha 5 de enero de 2024 y 13 de setiembre de 2024 la instancia del día 9 de noviembre de 2021 se suspendió por acuerdo de partes. (Fs. 55 vto.- 56 infolios y 53 vto.- 54 de los A.A.). De Fs. 157 a 207 luce la Guía TER (Tiempo Esperado de Recuperación) dirigida a los médicos de los prestadores salud que, como parte de su actuación, deben realizar certificaciones médico laborales. El objetivo de la guía es facilitar al médico una guía de tiempos esperados de recuperación. La guía fue elaborada por el Banco de Previsión Social, Facultad de Medicina y Sindicato Médico del Uruguay. 3. Marco jurídico aplicable. Teniendo en cuenta los agravios deducidos, en el caso se releva un problema instrumental y otro de fondo. El primero, derivado de la cuestión de la legitimación activa de la AA promovido por Presidencia de la República al contestar la demanda el 6.6.2024. El segundo, respecto del apego del decreto 224 /2023 al mandato del art. 309 de la Constitución planteado por la AA. Partiendo de este diagnóstico, corresponde precisar el marco normativo aplicable a cada uno de los problemas a resolver, así como las respectivas pautas de interpretación. 3.1. El marco jurídico aplicable para resolver el problema de la legitimación activa de la AA y la pauta interpretativa. La legitimación activa para promover la acción de nulidad de un acto administrativo tiene fuente constitucional. El art. 309 inc. segundo, expresa que podrá ser ejercida por el titular de un interés directo personal y legítimo. En tanto la pretensión de declaración de nulidad importa la petición de un pronunciamiento de la justicia del Estado, tanto la disposición constitucional citado como cualquier otra, debe, inexorablemente se interpretada en comunión con el derecho de acceso a la justicia que la Convención Americana de Derechos Humanos condensa en la categoría de “debido proceso”. Integra el debido proceso el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva. Al derecho de acceso a la justicia le ha dado contenido la Corte Interamericana de Derechos Humanos a través, especialmente, de sus pronunciamientos contenciosos, como la posibilidad real de poner en funcionamiento una vía que logre efectivamente la defensa de un derecho (Corte IDH. Caso Quispialaya Vilcapoma Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de noviembre de 2015. Serie C No. 308, párrafo 207). Siendo así, la interpretación judicial en abstracto sobre quienes califican como portadores de un interés directo personal y legítimo, no constituye un proceso racional libre, sino que su producto debe estar ceñido a la realización efectiva del derecho sustantivo -la libertad sindical (CIT 87, Convención Americana de Derechos Humanos, art.15) - así como de los derechos humanos instrumentales – el acceso a la justicia -. Ello supone la rendición de cuentas sobre cómo el órgano de justicia del Estado, actúa en realización de los derechos. (Objetivo de Desarrollo Sostenible 16). En este sentido, debe verse que la AA, no es estrictamente un sindicato sino una confederación de ellos. La acción de una confederación de sindicatos encuentra respaldo normativo en el Derecho de los Derechos Humanos: arts. 5 y 6 del Convenio Internacional de Trabajo 87. Por su parte el cometid o de una organización como una confederación como la demandante emana del art. 10 del mismo Convenio: fomentar y defender los intereses de los trabajadores. Este Convenio en la medida que refiere a un derecho humano que compromete al Estado y por ende también al operador de justicia, debe ser interpretado a la luz de las obligaciones de respeto y garantía sin discriminación como disponen los arts. 1.1. y 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos. En tal sentido, desde una interpretación en abstracto del art. 309 de la Constitución a la luz del del principio de acceso a la justicia, teniendo en cuenta que una de las funciones de una organización sindical refiere a la representación del colectivo de trabajadores y la defensa de sus intereses, se infiere su legitimación activa. El Decreto 224/023 disciplina licencia y subsidio por enfermedad de funcionarios presupuestados o contratados afiliados a organizaciones sindicales que integran la Confederación. La Confederación entonces, promueve la acción representando el interés directo, personal y legítimo de los funcionarios. Esta es la motivación por la que esta Magistrada comparte la decisión de la mayoría del Tribunal en relación a que la AA cuenta con legitimación para impugnar la disposición normativa atacada. 3.2. El marco jurídico que atañe a la enfermedad de los trabajadores del Estado y la pauta interpretativa. El art. 13 de la Ley No. 20.075 en su versión original (que luego fue modificada por el art. 16 de la Ley 20.446) establecía “ Aquellos funcionarios presupuestados o contratados, con excepción de los Magistrados del Poder Judicial, los Defensores Públicos, funcionarios del escalafón N de la Fiscalía General de la Nación, funcionarios diplomáticos del servicio exterior que se encue ntran en misión en el extranjero y funcionarios de los Gobiernos Departamentales, dispondrán, a partir del 1o de enero de 2023, de nueve días de licencia al año no acumulables para cubrir períodos de inasistencia debidamente justificados por enfermedad o accidente. Los funcionarios presupuestados y contratados que ingresen con posterioridad al 1o de enero de 2023, dispondrán por el año de ingreso, los días de licencia resultantes a la proporción del tiempo trabajado en el año civil”. Los