Sentencia Definitiva N° 240/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 24 de marzo de 2026. No. 240 Ministro redactor: Dr. William Corujo VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, esta causa: “AA Y OTRO con ESTADO. MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 42/2023). RESULTANDO : I) En este proceso, la parte actora conformada por los Sres. AA y BB, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 489 de 4 de abril de 2022, mediante la cual la Dirección General de Salud del Ministerio de Salud Pública (MSP) dispuso: “1º) Convalídase lo actuado por oficinas de esta Secretaria del Estado respecto de la gestión realizada por el Dr. AA (…) y el Sr. BB (…), en relación a la solicitud de habilitación de una Clínica de Acupuntura en la ciudad de Colonia” (fs. 69 a 71 de los A.A.). II) En su demanda (fs. 8 a 21 vto. infolios), los accionantes manifiestan básicamente lo siguiente. En lo medular de su embate, la parte actora argumentó que el acto administrativo cuestionado es ilegítimo porque se basa en el Decreto No. 32/001, que, por contener múltiples ilegalidades que afectan su validez, contamina el acto derivado y lo hace nulo. En este contexto, refirió a que la norma reglamentaria define a la acupuntura como una técnica médica que solo puede ser practicada por médicos y odontólogos titulados en universidades nacionales o privadas habilitadas. Empero, postuló que esta definición parte de una premisa errónea, pues la acupuntura no es un acto médico en el sentido de la medicina convencional, sino una práctica de la medicina tradicional china y alternativa, reconocida por la OMS como parte de las medicinas tradicionales y complementarias. De ese modo, el decreto pretende imponer una restricción para que solo médicos puedan ejercer la acupuntura, lo que resulta incompatible con la naturaleza misma de esta práctica, que no forma parte de la medicina basada en el método científico. Seguidamente, señaló que, desde un punto de vista jurídico, la limitación al derecho al trabajo impuesta por el decreto carece de base legal, vulnerando el artículo 36 de la Constitución. No existe ninguna norma legal formal que prohíba a quienes no sean profesionales médicos practicar la acupuntura, ni que la califique como un acto médico exclusivo de la medicina convencional. Por tanto, el ministerio demandado no puede, por vía de decreto, restringir derechos constitucionales sin la debida autorización legal. En cuanto a la motivación del decreto, sostuvo que hay una contradicción evidente entre los fundamentos y la parte resolutiva. Así, mientras los considerandos indican que la acupuntura es una práctica integrante de una indicación terapéutica que surge de un acto médico, la resolución impone que solo médicos puedan practicarla, sin aclarar que la prohibición se limita al acto médico que prescribe y no a la técnica en sí. Esta incoherencia demuestra un exceso de poder, ya que la decisión adoptada no corresponde lógicamente con el motivo invocado, lo que vicia de nulidad el acto por falta de congruencia entre motivo y contenido. Asimismo, señaló que la actuación administrativa evidencia una desviación de poder, pues la aplicación restrictiva del decreto se realiza de manera arbitraria y discriminatoria, afectando injustamente a quienes practican la acupuntura sin título médico. Esta persecución no se fundamenta en un interés público legítimo, sino en intereses particulares, violando principios constitucionales y derechos humanos, entre ellos el derecho al trabajo. La Administración no ha actuado en defensa genuina de la salud pública ni en el control del ejercicio ilegal de la medicina, sino que se limita a atender denuncias parciales, desconociendo la realidad extendida de la práctica no médica de la acupuntura. Finalmente, la parte actora enfatizó en que la acupuntura es una práctica reconocida internacionalmente como parte del patrimonio cultural y sanitario, y que la limitación impuesta sin base legal ni razonamiento coherente implica un ataque arbitrario a derechos fundamentales. Por estas razones, entendió que el acto administrativo carece de fundamento jurídico, es contradictorio y violatorio de derechos constitucionales; razones o motivos por los que debe ser anulado. III) Conferido traslado, comparece la Administración demandada debidamente representada (fs. 28 a 42 vto. infolios), defendiendo la validez del acto procesado. En lo central de sus defensas, entendió que el acto impugnado es