Sentencia Interlocutoria N° 246/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 26 de marzo de 2026. No. 246 Ministro redactor: Dr. Alberto Reyes VISTOS : Para resolución, la declinación de competencia efectuada por la Sra. Jueza Letrada en lo Contencioso Anulatorio de 2° Turno, en estos autos caratulados: “AA con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad” (Ficha No. 115/2025). RESULTANDO : I) En autos, la parte actora demanda la nulidad de: a) la Lista Final de Prelación de Estudiantes de la Tecnicatura en Ciencias Criminalísticas Cohorte 2023 de fecha 27.03.2023, a través de la cual se excluyó a la actora de la posibilidad de realizar tal curso y; b) la Resolución N° 93/2023 de fecha 24.03.2023, mediante la cual se modificaron las Bases de la postulación para la tecnicatura mencionada (fs. 5/21 vto.). II) Conferido el traslado de la demanda (Decreto No. 101/2025, fs. 23), compareció el Dr. BB, en representación del Estado, Ministerio del Interior, contestando y oponiendo la excepción previa de no procesabilidad del acto enjuiciado (fs. 28/33). - Del excepcionamiento planteado, se dio traslado a la parte actora, advirtiendo la Sede, además, que : “… sin perjuicio del análisis que se realizará, podría llegar a configurarse una de las cuestiones previas dispuestas por el art. 163 del CCA, respecto de la Resolución Nº 93/2023 accionada de nulidad; puntualmente, la cuestión regulada en el literal a) del artículo mencionado y los arts. 18 y 20 del CCA. Atento a ello, confiérese, de forma concomitante con el traslado antes dispuesto, vista a las partes por el plazo de 10 días a efectos de que se pronuncien sobre el punto (inciso final del art. 163 del CCA)” (Decreto No. 377/2025, fs. 41). - La actora evacuó el traslado conferido en los términos que surgen del escrito glosado a fs. 45 a 58 vto., no haciendo lo propio la demanda. Y, por sentencia interlocutoria No. 70/2025 (fs. 203/20 5), se fijó el objeto del proceso y de la prueba. - Alegaron las partes (fs. 212/215 la demandada y, de fs. 217/220 la parte actora), la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció por la declinatoria de competencia a favor del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (Dicta men N°600/2025, fs. 224/226 vto.). - Por sentencia interlocutoria No. 145/2025, la Sra. Jueza Letrada en lo Contencioso Anulatorio de 1° Turno, Dra. Lucia Techera Tealdi, se declaró incompetente para entender en la pretensión anulatoria que se esgrime, declinando competencia ante el Tribuna l de lo Contencioso Administrativo (fs. 233/239 vto.). III) Remitidos los autos ante este Tribunal, por Decreto No. 5317/2025 (fs. 242), se citó para resolución, la que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, compartiendo los fundamentos expuestos por la a quo, asumirá competencia para pronunciarse en el presente en atención a lo siguiente. II) La competencia en la Jurisdicción Contencioso Administrativa es distribuida y atribuida a los diversos órganos jurisdiccionales a través del Código de lo Contencioso Administrativo (en adelante CCA), el que establece en su Título II del Libro II la competencia de los órganos que la conforman. - Concretamente, el artículo 18 del CCA define la competencia en instancia única del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en los siguientes términos: “El Tribunal de lo Contencioso Administrativo conocerá en instancia única de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos que produzcan efectos jurídicos generales, cualquiera sea la denominación que se les atribuya, y de aquellas que no correspondan a los tribunales inferiores. También entenderá en instancia única en las contiendas y difere ncias a que refiere el artículo 313 de la Constitución”. - Como contrapartida, el artículo 20 del CCA establece la competencia en primera instancia de los Juzgados Letrados de lo Contencioso Anulatorio indicando que : “… conocerán en primera instancia de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos que produzcan efectos jurídicos particulares, cualquiera sea la denominación que se les atribuya”. Por lo que, para definir la competencia de uno u otro órg ano jurisdiccional, es necesario determinar si el acto encausado se trata de un acto con efectos generales o particulares independientemente de la denominación