arts. 14 a 29 de la Ley No. 20.075 disponen la creación de un subsidio por enfermedad el cual será aplicable a partir del décimo día de inasistencia. Cuando los funcionarios deban ampararse a este subsidio, percibirán un monto equivalente al 75% de su salario por todo concepto, excluidos los beneficios sociales, la antigüedad, las partidas por locomoción, viáticos y horas extras (Art. 14). El art. 18 de la Ley No. 20.075 establece: “Excepciones al régimen general del subsidio. En caso de inasistencias por enfermedad como consecuencia de accidentes laborales, enfermedades profesionales de acuerdo a lo establecido en la normativa vigente, enfe rmedades que están enmarcadas en las alertas sanitarias del Ministerio de Salud Pública ante situaciones epidemiológicas específicas dispuestas por el Poder Ejecutivo, enfermedades vinculadas al embarazo o que pongan en riesgo a la madre o al feto, enfermedades invalidantes que conlleven tratamientos prolongados inhibitorios de la actividad inherente al cargo o función, el funcionario percibirá desde el primer día el subsidio correspondiente al 100% (cien por ciento) de su remuneración. La reglamentación e specificará los tipos de enfermedades invalidantes comprendidas en este inciso. En los casos en que el funcionario haya sido hospitalizado o se encuentre en internación domiciliaria, percibirá a partir del primer día de su internación y mientras continúe internado, el subsidio por enfermedad correspondiente al 100% (cien por ciento) de su remuneración. En los casos de internación hospitalaria, la misma se podrá prolongar por hasta siete días de convalecencia en domicilio, siempre que fuera consecuencia de la hospitalización y por indicación médica. Tal indicación médica será válida en tanto provenga del médico tratante del prestador de salud del funcionario”. Pues bien , e stas disposiciones normativas que refieren al derecho humano de la protección de salud de las personas trabajadoras, debe ser interpretado a la luz del principio constitucional de protección del trabajo (art. 53). Vale decir que la interpretación en abstracto deberá conciliar con la tutela del derecho. 3.3. El marco jurídico que atañe a la negociación colectiva de los trabajadores del Estado. El art. 4 de la Ley No. 18.508 de Negociación Colectiva en el Sector Público dispone que: “Negociación colectiva en el sector público es la que tiene lugar, por una parte, entre uno o varios organismos públicos, o una o varias organizaciones que los representen y, por otra parte, una o varias organizaciones representativas de funcionarios públicos, con el objetivo de propender a alcanzar acuerdos que regulen: A) Las condiciones de trabajo, salud e higiene laboral. B) El diseño y planificación de la capacitación y formación profesional de los empleados en la función pública. C) La estructura de la carrera funcional. D) El sistema de reforma de la gestión del Estado, criterios de eficiencia, eficacia, calidad y profesionalización. E) Las relaciones entre empleadores y funcionarios. F) Las relaciones entre uno o varios organismos públicos y la o las organizaciones de funcionarios públicos correspondientes y todo aquello que las partes acuerden en la agenda de la negociación. Las partes están obligadas a negociar, lo que no impone la obligación de concretar acuerdos”. Esta disposición nacional debe ser interpretada bajo la guía y con resultado disciplinado en los instrumentos de derechos humanos Convenios Internacionales de Trabajo 151 sobre relaciones de trabajo en la administración pública y 154 sobre la negociación colectiva en el sector público. 4. Análisis de los agravios planteados por la parte actora. 4.1. Sobre la falta de negociación colectiva previa al dictado del decreto 224-2024. Debe verse que la demandada al contestar la demanda (fs. 65 vlto. num.5) expresó que no hubo negociación colectiva mediante el mecanismo de la ley 18.508 sino a través del mecanismo especial creado por el art. 31 de la ley 19.924. Y agregó, que el modelo d e la negociación colectiva de la ley 18.508 no era aplicable al caso ya que el diferendo trataba de cuestiones salariales que se encuentran exiliadas de su ámbito (fs. 66). En consecuencia, corresponde resolver dos problemas. Uno, si el mecanismo especial creado por el art. 31 de la ley 19.924 se compadece con el modelo de negociación colectiva previsto por la ley 18.508; y otro, si atendiendo al contenido del decreto 244 -2024 era exigible el modelo de negociación colectiva previsto en la ley 18.508. 4.1.1. La naturaleza jurídica de la Comisión creada por el art. 31 de la ley 19.924 y sus cometidos y la negociación colectiva reglada por la ley 18.508. La demandada, señala que el art. 31 de la Ley No. 19.924, creó una Comisión para la evaluación de un Subsidio por Enfermedad y Accidentes Profesionales con el fin de diseñar un sistema de subsidios para las licencias por enfermedad y accidentes profesional es. Dicha Comisión estaría integrada por un representante de la Oficina Nacional de Servicio Civil, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, el Ministerio de Salud Pública, el Banco de Previsión Social, el Ban co de Seguros del Estado, la AA y un representante de las organizaciones representativas de la profesión médica según disponga la reglamentación del Poder Ejecutivo. En forma posterior a la instalación de esta Comisión reglamentada por el Decreto No. 82/021, se dicta la Ley No. 20.075 la cual prevé el nuevo régimen de licencias médicas. De esta forma, en opinión de la demandada, la negociación se llevó adelante a través de la actuación de la Comisión, la cual contó con la presencia de AA. Ahora bien, en mi interpretación, la actuación de dicha Comisión - por su integración y sus cometidos - no puede asimilarse a lo que es un ámbito de negociación colectiva. Ello por cuanto la Ley No . 