ilesivo, al no introducir criterios nuevos o distintos a los expresados en informes precedentes. A su juicio, el acto impugnado no hace más que reiterar la interpretación que respecto del Decreto No. 32/001 se hizo en resoluciones que devinieron firmes ante la ausencia de oportuna impugnación, y cuyo debate no puede reabrirse en esta instancia. Amén de dicha defensa, consideró que el MSP no posee potestades legales para habilitar clínicas de acupuntura, y, por tanto, su actuación debe ajustarse estrictamente al principio de especialidad. En consecuencia, emitir una resolución que habilite una clínica cuyo objeto no está previsto en la normativa implicaría incurrir en un obrar ilegítimo. Por otra parte, con relación al Decreto No. 32/001, los accionantes dirigen sus agravios contra su contenido y efectos. Empero, solo uno de ellos -quien no posee título médico- podría sostener una eventual afectación por dicha norma, dado que el otro es médico y se encuentra habilitado para ejercer la acupuntura conforme al decreto impugnado. Por ende, mal puede hablarse de una lesión a su respecto. Sucesivamente, explicitó que, contrariamente a lo alegado por los accionantes, el Decreto No. 32/001 es legítimo y se ajusta plenamente a derecho. Expresó que la definición de acupuntura que contiene no es arbitraria, sino que surge de criterios médicos sólidos respaldados por instituciones como la Facultad de Medicina y la CC, quienes sostienen que esta práctica debe estar limitada a profesionales con formación suficiente para garantizar la seguridad del paciente. De hecho, los Considerandos del decreto refieren expresamente a la necesidad de evitar que personas sin calificación ejecuten procedimientos potencialmente riesgosos, poniendo en juego la salud, e incluso la vida, de las personas. En cuanto al argumento de que se impone una limitación ilegítima al derecho al trabajo y a las libertades individuales, señaló que dichas libertades, si bien gozan de reconocimiento constitucional, no son absolutas. Tal como señala Sayagués Laso, su ejercicio legítimo requiere normas que regulen la actividad privada para proteger el interés general, y precisamente esa la función del Decreto No. 32/001: asegurar que quienes practiquen técnicas médicas invasivas como la acupuntura cuenten con los conocimientos y competencias exigidos. Asimismo, afirmó que se descarta que exista exceso de poder. Los recurrentes no identifican un acto concreto en el que se haya excedido la competencia legal. Confunden el acto administrativo impugnado con el Decreto reglamentario, al cual simplemente se remite. De igual forma, agregó que no existe desviación de poder, ya que no hay elemento alguno que permita afirmar que la resolución haya sido dictada con fines distintos a los establecidos por la normativa. Tampoco hay discriminación, en tanto únicamente se verifica una aplicación regular de la norma a quien carece de credenciales. Que existan otras personas ejerciendo irregularmente no habilita al Estado a tolerar una situación ilícita. En definitiva, por las razones sucintamente expuestas, solicitó el rechazo de la demanda y la confirmación del acto en causa. IV) Por Decreto No. 1617/2023 se abrió a prueba por el plazo legal (fs. 44 infolios). V) Diligenciada que fuera la prueba y agregados los antecedentes administrativos en 118 fojas, por Decreto No. 224/2025 (fs. 170 infolios) se dio plazo común a las partes para alegar, haciéndolo la parte actora y la parte demandada, por su orden (fs. 172 a 178 y fs. 180 a 187 infolios, respectivamente). VI) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo se expidió mediante Dictamen No. 278/2025 (fs. 190 a 194 infolios) quien aconsejó se rechace la demanda y en su mérito se confirme el acto resistido. VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La pretensión anulatoria movilizada por el accionante se dirige contra la Resolución No. 489 de 4 de abril de 2022, mediante la cual la Dirección General de Salud del MSP convalidó la gestión realizada por el Dr. AA y el Sr. BB en relación a la solicitud de una habilitación de una Clínica de Acupuntura en la ciudad de Colonia (fs. 69 a 71 de los A.A.). Dicha Resolución fue notificada el 12 de abril de 2022 (fs. 96 vto. de los A.A.), interponiendo contra la misma los recursos de revocación y jerárquico informa conjunta y subsidiaria el 19 de abril de 2022 (fs. 74 vto. de los A.A.). El agotamiento de la vía administrativa se produjo mediante desestimatoria expresa, por Resolución