atribuida. III) En el caso, la a quo , como fundamento para su decisión, expresó sobre la Resolución N° 93/2023 que: “Ya sea que se considere (…) como modificativa de tales Bases o como un nuevo acto administrativo, tiene efectos generales…”. - Y agrega, que la volición impugnada: “… no aplica exclusivamente a una o varias personas perfectamente determinadas; tampoco aplica únicamente a la Sra. AA como parece sugerir la parte actora. Tal Resolución fija los criterios para asignar los cupos de quienes serán seleccionados para cursar la Tecnicatura; ello implica que hay un elenco, una multiplicidad de sujetos a quienes puede aplicárseles la Resolución N°93/2023 que no pueden ser delimit ados a priori. Se trata pues, de una disposición general; tiene efectos generales y concretos, pues su aplicación parecería agotarse en fijar los criterios para esa Tecnicatura, de ese año en particular. Que, una vez dictado tal acto, éste le afecte o no la actora, no le quita sus efectos generales, sino que será la actora una de las personas (a priori indeterminadas) que integran la categoría para la cual fue dictado ese acto. Y eso, no es nada más ni nada menos, que la generalidad que viene de describirse. Por supuesto que tales sujetos pueden reunir determinadas características similares (por ejemplo: ser policías o aspirantes a ello), pero no están identificados y no se puede saber con exactitud quiénes son. A ello, debe adicionársele que la generalidad de un acto no implica que la norma aplique a toda la sociedad; con que aplique a una categoría de personas indeterminadas, es suficiente para ser considerado general”. - Estima la Corporación que le asiste razón en su razonamiento, por cuanto el acto resistido, es de subsunción en la definición de acto general contenida en el art. 120 del Decreto No. 500/991, 27.9.91, a saber: “Acto administrativo es toda manifestación de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos. Llámase Reglamento a las normas generales y abstractas creadas por acto administrativo. Llámase Resolución a las normas particulares y concretas creadas por acto administrativo. Llámase Disposición General, a las normas generales y concretas creadas por acto administrativo. Llámase Reglamento Singular, a las normas particulares y abstractas creados por acto administrativo”. - Sobre la temática que nos ocupa y, al igual que en autos -respecto de la impugnación de un acto que llamaba a concurso de oposición y méritos - sostuvo el Tribunal , en reciente sentencia: “Enseñaba Cajarville: "Una norma es "general" si refiere a una categoría o clase de sujetos, o dicho de otra manera, a sujetos definidos sólo como categoría; es "individual", "subjetiva" o "particular" si refiere a un sujeto (o varios) individualizados; es "abstracta" cuando contempla una categoría o clase de acontecimie ntos o hipótesis de hecho típicamente descriptos, y "concreta" cuando contempla un acontecimiento o hipótesis de hecho (o varios) determinado ubicado en el espacio y en el tiempo. Los dos pares de características se combinan formando cuatro categorías posibles de normas, que el art. 120 discrimina y denomina cuando son creadas por acto administrativo: (...) norma general y concreta, aplicable a todo sujeto comprendido en la clase a que se refiere, que se encuentre en una hipótesis de hecho determinada: es la "Disposición General"...” (Juan Pablo Cajarville Peluffo - Procedimiento Administrativo - ED. IDEA 1997. p 126). Por consiguiente, el acto impugnado, encarta dentro de la categoría de Acto-Regla, ello, aun considerando que pueda estar referido a un número acotado de funcionarios posiblemente afectos. En consecuencia, en el presente caso, estamos ante una resolución, cuyos efectos son generales. (…) De este modo, como señala Valentin, sin dudas: “En el caso de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos que produzcan efectos jurídicos generales, cualquiera sea la denominación que se les atribuya, y en cualquier otro caso que no corres ponda a los tribunales inferiores, la competencia es del TCA, en instancia única (art. 18, inc. 1.