18.508 de Negociación Colectiva en el sector público, establece que, la “negociación colectiva en el sector público es la que tiene lugar, por una parte entre uno o varios organismos públicos, o una o varias organizaciones que los representen y, por otra parte, una o varias organizaciones representativas de funcionarios públicos…” (Art. 4). De acuerdo a lo previsto en el art. 10 de la Ley No. 18.508, la negociación colectiva funcionará en tres niveles: A) General o de nivel superior, a través del Consejo Superior de Negociación Colectiva del Sector Público. B) Sectorial o por rama, a través de las mesas de negociación establecidas en función de las particularidades o autonomías. C) Por inciso u organismo, a través de las mesas de negociación entre las organizaciones sindicales representativas de base y los respectivos organismos. El Consejo Superior de Negociación Colectiva del Sector Público estará integrado por dos representantes del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (uno de los cuales presidirá el Consejo), dos representantes del Ministerio de Economía y Finanzas, dos rep resentantes de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, dos representantes de la Oficina Nacional del Servicio Civil y ocho representantes de las organizaciones sindicales más representativas de funcionarios públicos de mayor grado a nivel nacional (Art. 11). Mientras tanto, las mesas de negociación en el nivel sectorial o por rama en el Poder Ejecutivo y en los entes autónomos y servicios descentralizados se integran con dos representantes de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, dos representantes del Ministerio de Economía y Finanzas, dos representantes de la Oficina Nacional del Servicio Civil, dos representantes del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y ocho delegados designados por la organización representativa de los funcionarios públicos del respectivo sector o rama (Art. 12). La Comisión para la evaluación de un Subsidio por Enfermedad y Accidentes Profesionales creada por el art. 31 de la Ley No. 19.924, tiene por cometido “la evaluación de un Sistema de Subsidio por Enfermedad y Accidentes Profesionales para dependientes de la Administración Pública, con el fin de diseñar un sistema de subsidios para las licencias por enfermedad y accidentes profesionales aplicable a todos los trabajadores no cubiertos por otros regímenes . A su vez, está integrada por “un representante de cada una de las siguientes entidades: la Oficina Nacional del Servicio Civil, que la presidirá; el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la Oficina de P laneamiento y Presupuesto, el Ministerio de Salud Pública, el Banco de Previsión Social, el Banco de Seguros del Estado, la AA y un representante de las organizaciones representativas de la profesión médica, según disponga la reglamentación del Poder Ejecutivo”. De la disposición se interpreta que los sujetos son la Oficina Nacional del Servicio Civil, que la presidirá; el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, el Ministerio de Salud Pública, el Banco de Previsión Social , el Banco de Seguros del Estado, la AA y un representante de las organizaciones representativas de la profesión médica. A su vez, el objeto de la Comisión consiste en “la evaluación de un Sistema de Subsidio por Enfermedad y Accidentes Profesionales para dependientes de la Administración Pública, con el fin de diseñar un sistema de subsidios para las licencias por enfermeda d y accidentes profesionales aplicable a todos los trabajadores no cubiertos por otros regímenes”. Ahora bien, desde una acepción amplia podría sostenerse que el art. 31 de la ley 19.924 disciplina una modalidad de diálogo social. Sin embargo, la negociación colectiva reglada por la Ley 18.508 que debe interpretarse en comunión con el Convenio Internacional de Trabajo 154, arroja que comprende todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de: (a) fijar las condiciones de trabajo y empleo, o (b) regular las relaciones entre empleadores y trabajadores, o (c) regular las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez”. Vale decir que el objeto es fijar condiciones de trabajo y empleo, regular las relaciones entre empleadores y trabajadores, o entre empleadores o sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fines. A su vez, los sujetos son un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores. Cotejando los dos institutos desde su regulación normativa aparece elocuentemente la diferencia entre una y otra categoría; diferencias entre los sujetos y diferencias respecto del objeto. De allí que mal puede pegarse un salto gigante y sin marco normativo como pretende la demandada, inferir que por la razón de que la Comisión del art. 31 de la Ley 19.924 estuviera integrada por la representación de los trabajadores hacía las veces de negociación colectiva. Cabe insistir , d el convenio internacional se desprende que lo que caracteriza a la negociación colectiva son los sujetos y el objeto de lo que se negocia. Ni cualquier sujeto ni cualquier objeto. La labor diseñada en la Ley 19.924 y la llevada a cabo por la Comisión para la evaluación de un Subsidio