s/n emitida por el MSP, en ejercicio de atribuciones delegadas del Poder Ejecutivo, el 7 de noviembre de 2022 (fs. 114 de los A.A.); la que fue notificada el 21 de noviembre de 2022 (fs. 117 de los A.A.). La demanda anulatoria fue promovida temporáneamente el 27 de febrero de 2023 (nota de cargo fs. 22 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra el acto por el que convalidó lo actuado por las oficinas de la demandada respecto de la gestión realizada por los accionantes en relación a la solicitud de habilitación de una Clínica de Acupuntura en la Ciudad de Colonia. III) De manera preliminar, y a fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planeada, corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. Los hechos que motivaron el dictado de la Resolución No. 489/2022 tienen su origen en una denuncia presentada ante el MSP, en la cual se informaba que una persona se hacía llamar “Médico Chino” y ejercía ilegalmente la acupuntura en la ciudad de Colonia del Sacramento, Departamento de Colonia (fs. 2 vto. A.A.). A partir de esta denuncia, se dio inicio al expediente No. 12/001/3/6024/2019, en cuyo marco, funcionarios de la Dirección Departamental de Salud de Colonia se constituyeron en el local señalado (ubicado en la calle de los Suspiros No. 92) y constataron que el Sr. BB realizaba diversas prácticas de medicina oriental, incluida la acupuntura. Durante dicha inspección, los funcionarios le informaron que el Decreto No 32/001, de fecha 31 de enero de 2001, prohíbe la práctica de acupuntura por parte de personas que no sean médicos u odontólogos, labrándose el acta correspondiente (fs. 3 A.A.). El 2 de agosto de 2019, el Sr. AA presentó formalmente una solicitud de habilitación de una clínica de acupuntura en el mismo local. En virtud de esto, se creó el expediente No. 12/001/1/598/2020, a efectos de tramitar la habilitación de dicha clínica. La propuesta señalaba que la dirección técnica y supervisión del establecimiento estarían a cargo del Dr. AA y del Sr. BB, este último en calidad de ayudante, acreditando un título de enfermero expedido en la República Argentina. El 28 de enero de 2020, el Dr. AA volvió a comparecer, aportando documentación complementaria y notificando que se encontraba ejerciendo provisoriamente en un nuevo local, ubicado en la intersección de Coronel Arroyo y Vicente P. García, también en Colonia. No obstante, se reconoció que el nuevo establecimiento no cumplía completamente con lo dispuesto en el Decreto No. 416/002 (fs. 22 A.A.). Seguidamente, el 14 de abril de 2020, el Departamento de Registro de Prestadores del Ministerio informó que no existía norma atributiva de competencia que permitiera habilitar una “Clínica de Acupuntura”, ya que ni la Ley Orgánica del Ministerio ni el Decreto No. 416/002 habilitaban tal posibilidad. En el informe obrante en autos se precisó: “Cabe acotar que, según lo expresado por la CC, así como por la Facultad de Medicina, la Acupuntura deberá considerarse como una práctica integrante de una indicación terapéutica que surge de un acto médico basado en conocimientos, destrezas y aptitudes del profesional competente y como tal, solo debe ser realizado por un médico y/u odontólogo. El Estado a través del Ministerio de Salud Pública prohíbe el ejercicio ilegal de la medicina, que se materializa impidiendo la ejecución de actos médicos por quienes no poseen el título habilitante” (fs. 30-30 vto. A.A.). El 22 de febrero de 2021, luego de otros informes con similar temperamento al parcialmente transcripto, se notificó a los interesados del contenido de las actuaciones, presentando el Dr. AA y el Sr. BB los descargos correspondientes (fs. 38-40 vto. A.A.). A la luz de dicha vista, la Dirección General de la Salud concluyó: “A esta Secretaría de Estado no le compete habilitar Clínicas de Acupuntura, pero sí controlar que las mismas solo puedan ser practicadas por médicos y/u odontólogos (...). El cierre que puede operar no es en función de la Clínica, sino en función de quien practica esa medicina alternativa”. La asesoría técnica también rechazó los planteos de inconstitucionalidad o ilegalidad del decreto, recordando que su aplicación corresponde al Poder Ejecutivo mientras la norma esté vigente, y que, cualquier cuestionamiento, debe canalizarse por vía jurisdiccional (fs. 44 vto. A.A.). Notificados nuevamente (fs. 47 vto. A.A.), los accionantes reiteraron los argumentos ya presentados en instancias anteriores (fs. 48 vto. – 53 