°)” (VALENTIN, Gabriel; el sistema de justicia administrativa, FCU, año 2025, pág. 132). Por tanto, se impone concluir que el Tribunal tiene competencia en el presente el asunto, por tratarse el impugnado de un acto regla, cuyos efectos son generales” (Sentencia No. 621/2025, en el mismo sentido, Sentencia No. 620/2025). - En similar sentido, VÁZQUEZ indica: “… un acto es subjetivo o particular cuando —atendiendo al sujeto o sujetos alcanzados — refiere a uno o más individuos concretos singulares; y es general cuando lo hace a todos los individuos que forman parte de una clase” (VÁZQUEZ, C. Peticiones y Recurso s Administrativos en el Código de lo Contencioso Administrativo. FCU, 2025, p. 70)” (Cf. Sentencia No. 106/2026). - Con tal entendimiento que cabe revalidar en la especie, el acto sub examine, indudablemente posee vocación de generalidad, ello, aun cuando se vea restringido al universo de funcionarios postulantes que reúnan los requisitos exigidos para realizar la Tecnicatura en Ciencias Criminalísticas 2da. Cohorte año 2004. La indeterminación de los individuos supuestamente lesionados -quienes no han sido identificados en autos por las partes, ni en la génesis del acto ni con posterioridad - despoja a la decisión de cualquier matiz de singularidad. - Como expresa la Sra. P rocuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, en su dictamen: “Se trata de un típico acto regla en tanto se aplica a un número indeterminado de personas, pero agota su aplicación al caso concreto. En efecto; el mismo establece criterios de selección para los estudiantes que integren la primera generación de la Tecnicatura en Ciencias Criminalísticas, grupo de personas que no se encuentra individualizado”. - Así las cosas, no es posible soslayar que esta solución resulta armónica y coherente con la norma constitucional -art. 311-, que dispone : “…cuando la decisión declare la nulidad de un acto e interés de la regla de derecho o de la buena administración, producirá efectos generales”. - Como señalara magistralmente el Profesor CAJARVILLE, al reflexionar sobre la situación de atribuir efectos generales y absolutos a la anulación de actos atinentes al concurso y la designación resultante: “… la locución del constituyente "generales y absolutos" significa, en terminología tal vez más técnica, generales y abstractos: generales, por alcanzar a una categoría o clase de sujetos, y abstractos, por contemplar una categoría o clase de acontecimient os, típicamente descriptos; cuyas características comunes resultarán, en ambos casos, del contenido de la causa en que la sentencia se dicta y más concretamente de los que correspondan al o a los actos que fueron su objeto. La pluralidad de sujetos o de acontecimientos alcanzados puede resultar de que el acto objeto de la impugnación sea un reglamento (como tal, por definición, general y abstracto). Pero también una resolución (particular y concreta) puede afectar a terceros, de lo cual son ejemplo precisamente los actos de que tratan las sentencias analizadas; y puede suceder, como en estos casos, que no hayan tenido participación en la causa, pero a quienes convenga al "interés de la regla de derecho o de la buena administración" incluir en sus efectos. (…) A diferencia de la hipótesis en que "la decisión tendrá efecto únicamente en el proceso en que se dicte", este efecto general y abstracto no podrá considerarse una violación del principio de debido proceso. Se trata de una hipótesis de prevalencia del inte rés público sobre los intereses subjetivos y personales afectados por el acto anulado, litigantes o no en esa causa; prevista constitucionalmente en forma expresa, dispuesta por órgano con competencia del mismo origen, sobre cuya legitimidad en cada uno d e los casos concretos a que se aplique existirá cosa juzgada”. (CAJARVILLE, Juan Pablo; SOBRE DERECHO ADMINISTRATIVO, Tomo III, ps. 342/344, FCU, 1ra. Edición, año 2019). IV) Por su parte, en cuanto a la competencia para conocer en el acto aplicativo de las bases, también impugnado, esto es; la Lista Final de Prelación de Estudiantes de la Tecnicatura en Ciencias Criminalísticas Cohorte 2023 de fecha 27.03.2023 , cabe reeditar íntegramente los fundamentos vertidos por la Corporación en la ya citada sentencia No. 620/2025 en cuanto se dijo: “ Además, dada la acumulación inicial planteada, con relación al acto aplicativo, que tiene efectos particulares, corresponde declarar que la atribución de competencia del Tribunal es en carácter de residual, conforme lo dispone el art. 18 citado. Al