por Enfermedad y Accidentes Profesionales, no guarda relación alguna ni con los sujetos ni con el objeto de la negociación colectiva que no son libres sino reglados por el Conv enio Internacional. No puede confundirse un ámbito colectivo de análisis y aún de construcción, con negociación colectiva. Y no puede confundirse porque no se releva marco normativo que lo respalde. Ello teniendo en cuenta que el derecho a la negociación colectiva hermanado con la libertad sindical (Declaración de OIT sobre Principios y Derechos Fundamentales en el trabajo, lit . a) constituye un derecho humano que el Estado, y por ende también este sistema de justicia – debe garantizar sin discriminación. Debe verse que la negociación colectiva constituye una modalidad de diálogo social pero no toda modalidad de diálogo social es negociación colectiva. Ahora bien, de acuerdo a los informes elaborados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Consejo Superior Tripartito, ámbito previsto en el Art. 11 de la Ley No. 18.508, fue convocado en el año 2021 para abordar la normativa sobre certificaciones médicas, subsidios por enfermedad y accidentes profesionales de los funcionarios públicos el día 19 de octubre. Se deja constancia de que en dicha oportunidad se convocó una instancia para el día 9 de noviembre de 2021 la cual fue suspendida por acuerdo de partes (Fs. 55 vto.- 56 infolios y Fs. 53 vto- 54 de los A.A.). Así, de acuerdo a la información que surge de obrados, existió una única reunión en ese ámbito para abordar el tema de las certificaciones médicas. Por tanto, cabe concluir que no existió un proceso de negociación colectiva real sobre esta temática en forma previa a la aprobación de la ley No. 20.075. En atención a ello, es posible concluir que la demandada no cumplió con instrumentar un ámbito de negociación colectiva que se lo ordenaba el marco normativo nacional e internacional del trabajo. 4.1.2. La exigibilidad de la negociación colectiva del modelo de la ley 18.508 atendiendo al contenido del decreto. Sin soslayar la confusión de análisis que provoca la transcripción de porciones de sentencias, parece ser que la demandada planteó (fs. 66) la inaplicabilidad del modelo de negociación colectiva previsto en la Ley 18.508 debido a que ésta “no incluye cuestiones salariales ni relativas a licencia médica ni subsidio por enfermedad”. Al respecto entiendo que cabe la siguiente argumentación. Primero. El decreto 224 -2023 tuvo por propósito reglamentar el régimen de licencia y subsidio por enfermedad para funcionarios públicos establecido en los artículos 13 a 29 de la Ley N° 20.075, de 20 de octubre de 2022. Para afirmar si licencia y subsidio por enfermedad se encuentran en el objeto de la ley 18.508 no puede eludirse su diagnóstico en cuanto a su naturaleza jurídica. Esta debe buscarse, prioritariamente en el marco normativo en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Desde éste puede inferirse que licencia y subsidio por enfermeda d califican como condiciones de trabajo: la Constitución de la OIT incluyen la protección ante la enfermedad entre las condiciones de trabajo; la seguridad y salud en el trabajo como derecho está garantizada como condición equitativa y satisfactoria de trabajo en el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, integra la adenda a la Declaración de Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo de OIT del año 2022. Desde la dimensión normativa entonces, el objeto regulado por el decreto constituye condiciones de trabajo. Segundo. Que, por rebote, la regulación de estas condiciones de trabajo afecte el salario, mal puede provocar el exilio de la negociación colectiva. Ello por cuanto, todas las condiciones de trabajo –directa o indirectamente– tienen un componente salarial como, por otra parte, es connatural al trabajo humano realizado en relación de trabajo o servicio. La persona humana, trabaja para sostener la vida propia y de regla, también la de su familia; pone toda su persona al trabajar para generar salario. De allí la preocupación, desde la misma constitución de la OIT de 1919 por las condiciones de trabajo para garantizar el trabajo decente (Objetivo de Desarrollo Sostenible n. 8). Desde esta perspectiva con asiento en reglas de derecho, la argumentación de la demandada vaciaría de contenido al modelo de negociación colectiva uruguayo (ley 18.508). La interpretación que plantea la demandada es claramente restrictiva del ámbito objeto de la ley 18.508 sin autorización normativa que la admita. La interpretación del objeto de la negociación colectiva -atento al ya señalado linaje de derecho humano - debe, por mandato constitucional arrojar un resultado protector de las personas trabajadoras (art. 53). Frente al problema interpretativo que puede plantear el contenido de un derecho humano, es visita obligada acudir a los órganos permanentes del sistema de derechos humanos y en particular al sistema del Derecho Internacional del Trabajo. En tal sentido pue de recalarse en que la Comisión de Expertos abona esta idea: en tanto expresa “… los Convenios No. 151 y 154 son compatibles con los sistemas que requieren, tras la concertación de un acuerdo colectivo, una intervención de las autoridades (aprobación de un órgano administrativo o del Consejo de Ministros o del órgano legislativo) o incluso la incorporación del contenido del acuerdo – para poder aplicarlo – en un reglamento, un acto administrativo o una ley, siempre y cuando el resultado de la negociación sea respetado en la práctica.” (OIT, La negociación colectiva en la administración pública. Un camino a seguir… ob.cit. p. 99). Tercero. El hecho de que las cuestiones referentes a las remuneraciones de los funcionarios públicos deban incluirse en normas presupuestales, no implica que no exista obligación de negociar las mismas en forma previa, en el marco de lo dispuesto en los Convenios No. 98, 151 y 154 de la OIT y en la Ley No. 18.508. En este sentido también se ha pronunciado la Comisión de Expertos de OIT: “La Comisión subraya que, de conformidad con el Convenio No. 154, que abarca el conjunto de las condiciones de trabajo, los funcionarios de la administración pública deben poder negociar colectivamente las remuneraciones…” (OIT, La negociación colectiva en la administración pública. Un camino a seguir. Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones. Conferencia Internacional del Trabajo, 102º Reunión, 2013, p. 129). La realidad también abona esta interpretación. En efecto, desde la aprobación de la Ley No. 18.508 se han suscripto múltiples convenios colectivos referentes a temas salariales, tal como surge de la información disponible en la página web del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. (https://www.gub.uy/ministerio-trabajo-seguridadsocial/tematica /negociacion-colectiva-sector-publico). Cuarto. En definitiva, si licencia y subsidio por enfermedad para funcionarios públicos contratados y presupuestados constituyen condiciones de trabajo, la negociación colectiva del modelo de la ley 18.508 y de conformidad con el inc. Final del art. 4, era ineludible. Lo que era ineludible era la instalación de un ámbito y un real intercambio y debate entre las partes profesionales como negociación colectiva previa al dictado del decreto. No una mera formalidad o una negociación entre otros sujetos, sino la típica negociación colectiva, que confronta posiciones, construye acuerdos e intenta ser usina de soluciones por las mismas partes profesionales. Una negociación colectiva real operando como puente para la creación de derechos o redefinición de ellos. Es to así es porque la regla dispone: “Las partes están obligadas a negociar, lo que no impone la obligación de concretar acuerdos” . En la medida que la negociación colectiva es componente de la libertad sindical, la obligación de negociar solo se concreta si se comporta como el ejercicio de la libertad sindical. Y, como surge de los hechos de esta causa, no hubo un ámbito de negociación colectiva bajo el modelo de la ley 18.508. Ello supone el apartamiento a la regla de derecho aplicable y en consecuencia inficiona de nulidad el decreto 224/2023. Quinto. No puedo dejar de analizar el argumento de la mayoría del Tribunal respecto del punto. La sentencia en mayoría expresa que la falta de negociación podrá eventualmente ser valorada en el plano político o funcional, pero no genera, por sí sola, un vicio de nulidad en el acto reglamentario. No existe disposición constitucional o legal que imponga la negociación colectiva como condición necesaria para la expedición de reglamentos. Ello se erige en un argumento para desestimar la pretensión de la declaración de nulidad del reglamento. Corresponde preguntarse: ¿La ley o la Constitución dicen que la negociación colectiva constituye una condición necesaria para la expedición de reglamentos? No, no lo dice. Lo que ocurre es que la Constitución en el art. 309 consigna que el acto administrativo deberá ajustarse “a la regla de der echo”. Claro que no dice cuál es la regla de derecho. Sin embargo, si en el ordenamiento jurídico obra una regla de derecho que el decreto la ignora y no podía hacerlo, ocurre la hipótesis prevista en la Constitución: la violación a la regla de derecho. En este orden, debe verse que el art. 4 de la Ley 18.508 expresa que las partes tienen obligación de negociar, lo que no importa lograr acuerdo sobre -entre otros puntos- condiciones de trabajo. Licencia y subsidio por enfermedad para funcionarios públicos - objeto del decreto- constituyen condiciones de trabajo. La misma parte demandada expresó que no hubo negociación colectiva del modelo de la Ley 18.508 previa al decreto. La consecuencia rompe los ojos: el decreto ignoró la regla de derecho que representaba el art. 4 de la Ley 18.508, reguló condiciones de trabajo no atendiendo la obligación de negociar. Con ello, dictó un decreto inficionado de ilegitimidad. Y, como tal apartamiento supone la transgresión a la regla de derecho, no precisa ley que expresamente lo indique para el caso de un decreto que regula las condiciones de trabajo, licencia y subsidio por enfermedad para funcionarios públicos contratados y presupuestados. Y no lo precisa por cuanto el decreto 224 /2023 mal puede ser interpretado aisladamente del universo del ordenamiento jurídico. Debe interpretarse en contexto, y a la luz de los correctivos que, como guardi anes del sistema, operan los principios que sustentan el ordenamiento jurídico. Entre ellos, el principio pro persona que tiene su fuente primera en el art. 53 de la Constitución. En definitiva, se relevan razones para acoger el agravio de la parte actora analizado. En consecuencia, basta ello para declarar la nulidad del decreto 224/2023. 