A.A.). Finalmente, con fecha 4 de abril de 2022, el Sr. Ministro de Salud Pública dictó la Resolución No. 489, por la cual convalidó lo actuado por las dependencias del Ministerio en relación con la solicitud de habilitación de la clínica de acupuntura promovida por el Dr. AA y el Sr. BB (fs. 69-71 A.A.). IV) Habiendo analizado los argumentos de la parte actora y los antecedentes referidos, el Tribunal, por unanimidad y en concordancia con lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por desestimar la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto procesado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. De modo liminar, no se comparte la defensa de la Administración fincada en la naturaleza ilesiva del acto impugnado, ya que este, al emanar de una autoridad con vocación decisora, representa el agotamiento del esfuerzo intelectual y físico del sistema orgánico involucrado, que hasta entonces se venía pronunciando mediante la emisión de informes de diversas asesorías, claramente instrumentales en el proceso de conformación de la voluntad. Por lo tanto, a diferencia de lo sustentado por la demandada, el acto definitivo no es otro que la resolución que concretiza y reafirma dichos criterios, y que, como tal, posee virtualidad para crear, modificar o extinguir una determinada situación jurídica de la actora. Despejado lo anterior, y ya sobre el fondo de la controversia, los accionantes se agravian en el extremo requerido por la normativa vigente aplicable al caso, de que se exige que, para practicar la acupuntura, se requiera que sea profesional médico u odontólogo, lo que resulta ser un fundamento basado en una concepción puramente personal y carente de respaldo probatorio sobre el ejercicio de la acupuntura como acto médico. Es dable recordar que la oportunidad o la conveniencia no son objeto de control por la jurisdicción contencioso anulatoria. Empero, sí lo puede ser la razonabilidad y proporcionalidad de la decisión estatal, en cuanto importan a la fundamentación del acto administrativo y a la aptitud o idoneidad de los medios empleados para cumplir con el fin que la normativa prevé. Al respecto, resulta ineludible la cita de CASSAGNE, en tanto destaca que: “En rigor, la motivación de las decisiones discrecionales es una garantía que hace al cumplimiento de los fines de interés público que persigue la Administración que deben exteriorizarse al momento de emitirse el acto administrativo.” (Cassagne, J.C., “El principio de legalidad y el control judicial de la discrecionalidad administrativa”, Marcial Pons, Buenos Aires, 2009, ps. 204 y 205). En similar orientación, TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ afirma que “A la Administración corresponde, desde luego, ejercer esa libertad, mayor o menor, pero siempre limitada por el Derecho, y elegir en base a ella las soluciones que le parezcan mejores. A los Jueces y Tribunales compete, por su parte, verificar en caso de conflicto, sin otras limitaciones que las que el Derecho, que es su único norte, les impone, si esa elección es conforme a los requerimientos de éste” (Cfe. FERNÁNDEZ, T., “Arbitrariedad y discrecionalidad”, en Estudios sobre la Constitución española: homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría, t. III, Civitas, Madrid, 1991, p. 2305). En obrados, el Decreto No. 32/2001, en cuyo marco se regula la práctica de la acupuntura, no fue producto de un acto arbitrario o caprichoso, sino que se enmarcó dentro de las facultades legalmente otorgadas al MSP por la Ley No. 9.202 para ejercer la policía sanitaria y regular el ejercicio de las profesiones médicas y sus auxiliares. A partir de ello, la reglamentación estableció que la acupuntura como técnica médica debe ser realizada exclusivamente por profesionales médicos u odontólogos con título registrado ante el MSP, de acuerdo a las opiniones técnicas especializadas de la Facultad de Medicina y la CC, que según surge del Considerando I) del Decreto No. 32/001 manifestaron: “(…) la Acupuntura deberá considerarse como una práctica integrante de una indicación terapéutica que surge de un acto médico basado en conocimientos, destrezas y aptitudes del profesional competente y como tal, solo debe ser realizado por un médico”. En la misma orientación se pronunció en esta causa la DD, que enfatizó que “la carrera de Doctor en Medicina es fundamental en la formación de los profesionales para aplicar la Acupuntura” y que dicha formación es condición sine qua non para su