respecto, señala VALENTIN que cuando se demanda la nulidad de un acto administrativo que produzca efectos generales y, conjuntamente, la del acto administrativo aplicativo como es el caso “la competencia en este caso es del TCA, en instancia única, puesto que este caso que no corresponde a los tribunales inferiores (argumento del art. 18, inc. 1º). En virtud de esta competencia residual, el TCA absorbe todos los casos en que la competencia no se atribuye a los órganos inferiores, y la acumulación es posible justamente porque, en virtud de esta competencia residual, las pretensiones pueden proponerse ante el mismo tribunal ” (Gabriel Valentín -El sistema de justicia administrativa- FCU, 2025, pp. 132 y 133)”. - De todo lo anterior, se desprende que el Tribunal es competente para resolver el litigio. Esto obedece a la naturaleza del primer acto impugnado como norma de alcance general, y del segundo como un acto de aplicación cuya eficacia y legalidad están intrínsecamente ligadas a la del acto principal. - Por tales fundamentos, normas citadas y concordantes, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por el quórum legal, RESUELVE : Téngase por admitida la declinación de competencia efectuada en Sentencia Interlocutoria No. 145/2025, de 24.11.2025, dictada por la Sra. Jueza Letrada en lo Contencioso Administrativo de 1° Turno. Asúmese competencia por parte de este Tribunal. Notifíquese y vuelvan para proveer a lo que por su estado corresponda. Dr. Corujo, Dra. Klett (d.), Dra. Rossi, Dr. Reyes (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dra. Selva Klett . DISCORDE: En cuanto revoco la sentencia interlocutoria N°145/2025 del Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de Primer Turno y declaro su competencia para entender en el asunto. De modo preliminar importa señalar que la acción de nulidad se ha dirigido en contra de dos actos, a saber: (i) la lista final de prelación de estudiantes de la tecnicatura en ciencias criminalísticas – corte 2023 de 27 de marzo de 2023, a través de la cual se excluyó a la actora de la posibilidad de realizar tal curso y (ii) la resolución N°93/2023 de 24 de marzo de 2023, mediante la cual se modificaron las bases de la postulación para la tecnicatura mencionada (fs. 5 y ss.). En necesaria síntesis, la referida sentencia N°145/2025 declinó competencia para ante el Tribunal en virtud de la eventual anulación con efectos generales y absolutos de las bases de postulación a la tecnicatura en ciencias criminalísticas. Pues bien, no se tiene el honor de compartir el criterio de la distinguida Magistrada a quo. Sobre el punto, y en lo que hace a la competencia del Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio, resultan de íntegra aplicación los razonamientos dados en la discordia de la sentencia N° 620/2025. Allí se señaló que: “Desde el diseño del sistema de justicia administrativa y, en particular, desde la identificación de la pretensión de la actora, es que corresponde declarar la competencia del Juzgado. En lo que hace al diseño del sistema de justicia administrativa implementado a partir de las disposiciones de la ley N° 20.212 y, esencialmente, a partir del CCA, se privilegia un sistema de doble instancia con todo lo que ello supone. Así, es que la doble instancia viene a realizar el programa constitucional diseñado en 1952 y especificado en el art. 320 de la Carta y, no menos importante, la doble instancia se erige como garantía convencional inherente al debido proceso. Ello se torna en un criterio interpretativo de cómo adjudicar la competencia, es decir, ante la duda, ha de privilegiarse la estructuración de un proceso de doble instancia. Por su parte, en lo que hace a la pretensión de la actora, la causa de pedir está dada por lo que, a su criterio, consideró como ilegítimos criterios de selección que determinaron su exclusión del concurso. Desde tal perspectiva, no puede dejar de observarse que la impugnación no refiere a bases de llamados a concursos en general (léase, por ejemplo, reglamento de concursos), ni tampoco a requisitos estatutarios, sino a un llamado concreto a la provisión de c argos efectivos de Profesor Ayudante Adscripto de los Centros Educativos de la Dirección General de Secundaria. En tal supuesto, a partir de la distinción sustantiva que hace el CCA