4.2. Análisis de la legalidad del Decreto 224-2023. Sostiene la AA que el decreto 244 /2023 es más restrictivo con los derechos que reglamenta que la misma Ley 20.075 (fs. 6). Indica que ello surge concretamente del art. 14 en cuanto dispone que “… La prescripción de licencia médica a través del certificado emitido por el prestador de salud y registrado en el Sistema Nacional de Certificación Laboral, acredita la incapacidad temporal para toda actividad laboral del titular, no habilitándose por esa v ía la licencia médica parcial respecto a un mismo cargo o función (reducción horaria o de tareas) ni la limitación de sus efectos para actividades específicas en casos de pluriactividad, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 12 de la Ley No. 19.121, de 20 de agosto de 2013, en lo que resulte de aplicación” . Agrega que también surge del instructivo difundido en la página web de la Presidencia de la República llamado “Guía práctica de aplicación” que respecto de las enfermedades invalidantes que conlleven tratamientos prolongados, les adosa un término de 180 días que no existe en la Ley 20.075. Siendo este el agravio corresponde cotejar la ley con el decreto e interpretarlos. El art. 5 del Decreto No. 224/023, establece que los funcionarios comprendidos en el régimen que se reglamenta, tendrán derecho a un máximo de nueve días hábiles al año de licencia remunerada, para cubrir períodos de inasistencia, alternada o consecutiva, por enfermedad o accidente. Los días de licencia remunerada por enfermedad se generarán el 1° de enero de cada año y se podrán usufructuar hasta el 31 de diciembre del mismo año, no resultando acumulables para el año siguiente. El art. 7 del Decreto, prevé que los funcionarios tendrán derecho al subsidio por enfermedad, a partir del décimo día de inasistencia por enfermedad o accidente, durante el año civil, de forma alternada o consecutiva. De acuerdo a lo previsto en el art. 14 de la Ley No. 20.075, a partir del décimo día de inasistencia en el año, de forma alternada o consecutiva, hasta el reintegro a la actividad, el funcionario percibirá un monto equivalente al 75% de su salario por todo concepto, excluidos los beneficios sociales, la antigüedad, las partidas por locomoción, viáticos y horas extras. El art. 18 de la Ley No. 20.075, dispone que en caso de inasistencias por enfermedad como consecuencia de accidentes laborales, enfermedades profesionales de acuerdo a lo establecido en la normativa vigente, enfermedades que están enmarcadas en las alertas sanitarias del Ministerio de Salud Pública ante situaciones epidemiológicas específicas dispuestas por el Poder Ejecutivo, enfermedades vinculadas al embarazo o que pongan en riesgo a la madre o al feto, enfermedades invalidantes que conlleven tratamientos prolongados inhibitorios de la actividad inherente al cargo o función, el funcionario percibirá desde el primer día el subsidio correspondiente al 100% (cien por ciento) de su remuneración. La reglamentación especificará los tipos de enfermedades invalidantes comprendidas en este inciso. En este marco, el art. 21 del Decreto, establece: “(Excepciones al régimen general del subsidio. Enfermedades invalidantes que conlleven tratamientos prolongados inhibitorios de la actividad inherente al cargo o función). Se considerarán enfermedades inval idantes que configuran la excepción establecida en el artículo 18 de la Ley que se reglamenta, y a los solos efectos de la aplicación de dicha disposición, aquellas que conlleven tratamientos prolongados en régimen de atención ambulatoria o practicada en forma directa y presencial en el domicilio del paciente, por parte del personal de salud del prestador del Sistema Nacional Integrado de Salud que corresponda al funcionario. La Oficina Nacional del Servicio Civil (ONSC), con el asesoramiento previo del se rvicio de certificaciones de la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) y los servicios técnicos del Banco de Previsión Social, podrá proponer al Poder Ejecutivo un listado de enfermedades a ser consideradas invalidantes a los solos efectos del subsidio por enfermedad que se reglamenta, promoviendo también las modificaciones que estime pertinentes”. Así, el Decreto prevé que se considerarán enfermedades invalidantes aquellas que conlleven tratamientos prolongados en régimen de atención ambulatoria o practicada en forma directa y presencial en el domicilio del paciente, por parte del personal de salud del prestador del Sistema Nacional Integrado de Salud que corresponda al funcionario, sin establecer ningún plazo específico. Sin embargo, la Guía práctica de aplicación -Subsidio por enfermedad para personal del sector público - SENF establece: “A los efectos de la implementación del régimen de subsidio por licencia médica para el sector público, se considerarán eximidas de descuento en las condiciones que determina el Art. 21 del Dec. 224/2023 todas aquellas certificaciones que tengan entre sus causas al menos una patología cuyo TER asociado sea de 180 días según la Guía antes citada (y sus modificativas posteriores si existieran), independientemente de que la duración que el médico establezca para esa certificación particular sea eventualmente inferior al TER. El listado de patologías incluidas en la excepción se detalla en el Anexo 1 de este documento.” (Pág. 24 - https://www.gub.uy/oficina-nacional-servicio- civil/comunicacion/publicaciones/subsidio-enfermedad-para-personal-del- sector-publico-senf-guia-practica). Así, la Guía refiere a enfermedades invalidantes que conlleven tratamientos prolongados, comprendiendo todos aquellos certificados que tengan entre sus causas al menos una patología cuyo TER asociado sea de 180 días. Como argumenta la parte actora, efectivamente este plazo de 180 días no surge de la