ejercicio profesional. Este criterio técnico y fundamentado muestra que la norma no es arbitraria, sino razonable y adecuada para tutelar el derecho a la salud de la población, lo que es encomendado perseguir por parte de la Administración conforme lo establece la Ley No. 9.202. El actor no aportó pruebas que desvirtúen esta fundamentación técnica ni que demuestren que la reglamentación resulte desproporcionada o carente de idoneidad para alcanzar el fin previsto, limitándose a proponer una definición subjetiva de la acupuntura. Esto implicaría dejar la regulación a merced de definiciones particulares, lo que generaría un criterio disperso y contradictorio para regular la técnica, contraviniendo la finalidad de orden público y tutela sanitaria que el MSP debe garantizar. Por ende, la potestad reglamentaria ejercida por el MSP encuadra dentro de los límites de la legalidad, con una decisión debidamente motivada, técnica y razonable, que persigue un fin legítimo y resulta proporcional en cuanto a los medios empleados para su cumplimiento, lo que confirma la legitimidad del acto impugnado. No se vislumbra una violación al derecho de trabajo y libertad individual de los actores, en tanto la reglamentación en el caso se impone, en defensa de la salud de la población se encuentra plena y razonablemente justificada. En último término, en atención a que no fue probado categóricamente que la volición hubiese sido emitida con una finalidad distinta a aquella asignada por las reglas aplicables, se estima que el agravio que imputó a la demandada un obrar desviado merecer ser rechazado. Como recientemente expuso el Tribunal en Sentencia No. 568/2022, convocando la inveterada jurisprudencia del Cuerpo: “Cabe desestimar las causales de desviación, exceso y abuso de poder genéricamente invocadas, sin ninguna argumentación específica sobre el caso concreto (la demanda se limita a una mera transcripción de sentencias y definiciones doctrinales), lo que podría entenderse que encuadra en un supuesto de infundabilidad del agravio (artículo 59 numerales 5) y 6) del Decreto-Ley Nº 15.524). Como explica Valentín: “De este modo se consagra la carga de afirmación categórica y la llamada teoría de la sustanciación, cuyo fundamento último es el adecuado ejercicio de defensa para el demandado y la delimitación de los límites del Tribunal al dictar sentencia, sin perjuicio de la regla iura novit curia, de alcances siempre discutidos” (Cf. Gabriel Valentín, “El proceso de anulación de los actos administrativos”, 1ª edición, junio de 2022, FCU, p. 63) (la negrilla no está en el original). Sin perjuicio de ello, aun con una interpretación amplia, igualmente se impone el rechazo de dichas causales. Al respecto, conviene recordar que el Tribunal ha señalado en múltiples fallos que “según CASSINELLI y CAJARVILLE- desviación de poder existirá siempre que el “fin querido” por la Administración, apreciado subjetivamente, no coincida con el “fin debido” impuesto por las reglas de derecho; abuso de poder existirá toda vez que lo dispositivo no sea objetiva y cuantitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cuantitativamente idóneo para el fin debido, eso es, toda vez que el resultado final coincida con el fin debido, pero para lograrlo "hubiera sido suficiente una medida de menor gravedad, dosificación o cuantía" y el exceso de poder “existirá cuando lo dispositivo no sea objetiva y cualitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cualitativamente idóneo para el fin debido; en tal caso, objetivamente, no han existido motivos para actuar como se ha hecho, o no se ha perseguido el fin debido” (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio. Derecho Público, Montevideo, F.C.U. 2009, p. 415; CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo T II. Montevideo FCU. 2012, p. 80).” (sentencias No. 876/2017, 592/2018, 695/2018, 164/2019, 485/2019, 6/2020, 66/2020, 79/2020, 99/2020, 249/2020, 301/2020, 317/2020, 223/2021, 4/2022 y 123/2022, entre otras) (la negrilla y el subrayado no están en el original)”. En el caso, como referíamos anteriormente, no surge suficientemente probadas las causales de desviación y abuso de poder alegadas por los accionistas siendo su carga acreditar tal existencia (artículo 104 del Decreto - Ley No. 15.524 y artículos 283, 284, 313, 329, 330 y 331 del CPC). (Sentencias No. 519/2006, 540/2012, 130/2016, 223/2021, 4/2022 y 123/2022, entre otras). En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).