no se está propiamente ante un acto que posea efectos generales y absolutos, sino que, en todo caso, deberán considerarse los diversos mecanismos de participación de terceros cuyas situa ciones jurídicas subjetivas resulten comprendidas por los actos en cuestión. Ante la hipótesis precedente lo que corresponderá, eventualmente, será la convocatoria de interesados a domicilio, o de no ser posible, mediante edictos. Tal extremo no desnaturaliza el sistema de justicia administrativa y viene a privilegiar la doble instancia como manifestación convencional del debido proceso y, en definitiva, resulta acorde con las exigencias del principio de tutela jurisdiccional efectiva (art. 3, lit. “a” del CCA). Al respecto, al ahondar en la categorización de los actos administrativos y su relación con los efectos subjetivos de la sentencia anulatoria, se ha enseñado que: “Algunas veces los actos formalmente singulares (resoluciones) en los términos del art. 120 d ecreto 500/991) producen sin embargo efectos plurisubjetivos (que pueden ser implícitos), como el caso del que adjudica una licitación a un oferente y sin decirlo expresamente está rechazando a los restantes, o subordinados, como el que determina un tributo respecto de un contribuyente y junto con él, declara la responsabilidad de otras personas, como administrados o sucesores, por ejemplo. En estos casos de actos, que más arriba definimos como plurios, es posible la anulación con efectos generales sin que exista reproche lógico, puesto que el acto y sus efectos tienen un ámbito subjetivo que no se limita al individuo formalmente designado como su destinatario. Por otro lado, respecto de la anulación de un acto reglamentario, entiendo que debe, de regla, considerarse declarada con efectos generales y solo excepcionalmente -porque existe un derecho subjetivo reconocido a un sujeto por una regla de derecho previa a l reglamento que impide su conculcación por vía reglamentaria- puede admitirse la nulidad en el caso concreto” (así: Miguel PEZZUTTI. Los actos administrativos y los efectos de su anulación jurisdiccional, 1ra. Edición, FCU, Montevideo, 2024, p. 107). En el sistema del CCA la configuración de la instancia única ante el Tribunal encarta en la tipología de “actos administrativos que produzcan efectos jurídicos generales”, lo que pacíficamente se asocia con actos reglamentarios. Del mismo modo, cabe hacer un paralelismo de los efectos generales del acto reglamentario con los efectos generales de la ley. Así, ante la impugnación de actos reglamentarios, estos serán pasibles de ser anulados con efectos generales y absolutos (art. 311 de la Carta y art. 177, inc. 3° del CCA). Ahora bien, en la emergencia, no nos encontramos ante actos con efectos generales, sino que, al decir de Pezzutti, con efectos “plurisubjetivos”, lo que supone la existencia de sujetos determinables afectados por tales actos y que, eventualmente, pueden re sultar afectados por la cosa juzgada de la sentencia anulatoria. Tal extremo no habilita la distorsión del sistema de justicia administrativa de doble instancia instaurado por el CCA. En tal sentido, postular que todo acto plurisubjetivo corresponde a la instancia única del TCA exorbita el texto del art. 18 del CCA alte rando la distribución de las competencias entre los juzgados y el Tribunal. Por otra parte, según lo adelanto, la interpretación acorde a la tutela jurisdiccional efectiva se impone (art. 3°, lit. A del CCA). Sobre el punto, cabe remitir al voto concurrente de la Sra. Ministra, Dra. Rossi, dado en la sentencia N° 269/2025, reiterados en la sentencia N°472/2025. Allí consignó que el proceso interpretativo “ no es libre para un tribunal de justicia del Estado, sino que debe sujetarse a un conjunto de reglas que garanticen a los justiciables los derechos humanos procesales de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva y los que de ellos derraman que recoge el sistema normativo del Derecho de los derechos humanos. En efecto. La Convención Americana de Derechos Humanos y de ella, concretamente los arts. 8 y 25 que recogen las garantías procesales integran el bloque de constitucionalidad. Los principios de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva tienen su fuente primera en los arts. 