Ley ni del Decreto, siendo entonces, el instructivo más restrictivo que la Ley y que el Decreto reglamentario. Sin lugar a dudas, al tratarse de una excepción al régimen general, dichas disposiciones, debieron ser previstas en todo caso en el Decreto reglamentario, en el marco de lo previsto en el art. 18 de la Ley No. 20.075. No se comparte lo afirmado con la demandada en relación a que el Decreto no puede llegar al detalle del procedimiento por lo cual eso es materia del instructivo. Si bien la Guía toma como base la clasificación de patologías según su Tiempo Esperado de Recuperación (TER) , elaborada en 2017 por el Banco de Previsión Social, la Facultad de Medicina de la Universidad de la República y el Sindicato Médico del Uruguay en el marco de lo establecido en el Decreto -Ley N° 14.407 y sus disposiciones concordantes, al tratarse de una de las excepciones al régimen general previsto en el art. 14 de la Ley No. 20.075, todo lo referente a las patologías consideradas invalidantes, incluyendo los plazos de recuperación, debió, en todo caso, ser incluido en la norma reglamentaria, en virtud de lo previsto en el art. 18 de la Ley No. 20.075. En otro orden, nótese que el Decreto impugnado, reglamenta un nuevo régimen de certificaciones médicas, que tiene como componente central la creación de un subsidio a partir del décimo día de certificación, en virtud del cual el funcionario, percibirá un monto equivalente al 75% de su salario por todo concepto, excluidos los beneficios sociales, la antigüedad, las partidas por locomoción, viáticos y horas extras (art. 14 de la Ley No. 20.075). Los cambios en los montos a percibir durante los períodos de certificación, implican una modificación relevante con respecto al régimen existente hasta el momento, que, como fuera señalado en el capítulo precedente, no fue negociada con la organización sindical, a pesar de referir claramente a un tema vinculado a las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos. La demandada, destaca que el articulado de la Ley No. 16.104 ha sido modificado en reiteradas ocasiones. A modo de ejemplo, cita el art. 68 de la Ley No. 17.556, art. 45 de la Ley No. 18.719, art. 7 de la Ley No. 19.670 y art. 32 de la Ley No. 19.924. De e sta forma, considera que no hay norma que obligue al jerarca a mantener un beneficio que pudo ser costeado pero que la realidad económica actual impide que se mantenga en pos del interés general. Agrega a su vez , que nos encontramos frente a un vínculo d e carácter estatutario conforme a lo previsto en el art. 59 de la Constitución, en virtud del cual el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario. Esto, dice la demandada, consagra la prevalencia del interés general en la función pública que se ejerce al interés particular de cada uno de los funcionarios. No comparto la interpretación del precepto constitucional que realiza la demandada por los siguientes fundamentos. El art. 59 de la Constitución debe ser interpretado en coherencia sistemática con todos los principios que sostienen el sistema constitucional. No únicamente desde la perspectiva del interés general, sino articuladamente con los derechos de la Sección II de la Constitución zurciendo minuciosamente unos y otros con aquel, de modo de hallar la coexistencia. No al barrer. De allí, en un caso como el de autos, en el que la ley y el decreto restringen derechos humanos dotados de cierto contenido que venía satisfaciéndose por el E stado, la razonabilidad indicaba que la restricción se sustentara en motivos claramente transparentados y demostrativos en la emergencia del interés general que se pretendía atender. Esta labor de zurcido interpretativo , choca, claramente, con la comprobación de que la demandada en ningún momento explicita cuáles son las razones que llevaron a modificar el régimen existente. Podrían ser económicas y vinculadas a los recursos finitos del Estado, podría ser otra causa de interés general. Pero lo que no podía ser, es que la Administración restringiera derechos sin decir por qué. En su lugar la Administración omitió transparentar sus razones y lo agravó por el exilio a la negociación colectiva. El nuevo sistema reduce la garantía de goce del derecho a la protección de la salud de los trabajadores. En el Estado de derecho nacional, la forma legítima de hacerlo exige fuente que se justifique en el interés general. Esta justificación, además, en tutela de la dignidad de las personas trabajadores, debe informarse especialmente a quienes verán restringidos derechos. En este caso, no se trata de enjuiciar la Ley 20.075 en tanto ello no compete al T ribunal de lo Contencioso Administrativo , se trata de considerarla instrumentalmente para poder estimar la legalidad del decreto impugnado. Esta ausencia de explicitación de las razones, hace ingresar al decreto 224/2024 en el terreno de la arbitrariedad. Además, teniendo en cuenta que tanto el subsidio por enfermedad correspondiente a la actividad privada como la licencia por enfermedad correspondiente a los funcionarios públicos son costeadas con fondos estatales, la omi sión de motivación se agrava. Ello por cuanto, también deja en penumbra por qué modifica el régimen únicamente para los trabajadores del Estado. Debe verse que la parte actora se agravia de que el decreto violente el derecho a la igualdad (fs. 10 vto.) y la demandada no contesta de forma específica este agravio ¿qué significa la violación a la igualdad? Debe verse que el derecho a la igualdad y no discriminación, tiene su fuente de respeto y garantía en el bloque de constitucionalidad. Concretamente en el art. 8 de la Constitución Nacional y al Convenio Internacional de Trabajo 111, el art. 1º de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano, la Declaración Universal de Derechos Humanos, art. 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art. 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, el art. 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos, el art. 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos y los arts. 1 y 2 de la Convención Interamericana contra toda forma de discriminación e intolerancia. Este reconocimiento de garantía y respeto del derecho a la igualdad y no discriminación supone el compromiso, sin embargo, debe precisarse su contenido. Como es habitual, el contenido de los derechos humanos lo aportan o bien los Comités de los Tratados, o los órganos d e justicia internacional. De allí que resulta adecuado abordar cómo la Corte Interamericana da contenido al derecho a la igualdad y no discriminación. Dice la Corte que la noción de igualdad se desprende directamente de la unidad de la naturaleza del género humano y es inseparable de la dignidad esencial de la persona, frente a la cual es incompatible toda situación que, por considerar superior a un determinado grupo, con duzca a tratarlo con privilegio; o que, a la inversa, por considerarlo inferior, lo tra te con hostilidad o de cualquier forma lo discrimine del goce de derechos que sí se reconocen a quienes no se consideran incursos en tal situación. Los Estados deben abstenerse de realizar acciones que de cualquier manera vayan dirigidas, directa o indirectamente, a crear situaciones de discriminación de jure o de facto (párrafo 152 Opinión Consultiva 27 -2021 sobre derechos de libertad sindical, negociación colectiva y huelga con perspectiva de género) . A su vez agrega que “… como condición transversal de la accesibilidad a los servicios de salud, el Estado está obligado a garantizar un trato igualitario a todas las personas” teniendo en cuenta que “los criterios específicos en virtud de los cuales está prohibido discriminar, según el artículo 1.1 de la Convención Americana, no son un listado taxativo o limitativo sino meramente enunciativo. Por el contrario, la redacción de dicho artículo deja abiertos los criterios con la inclusión del término “otra condición social” para incorporar así a otras categorías que no hubiesen sido explícitamente indicadas. “(caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de agosto de 2018. Serie C No. 359, párrafo 129). Finalmente, y como corolario cabe indicar que para la Corte Interamericana de Derechos Humanos una diferencia de trato es discriminatoria cuando la misma no tiene una justificación objetiva y razonable, es decir, cuando no persigue un fin legítimo y no existe una relación razonable de proporcionalidad entre los medios utilizados y el fin perseguido (caso Norín Catrimán y otros (Dirigentes, miembros y activista del Pueblo Indígena Mapuche) Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de mayo de 2014. Serie C No. 279, párrafo 200). Pues bien, existiendo la garantía del derecho a la igualdad y no discriminación y siendo el concepto de la Corte Interamericana el que viene de plantearse, en mi interpretación asiste razón a la parte actora en tanto la regulación arroja una diferencia no justificada entre trabajadores de la actividad privada y los servidores del Estado. No estoy postulando la restricción de derechos a granel y a la baja, igual para todos, sino que observo que la falta de explicitación de los motivos no permite visualizar si la acción de la Administración califica como diferencia –admisible– o como discriminación – inadmisible-. Tampoco comparto la referencia que realiza la parte demandada (fs. 36) a que el decreto se ajusta al art. 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos en cuanto destaca especialmente que los derechos económicos, sociales y culturales, deben realizarse “en la medida de los recursos disponible del Estado”. No lo comparto por dos razones. La primera, por cuanto como ya explicité , la demandada en ningún momento del debate argumentó tener que enfrentar un problema de recursos disponibles. La segunda, la disposición de la Convención expresa más de lo que la demandada transcribe. Indica también que los Estados deben lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se deriven de las normas económicas, sociales, y sobre educación, ciencia y cultu ra estén contenidas en la Carta de la OEA. Debe verse entonces que la Carta de la OEA pone al Estado en situación jurídica de obligación respecto de “g) Salarios justos, oportunidades de empleo y condiciones de trabajo aceptables para todos;” en “… condiciones de libertad, dignidad, igualdad de oportunidades y seguridad económica” (art. 45), incluyendo un régimen de salarios justos, aseguren la vida, la salud y un nivel económico decoroso para el trabajador y su familia, (lit b). Por los fundamentos expresados, entiendo que también en este caso asiste razón a la parte actora en punto a que el Decreto 224/2023 extralimita la Ley No. 20.075 y, por ende, merita su declaración de nulidad. En definitiva, relevo un conjunto de razones que sustentan la ilegitimidad del Decreto 224/2023: violentó el mandato de la Ley 18.508 en cuanto a instrumentar la negociación colectiva, exorbitó la Ley 20.075, y restringió derechos de los funcionarios del Estado, sin invocar razones que lo justificaran.