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos y plantean un reto a los Estados respecto de las obligaciones asumidas de respetarlos y garantizarlos (art. 2) que se traslada a los jueces en tanto integrantes de aquellos. Estos derechos humanos procesales plantean dos cuestiones: una, su interpretación y otra su aplicación a la interpretación del ordenamiento interno. En cuanto a la primera, el art. 31 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados indica que deben ser interpretados de acuerdo a su objeto y fin. A su vez, el objeto y fin de un tratado de derechos humanos – como la Convención Americana de Derech os Humanos - consiste en la realización y protección garantista de los derechos de las personas que se resumen en el principio pro persona. Por su parte, la recepción del principio pro persona se desprende del art. 29, literal b) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el art. 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el párrafo 33 de la Opinión Consultiva 2-82 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Desde esta perspectiva de análisis, cabe cuestionarse cuál es el alcance de los principios de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva. El acceso a la justicia importa, en términos sencillos, remover los obstáculos – interpretativos, integrativos y operativos - para que quien tiene necesidad de un pronunciamiento judicial pueda promoverlo. La tutela judicial efectiva, indica que no basta que el ordenamiento jurídico prevea un instrumento procesal, sino que para que el Estado cumpla su obligación de garantía (art. 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos) deberá ser adecuado y útil a la pretensión que se persigue. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, intérprete auténtica de la Convención, ha indicado que “Cualquier norma o práctica del orden interno que dificulte el acceso de los individuos a los tribunales, y que no esté justificada por las razonables necesidades de la propia administración de justicia, debe entenderse contraria al precitado artículo 8.1 de la Convención.” Véase que refiere a “norma” o “práctica”, y la interpreta ción constituye una práctica. (Corte IDH. Caso Tiu Tojín Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2008. Serie C No. 190. Párrafo 95). En cuanto a la aplicación de los principios en la interpretación del derecho interno, su fundamento radica ante todo en que los instrumentos de derechos humanos se integran a éste y en el caso de Uruguay conforman un bloque de constitucionalidad junto con la constitución nacional. La categoría bloque de constitucionalidad y la consiguiente interpretación conforme a éste ha sido visualizada por la doctrina y también recogida por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia cuando, particularmente realiza el control de constitucionalidad de las leyes (sentencia 365 -2009) Así, la interpretación judicial y por extensión también la integración, deberán realizarse conforme con el bloque de constitucionalidad para la custodia de la coherencia del sistema. Lo que trae aparejado que el reto también compromete la acción de los tribunales de justicia al interpretar e integrar el derecho nacional desde tales derechos. Por su parte, no puede desatenderse que en el marco del nuevo sistema contencioso administrativo, estos mismos derechos humanos procesales han sido consignados por los arts. 3 y 4 de la ley 20.333”. Tales pautas interpretativas, exhaustivamente reseñadas, no son una sugerencia, sino la imposición de privilegiar toda interpretación acorde a la tutela jurisdiccional efectiva, lo cual comprende, sin dudas, la doble instancia jurisdiccional. También, de modo coadyuvante, informa a la solución que se propone la circunstancia de que se está ante un supuesto acumulativo, en donde, aún de entenderse que sería procedente la instancia única ante el Tribunal, además se procesa un acto con efectos singulares. Tal hipótesis acumulativa supone la aplicación de la regla dimanada del art. 324.8 del CGP en materia de acumulación de procesos. Dicha disposición prevé que, de acumularse procesos sujetos a diferentes trámites, “el procedimiento a seguir desde la acumula ción, será el que presente mayores garantías”. Así, incuestionablemente, el procedimiento que presenta mayores garantías es aquel que prevé un proceso de doble instancia”.